Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 28

Si se entiende por ordenación del territorio aquella función administrativa que tiene por objeto la planificación y regulación del uso y transformación del suelo con miras a establecer un orden racional y sostenible en la distribución espacial de las actividades (públicas y privadas) que tienen lugar en él²¹, es claro que se trata de una tarea altamente compleja, provista de un fuerte carácter global, transversal e integrador²², que no puede ser confundida con la más elemental misión de la ordenación urbanística del término municipal. Su más vasto ámbito territorial (no limitado a “lo urbano”), sus más ambiciosos fines (relacionados no solo con el crecimiento ordenado de la ciudad, como es propio del urbanismo, sino con la promoción de un verdadero desarrollo territorial sostenible, competitivo y equilibrado a una escala de la Nación), el mayor arco de intereses cubiertos (que desborda el de lo puramente local) y el hecho de no ser una tarea exclusivamente a cargo de las municipalidades permiten diferenciar la ordenación del territorio del más modesto y focalizado ordenamiento urbanístico o urbanismo²³.

Como ha sido señalado por la jurisprudencia constitucional, la función de ordenación territorial “comprende una serie de acciones, decisiones y regulaciones, que definen de manera democrática, participativa, racional y planificada el uso y desarrollo de un determinado espacio físico territorial con arreglo a parámetros y orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural”²⁴. Su sentido no es otro que contribuir al aprovechamiento sostenible y eficiente del suelo, como fórmula para contrarrestar los efectos negativos de la tradicionalmente problemática (por desordenada, anárquica e insostenible²⁵) ocupación del territorio en Colombia; y posibilitar la maximización de sus fortalezas y potencialidades, de la mano de la construcción de territorios sostenibles, cohesionados y equilibrados social, ecológica y económicamente²⁶. Como ha sido destacado por la Corte Constitucional, su importancia radica en que se trata, en últimas, “ni más ni menos, de definir uno de los aspectos más trascendentales de la vida comunitaria como es su dimensión y proyección espacial”²⁷. Sus implicaciones sociales, ambientales, culturales, jurídicas, económicas y políticas son, pues, inocultables.

De aquí la importancia que la Constitución otorgó a esta labor, en relación con la cual reconoció el interés que asiste al Estado en conjunto (arts. 8, 79 y 80 CP), así como a la Nación (arts. 102 y 334 CP), los departamentos (arts. 298 y 300 num. 2), las áreas metropolitanas (art. 319 CP) y los municipios (arts. 311 y 313 nums. 7 y 9 CP), particularmente considerados, para tomar parte en su proceso de puesta en marcha. Se trata, entonces, de una responsabilidad estatal en cuyo cumplimiento se encuentran constitucionalmente llamadas a participar las distintas instancias del poder público administrativo, aunque con roles separados, en el marco del reparto competencial que al efecto lleve a cabo la ley, con respeto de las encomiendas constitucionales puntualmente efectuadas (v. gr., la atribución específica a los concejos municipales para “[r]eglamentar los usos del suelo”, contenida en el artículo 313.7 CP).

En este contexto constitucional, el legislador ordinario, primero, y el orgánico, después, fijaron el marco normativo para el desarrollo de esta responsabilidad. En efecto, en un primer momento la LDU (ley ordinaria) había previsto en su artículo 7, en términos muy similares a los del actual artículo 29 LOOT, un arreglo competencial que implicaba directamente a la Nación, los departamentos y las áreas metropolitanas, junto con los municipios (arts. 5, 6, 8 y 9 LDU), en el desarrollo de los instrumentos fundamentales para la puesta en funcionamiento de esta tarea. Sin embargo, dicho precepto fue tempranamente declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-795 de 2000, por considerar que suponía una intromisión del legislador ordinario en el ámbito de la reserva de ley especial prevista por el artículo 288 CP, según el cual le corresponde a la LOOT establecer “la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales”. Sin duda una lectura bastante rígida de dicha reserva de ley orgánica, que terminó por privar por años al sistema de ordenación del territorio en Colombia de la importante dimensión regional que ofrece la intervención institucional de las instancias supralocales. La ausencia de este elemento cardinal para una adecuada ordenación del territorio resultaba problemática, puesto que, como fue certeramente apuntado por la doctrina, hacía de ella “un mapa de fragmentos”²⁸.

