Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 33

Tal como se ha mencionado ya a lo largo de este escrito, a los problemas derivados de la articulación del cúmulo de autoridades que confluyen sobre el territorio local para ejercer sus competencias (ya sea al interior del campo mismo de la ordenación del territorio –rectius, eje vertical o de reparto intrasectorial de tareas– o al servicio de cualquiera de las múltiples responsabilidades sectoriales con repercusiones territoriales que abundan en la actualidad –i. e., eje horizontal o de reparto intersectorial de tareas–) se suman los originados en la plétora de proyectos, programas e instrumentos de planificación de la acción administrativa, aprovechamiento de recursos o gestión de bienes llamados a ser aplicados en el territorio. La preocupación por una administración sostenible, eficaz y eficiente de los recursos públicos, de los recursos naturales y de los bienes públicos explica esta profusión. Como apunta Parejo Alfonso, su razón de ser no es otra que asegurar “el cumplimiento de ciertos objetivos”⁸⁶. Por este motivo su uso es habitual en ámbitos requeridos de la definición de estrategias, racionalización del aprovechamiento de recursos, programación de decisiones futuras y consecución de metas concretas⁸⁷.

Así, además de los muy conocidos planes en materia de ordenación del territorio (POD y POT), también figuran otros planes sectoriales en campos tan variados como las infraestructuras (de transporte⁸⁸, puertos⁸⁹, aeropuertos⁹⁰ o de servicios públicos⁹¹), el medio ambiente (áreas protegidas⁹², recursos hídricos⁹³, costas⁹⁴ y la lucha contra el cambio climático⁹⁵), la prevención de desastres⁹⁶, la minería⁹⁷, la energía⁹⁸, los bienes de interés cultural⁹⁹, la ordenación social¹⁰⁰ y productiva¹⁰¹ de la propiedad rural, el turismo¹⁰² y, entre otros, la transformación de las zonas afectadas por el conflicto¹⁰³.

A ello se agrega, además, una notable pluralidad de formas de ordenación territorial de tipo sectorial, que suelen llevar aparejada la aprobación de instrumentos de planificación y algún grado (mayor o menor, según el ámbito sectorial respectivo) de ordenación territorial. Es, por ejemplo, el caso de las áreas protegidas en materia ambiental, que suponen la delimitación, designación, regulación y administración de una zona del territorio con fines específicos de conservación¹⁰⁴; los páramos, en tanto que ecosistemas estratégicos¹⁰⁵; las Zonas de Reserva Campesina¹⁰⁶ (ZRC), las Zonas de Desarrollo Empresarial¹⁰⁷ (ZDE) y las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social¹⁰⁸ (ZIDRES) en materia de derecho agrario, con propósitos específicos de promoción de modelos de explotación agrícola diferentes (en lo jurídico, económico, ecológico, tecnológico, cultural y social); las Zonas Estratégicas de Intervención Integral¹⁰⁹, las Zonas Veredales Transitorias de Normalización y Puntos Transitorios de Normalización¹¹⁰, así como los Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación¹¹¹ (ETCR) y las Zonas Más Afectadas por el Conflicto¹¹² (ZOMAC), en materia de orden público; las Áreas de Desarrollo Naranja¹¹³ (ADN), las Zonas Económicas y Sociales Especiales¹¹⁴ (ZESE) y las Zonas Francas (ZF)¹¹⁵, en materia de promoción del desarrollo económico.

A este panorama de sobrecarga instrumental se añade la profusión de instrumentos concretos, fundamentales para el logro de cometidos sectoriales de trascendencia nacional, como los Proyectos Turísticos Especiales¹¹⁶ (PTE), el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos¹¹⁷ (PNIS), los Macroproyectos de Interés Social Nacional¹¹⁸ (MISN), los Proyectos de Interés Nacional y Estratégico¹¹⁹ (PINE) y, entre otros, los Proyectos de Adecuación de Tierras¹²⁰ (PADT).

Finalmente, debe también mencionarse el abundante número de planes y proyectos sectoriales de orden municipal que de uno u otro modo interactúan igualmente con las disposiciones del POT. Comenzando por el plan municipal de desarrollo¹²¹, pasando por planes municipales de obras aprobados por el concejo municipal, hasta llegar a planes maestros, planes parciales y unidades de planeación rural, adoptados mediante decreto del alcalde local, el derecho local evidencia también un recurso intensivo a esta clase de instrumentos.

Esta multitud de instrumentos eleva significativamente los riesgos de desarticulación conceptual y de funcionamiento desacoplado de los numerosos actores implicados en su puesta en marcha. De ahí que la definición de criterios claros de interacción y la articulación de todos de ellos entre sí, en general, y en particular con las disposiciones del POT, resulte fundamental. Sin embargo, pese a su importancia, no es este un asunto al que el legislador suela prestar especial atención. Fruto de esta situación surgen múltiples interrogantes en relación con la supra o subordinación de un plan o proyecto respecto de otro, o con la obligación jurídica de concertar el contenido de un instrumento con el de otro. Este panorama de incertidumbre se agrava por la indeterminación y ambigüedad de muchas de las disposiciones expedidas en esta materia, cuya redacción abierta suele prestarse para discusiones en torno al alcance específico de las atribuciones conferidas.

Toda vez que el alcance de la autonomía territorial, tanto como el régimen general de ejercicio de las funciones públicas y de las competencias a cargo de los entes territoriales, se encuentra en manos del legislador (arts. 150.23 y 287 CP), la cuestión de cómo se articula en su interior la enorme masa de instrumentos proferidos por las autoridades titulares de competencias con repercusiones territoriales corresponde fundamentalmente a la ley. Con todo, se trata de una determinación que ha de ser adoptada de forma respetuosa de la autonomía territorial, y que debe apuntar al desarrollo de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos por el artículo 288 CP. El desconocimiento de estos principios o de la garantía constitucional de la autonomía territorial puede conllevar la inconstitucionalidad de la ley¹²².

A pesar de las dificultades que envuelve, debido a los vacíos y a la ausencia de criterios legales claros al respecto, el análisis sistemático de la regulación vigente en este campo posibilita identificar al menos tres grupos de decisiones administrativas o instrumentos, así: los instrumentos a los que se somete el POT (2.1), los instrumentos sometidos al POT (2.2) y los instrumentos llamados a ser objeto de una concertación entre autoridades (2.3).