Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 31

La proclamación constitucional de un modelo territorial de Estado unitario descentralizado con autonomía de sus entidades territoriales (art. 1.º), a las que además se reconoce “autonomía para la gestión de sus intereses” (art. 287), supone dejar atrás, como regla general, el esquema de relaciones de subordinación entre la Nación y las autoridades territoriales, que imperó por tanto tiempo en vigencia de la Constitución de 1886. Esto no significa que esta clase de relaciones hayan sido desterradas de nuestro derecho público (como se ha visto, p. ej., de manera reciente en materia de orden público, el artículo 296 CP explícitamente consagra esta forma de relacionamiento para la gestión de este asunto^55-56); tan solo implica que no constituyen la regla general. Por virtud de lo dispuesto por el artículo 288 CP, será el legislador quien determinará en cada caso qué criterios orientan dicha interacción⁵⁷.

De este modo, aun cuando desde un punto de vista formal el reparto competencial efectuado por el artículo 29 LOOT podría ser objeto de una lectura jerárquica, en cuanto es claro que sigue un orden estratificado y descendente, que va de superior a inferior (partiendo de la Nación, para pasar al departamento y llegar luego al distrito y al municipio, situados en la base del sistema normativo establecido) y parece atender a la escala tradicional imperante entre las autoridades administrativas en función de su nivel territorial, en rigor ello no es así. En cuanto “principio fundamental de organización en las organizaciones centralizadas”⁵⁸, la jerarquía desconoce o restringe la autonomía⁵⁹. Pese a sus imprecisiones técnicas, es claro que la LOOT no tuvo nunca entre sus objetivos estatuir un modelo centralizado de ordenación del territorio, opuesto a la garantía constitucional de la autonomía territorial en este campo. Todo lo contrario. Lejos de establecer una relación de subordinación entre los distintos agentes involucrados en los quehaceres de la ordenación del territorio, la norma se limita a asignar distintas competencias a cada uno de ellos. Con esto, si bien se fija un sistema complejo de ordenación territorial multinivel, se excluye la idea de una organización cimentada sobre la base de una pretendida supremacía de la Nación, que llevaría aparejada la correlativa subordinación de los entes territoriales a aquella. En su lugar se implanta un modelo que, aunque piramidal en su forma, opera de manera descentralizada, con altas dosis de autonomía, mediante la atribución de cometidos específicos a cada uno de sus componentes.

Como ha sido destacado por Rincón Córdoba, desde un punto de vista del derecho de la organización, la existencia de verdaderas relaciones administrativas de subordinación presupone (i) una pluralidad de órganos, (ii) con una competencia material coincidente, (iii) organizados en forma piramidal y escalonada; lo cual se traduce en que la competencia de los órganos superiores es comprensiva de la de los inferiores⁶⁰. Esto posibilita que la voluntad del superior pueda ser impuesta sobre la del inferior en todo, sin restricción alguna. Y este no solo se encuentra sometido de manera integral a lo dispuesto por aquel y tiene la obligación jurídica de acatar las órdenes que le sean impartidas sobre asuntos propios de su resorte, sino que debe también asumir que sus decisiones eventualmente pueden ser revocadas⁶¹ o sustituidas⁶².

Así pues, la ausencia de una relación de subordinación entre las distintas instancias que conforman el sistema multinivel estructurado por el legislador para la ordenación del territorio hace que no sea la jerarquía el criterio que rija las relaciones que se dan al interior del eje vertical en que el legislador ha repartido las diversas responsabilidades propias de esta función pública. Por tanto, la articulación de las competencias de las autoridades administrativas de los distintos niveles que ejercen competencias propias en materia de ordenación del territorio debe sujetarse a los principios de concurrencia, coordinación y complementariedad, tal como lo prescribe el parágrafo 1.º del artículo 29 LOOT. En consecuencia, con arreglo al principio de concurrencia, les corresponde desarrollar “acciones conjuntas en busca de un objeto común […] con respeto de su autonomía” (art. 27.2 LOOT). De otro lado, el principio de coordinación presupone que las autoridades implicadas “deberán ejercer sus competencias de manera articulada, coherente y armónica” (art. 27.1 LOOT). Finalmente, conforme al principio de complementariedad, podrán valerse de instrumentos convencionales que les permitan completar o perfeccionar la prestación de servicios a su cargo” (art. 27.4 LOOT). En suma, a lo largo de este eje de interacción competencial se trenzarán relaciones de tipo cooperativo, que potencian y amplifican la autonomía territorial, y de coordinación, que la limitan razonablemente. Relaciones que, como las de jerarquía y control, la restringen en mayor medida no tendrían, entonces, cabida en este modelo⁶³.

La definición legal de atribuciones precisas para cada ente y la habilitación para entablar relaciones orientadas por los principios de concurrencia, coordinación y complementariedad significa que, en lugar de con arreglo al criterio jerárquico, las eventuales diferencias que surjan entre estas autoridades con ocasión del ejercicio de sus competencias deberán resolverse mediante la aplicación del criterio de la competencia. Por ende, se tendrá la obligación de estar a lo resuelto por otra de las autoridades vinculadas al sistema solo en la medida en que dicha determinación haya sido adoptada en ejercicio de una de sus atribuciones específicas, estando vedada la invasión o usurpación de competencias ajenas⁶⁴. Esto resulta capital, porque mientras que la aplicación del principio de jerarquía permitiría a las decisiones de las instancias superiores, por la primacía de sus poderes –englobantes de los de los inferiores–, tomar cualquier determinación o desplazar a estos últimos en el ejercicio de sus atribuciones (que serían también parte de las suyas), el principio de competencia excluye esa hipótesis, ya que exige a cada autoridad el respeto al ámbito decisorio concreto que le ha sido conferido⁶⁵.

Con todo, como se verá en la segunda parte de este escrito, que no exista un vínculo de subordinación entre las entidades territoriales y la Nación en esta materia que dé lugar a una relación de jerarquía administrativa, no significa que en el plano normativo, relativo a las decisiones que se adoptan en ejercicio de las competencias que les han sido reconocidas (p. ej., entre los lineamientos del proceso de urbanización expedidos por la Nación, un POD y un POT), no se pueda hablar de una relación de jerarquía. Ello será, naturalmente, otra clase de jerarquía⁶⁶ y dependerá, en todo caso, de qué se entiende por tal⁶⁷ y qué tipo de relacionamiento se advierte entre estos instrumentos, de muy diferente contenido y alcance.