Este vacío fue subsanado años después, en 2011, con la expedición de la LOOT, que en su artículo 29 definió las competencias que en esta materia corresponden a la Nación, los departamentos, los distritos y los municipios. Con esta determinación la LOOT complementó y completó (de nuevo, si se quiere, pero ahora por medio de una ley orgánica, tal como lo dispuso en su momento la Corte Constitucional) el modelo de ordenación del territorio en Colombia. No obstante, la ausencia de una regulación legal sustantiva y procedimental sobre los instrumentos supralocales básicos para la puesta en marcha de todo este andamiaje, como por ejemplo los planes de ordenamiento territorial departamental (POD), ha dificultado su operación²⁹.

Sea como sea, luego de la Constitución de 1991 y en especial tras la expedición de la LOOT en 2011, la ordenación del territorio se ha erigido en Colombia como una responsabilidad estatal global, que se sustancia en el reconocimiento de un puñado de competencias precisas en cabeza de las distintas organizaciones administrativas convocadas por la Constitución y la ley para tomar parte en su puesta en marcha³⁰. Este reparto vertical supone otorgar a cada uno de estos sujetos un papel concreto, tasado, que da lugar al reconocimiento de atribuciones o competencias particulares, que, aun cuando limitadas en su sentido concreto, cobran su máxima relevancia al agregarse y desarrollarse de manera sucesiva por las determinaciones que cada uno orienta o enmarca en los niveles inferiores, más cercanos a la realidad del territorio. Así, en una visión de conjunto, la lógica secuencial e incremental que informa al sistema permite que cada una de esas determinaciones, a pesar de la generalidad de los pronunciamientos emanados de los niveles más altos o alejados del territorio, aporte valiosos elementos a la construcción escalonada de la ordenación del territorio, la cual culmina en el nivel local con la expedición del POT. Solo el municipio, titular de la competencia para la expedición de este instrumento (arts. 29.4 lit. a LOOT y 5, 6 y 9 LDU), puede reglamentar los usos del suelo, definir tratamientos urbanísticos, fijar normas urbanísticas específicas o programar en el tiempo la acción concreta de la Administración Pública local orientada a la materialización del modelo urbanístico definido. Pero ello ha de hacerse en el marco de las directrices y orientaciones fijadas por el departamento en el plan de ordenamiento territorial departamental (POD) y en plena concordancia con la política y los lineamientos establecidos por la Nación en virtud de sus atribuciones en este campo (art. 29 nums. 1 y 2 LOOT)³¹.

Según lo previsto por el artículo 29 LOOT, el reparto vertical de competencias al que se hace referencia supone la imposición de importantes tareas a las autoridades ubicadas en los diferentes órdenes territoriales de la Administración Pública (art. 115 CP) para la definición escalonada y concurrencial de la ordenación del territorio por parte de este amplio elenco de actores. El reparto se estructura de la siguiente manera:

1. De la Nación

a) Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas.

b) Localización de grandes proyectos de infraestructura.

c) Determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa.

d) Los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades.

e) Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones.

f) La conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural.

g) Definir los principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán cumplir los departamentos, los distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, y cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la presente ley.

2. Del Departamento

a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación[,] con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales.

b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio.

c) Orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal.

d) Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas.

e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio.

f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley.

g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podrán implementar programas de protección especial para la conservación y recuperación del medio ambiente.

3. De los Distritos Especiales

a) Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y atribuir competencias y funciones administrativas.

b) Organizarse como áreas metropolitanas, siempre que existan unas relaciones físicas, sociales y económicas que den lugar al conjunto de dicha característica y coordinar el desarrollo del espacio territorial integrado por medio de la racionalización de la prestación de sus servicios y la ejecución de obras de interés metropolitano.

c) Dirigir las actividades que por su denominación y su carácter les corresponda.

