Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 37

El propio ámbito local constituye el escenario natural de expedición de instrumentos sometidos al POT; algunos de ellos, como se verá, propiamente subordinados a él. Esto tiene lugar tanto en desarrollo de las disposiciones mismas de este instrumento como con ocasión de otras competencias sectoriales a cargo del municipio. Así, la previsión legal de instrumentos de planificación territorial intermedia o derivada, como los planes parciales¹⁴⁵, las unidades de planeación rural¹⁴⁶ o los planes maestros¹⁴⁷, tiene como finalidad específica desarrollar y complementar las disposiciones del POT. Son, entonces, instrumentos derivados, en tanto presuponen la existencia de la norma a la que se encuentran subordinados, y ejecutivos, por cuanto buscan poner en marcha disposiciones generales de aquella¹⁴⁸. Frente a ellos, la supremacía del POT es total.

Debido a esta condición, esta clase de instrumentos no solo se encuentran vinculados positivamente a las disposiciones del POT, que deben desarrollar y particularizar con miras a posibilitar la ejecución de un determinado programa, proyecto u obra, con una perspectiva territorial y funcional más de detalle; sino que también se hallan sujetos a aquellas desde una perspectiva negativa, en virtud de la cual se impone una tajante restricción al contenido de estos instrumentos: por su naturaleza secundaria o derivada, tienen vedado modificar la clasificación del suelo, así como las determinaciones y demás normas urbanísticas adoptadas por el POT, norma que desarrollan y complementan¹⁴⁹.

La relación entre el POT y los instrumentos de planificación derivada es estrictamente jerárquica. Se trata de una supraordenación y subordinación jurídica en toda regla, derivada del carácter estratificado o multinivel del subsistema normativo de la ordenación del territorio. El POT, adoptado mediante acuerdo municipal, de ordinario estará contenido en una fuente de mayor rango que los decretos por medio de los cuales se expiden los planes parciales, las unidades de planeación rural y los planes maestros¹⁵⁰. Además, dada la omnicomprensiva facultad constitucional y legal otorgada a los concejos municipales, bien podría el POT en cualquier momento imponer sus contenidos, o derogar o suplantar las medidas emanadas de aquellos. Por tanto, las eventuales diferencias que surjan entre estos instrumentos deberá resolverse con arreglo al principio jerárquico. Dada la primacía de los poderes del concejo municipal, englobantes de los de las autoridades de planeación territorial local a cargo de la expedición de los instrumentos derivados, será legítimo que adopte cualquier determinación o desplace a estos últimos en el ejercicio de sus atribuciones (que serían también parte de las suyas).

En relación con otros instrumentos de planificación expedidos por el mismo concejo municipal en ejercicio de otras competencias sectoriales, relacionadas, por ejemplo, con la promoción de obras para el desarrollo municipal, la relación de sometimiento al POT tendría un sentido distinto. Por no tratarse de instrumentos derivados ni de ejecución del POT, y ser expresión del ejercicio de otras competencias sectoriales del mismo concejo municipal, no hay frente a él subordinación jerárquica alguna. Con todo, la trascendencia de las decisiones plasmadas en el POT obliga a entender que, pese a no encontrarse formalmente subordinados a él, estos instrumentos deben someterse materialmente a sus previsiones. Más que una superioridad emanada de la jerarquía del órgano que lo expide (pues sería el mismo órgano) o de la fuente que lo contiene (que sería también la misma), sería función de la especial naturaleza, procedimiento y vigencia en el tiempo del POT. Definido por el artículo 9.º LDU como “el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo”, el POT es mucho más que un puro reglamento¹⁵¹. No es un acuerdo municipal cualquiera. Tiene un alto contenido de políticas y estrategias dirigidas a orientar el desarrollo económico, ecológico, cultural y social de la localidad en el mediano y corto plazo. Por esta razón tiene un procedimiento muy peculiar, especialmente agravado, que involucra a una pluralidad de actores institucionales y sociales y dista del procedimiento ordinario de aprobación de los acuerdos municipales¹⁵². Esto explica su vigencia dilatada en el tiempo e incluso su primacía sobre el plan de desarrollo municipal, al cual debe servir de marco de referencia¹⁵³. Su extraordinaria legitimidad política, derivada de su complejo y dilatado procedimiento de expedición, impide que otras decisiones del concejo municipal desprovistas de dicho grado de elaboración y deliberación puedan erosionar sus contenidos o invadir su ámbito decisorio¹⁵⁴. Supone, en definitiva, que determinadas materias estrictamente vinculadas con los asuntos relacionados con la denominada “acción urbanística municipal” (art. 8.º LDU) “han de contenerse en un concreto tipo de plan y aprobarse conforme a un determinado procedimiento”¹⁵⁵. Así las cosas, antes que mediante la sola aplicación de los principios de competencia o de jerarquía, en caso de colisión o conflicto entre decisiones adoptadas por la misma corporación político-administrativa local habría que apelar al criterio esbozado de la reserva de procedimiento del POT, como mecanismo para aislar la peculiar competencia a cargo del municipio en este frente.