4. Del Municipio

a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio.

b) Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes.

c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.

Como se observa, el legislador incluye en la nómina de actores relevantes para la determinación de la ordenación del territorio a los diferentes niveles administrativos reconocidos por la Constitución (arts. 115, 286 y 288), y aun cuando sigue para ello un orden descendente, conforme a la estratificación territorial de la Administración delineada por el mismo texto constitucional (i. e., Nación - departamento - municipio/distrito), no establece una relación de jerarquía entre ellos (similar a la que se postula, p. ej., en materia de orden público por el artículo 296 CP o, en materia de medio ambiente, por el parágrafo del artículo 4.º de la Ley 99 de 1993). Con arreglo al principio de competencia (y no de jerarquía, se repite), la ley asigna a cada uno de los sujetos implicados funciones precisas, agregativas y complementarias. No resulta indiferente ni casual en absoluto a quién se otorga la titularidad de qué competencia, pues ello determina un rol institucional concreto dentro de un complejo ensamble que precisa, para su funcionamiento ideal, del adecuado y sincronizado funcionamiento de todas sus piezas.

Las funciones asignadas a cada nivel político-administrativo territorial tienen que ver, en lo fundamental, con dos criterios: los intereses que gestiona cada instancia y la escala del territorio considerado en cada caso. Así, de una parte, decisiones como las referentes a la defensa y seguridad nacional o al sistema de parques nacionales naturales, ligadas a intereses legalmente confiados al Estado central, están en cabeza de la Nación, mientras que la optimización del uso del suelo es una responsabilidad municipal. De otra parte, la mayor escala o extensión del territorio tomado en consideración determina el alcance y el sentido de la competencia otorgada: a mayor extensión, menor capacidad de adoptar decisiones específicas con sentido prescriptivo concreto. En este orden de ideas, mientras que el municipio puede adoptar el POT, reglamentar de manera específica los usos del suelo o clasificarlo con arreglo a las clases de suelo previstas por la LDU, el departamento queda habilitado para establecer directrices y orientaciones para ordenar el territorio departamental o para orientar la localización de la infraestructura físico-social de forma que se facilite su aprovechamiento a escala regional. A la Nación se le otorga la competencia para dictar lineamientos para el proceso de urbanización y el sistema de ciudades o para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos y la generación de infraestructura social de forma equilibrada en las regiones. Como destacan Galiana y Vinuesa:

… cuanto mayor sea el espacio objeto de atención, la formulación del proyecto territorial adoptará una aproximación más estratégica, definiendo las grandes líneas de acción y con un contenido normativo y vinculante limitado o inexistente. Por el contrario, cuando se trata de actuar sobre territorios más limitados, los criterios territoriales que se desprenden del ejercicio de la ordenación pueden alcanzar un grado de vinculación mucho mayor, con una normativa de obligado cumplimiento por particulares o administraciones […] clara y precisa³².

De esta forma, organizados en un eje vertical, los tres órdenes político-administrativos reconocidos por la Constitución (arts. 115 y 286) quedan legitimados para intervenir en la definición de la ordenación del territorio. Y, aun cuando el sistema está concebido como una estructura estratificada y de construcción secuencial o escalonada, el legislador no fijó el ejercicio previo de la competencia inmediatamente superior como una condición necesaria para accionar las facultades de las instancias inferiores. De modo que bien puede suceder, como de hecho ocurre en la práctica, que se cuente con POT que, por la ausencia de POD o de la definición de lineamientos en asuntos para los cuales la Nación tiene competencia (p. ej., para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos en el territorio nacional), se han expedido a pesar de no contar con los criterios u orientaciones emanados de los niveles superiores del sistema³³. Lo contrario supondría un elevado riesgo de parálisis del sistema, demasiado costoso para los trascendentales objetivos sociales, ambientales, económicos, políticos y jurídicos que persigue.