Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 38

Aunque, como ha sido examinado, en ocasiones el legislador establece reglas claras y expresas que permiten definir la primacía de un instrumento sobre otro, el grueso de los casos en nuestro país carece de esta clase de regulación. Es lo que sucede, por ejemplo, en materia minera. En este sector la ausencia de criterios precisos de articulación de los múltiples instrumentos de planificación que confluyen en el ámbito territorial ha llevado al Ministerio de Minas y Energía, consciente de la importancia de la regulación de los POT y POD sobre los usos del suelo y de la no inclusión de las actividades minero-energéticas (AME) y de sus instrumentos de planificación como determinantes de aquellos, a impulsar la participación activa de las entidades del sector en los procesos de formulación de los instrumentos de ordenación del territorio. Ciertamente, como se lee en la “Guía para la incorporación de la dimensión minero-energética en el ordenamiento territorial departamental”, para el Ministerio:

… [l]as AME pueden integrarse en el Plan de Ordenamiento Territorial por medio de la participación activa e ilustrada de su actores y organizaciones en los procesos técnicos, institucionales, políticos y administrativos. Se debe fomentar el aporte de ideas y propuestas que logren, en cada una de las fases de elaboración del POD, posicionar el sector de manera que se propicie su crecimiento e integración con los demás sectores y actividades socioeconómicas, contribuyendo a estructurar un modelo de ordenamiento territorial que propicie el desarrollo sostenible¹⁵⁶.

Lo anterior parte de reconocer el carácter esencialmente concurrencial de las actividades relacionadas con la ordenación del territorio y el aprovechamiento y gestión de los recursos naturales; de donde, como ha sido apuntado por la jurisprudencia constitucional, se desprende un especial requerimiento de concertación entre los múltiples intereses en presencia. En efecto, de una parte, se tiene que “es contradictorio afirmar que pese a la existencia de competencias del Gobierno Nacional central respecto a los recursos del subsuelo, las autoridades territoriales puedan vetar la exploración y explotación de los RNNR, y a su vez con ello no desconocer las facultades de otras entidades creadas para tales fines”¹⁵⁷. De otra, sin embargo, es patente que “el reconocimiento de las competencias de la nación y del gobierno nacional central respecto al subsuelo y los RNNR, no puede desconocer el hecho de que para la extracción de éstos se requiere realizar actividades en la superficie, es decir, en el suelo”¹⁵⁸. Estas premisas llevan a la Corte Constitucional a afirmar que “[p]ara resolver la tensión en las competencias otorgadas a la nación y las entidades territoriales en materia de suelo y subsuelo, debe darse aplicación al artículo 288 constitucional que define los principios de coordinación y concurrencia para estos casos”¹⁵⁹. Sin embargo, ante las manifiestas limitaciones de la legislación vigente en esta materia, en la multicitada sentencia SU-095 de 2018 la Corte termina por hacer un llamado al legislador para que defina uno o varios mecanismos de participación ciudadana e instrumentos adecuados de coordinación y concurrencia Nación-territorio.

De cualquier modo, el planteamiento que subyace al razonamiento de la Corte Constitucional termina por entender que, en el marco del Estado unitario y descentralizado con reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales sancionado por el artículo 1.º CP, dicha confluencia de intereses supone “la necesidad de que exista una concertación de las políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales. Dicha concertación debe reconocer la diversidad de [lo] local, sus características propias”¹⁶⁰. Este planteamiento llevó a que en la sentencia C-035 de 2015 la Corte Constitucional declarara la exequibilidad condicionada de los artículos 20 y 108 de la Ley 1753 de 2015, en el entendido de que la declaración de áreas de reserva minera debería siempre suponer una concertación con las autoridades locales de los municipios donde están ubicadas, de forma que no se afecte su facultad constitucional para reglamentar los usos del suelo¹⁶¹.

De la misma manera, el planteamiento reseñado llevó a que en la sentencia C-077 de 2017 la Corte Constitucional declarara la exequibilidad condicionada del inciso 1.º del artículo 20 de la Ley 1776 de 2016, por medio de la cual se estableció la regulación de las ZIDRES, así como de los incisos 2.º y 3.º de su artículo 21, “en el entendido [de] que la identificación, delimitación, y aprobación de la zonas ZIDRES, por parte del Gobierno Nacional, deberá estar precedida de un proceso de información y concertación con los Concejos Municipales de los entes territoriales que resulten afectados por esas decisiones y tomar en cuenta los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios”.

La ausencia de reglas claras sobre la articulación de los instrumentos que rigen la implantación de cárceles, instalaciones militares, policiales y judiciales, infraestructura para servicios públicos no domiciliarios, Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR), Zonas de Reserva Campesina (ZRC), Zonas de Desarrollo Empresarial (ZDE) y Distritos de Adecuación de Tierras (DADT), entre otros, obliga a pensar que, dada la magnitud de los intereses públicos nacionales envueltos en cada una de estas figuras y obras, se impone su concertación con los eventuales intereses locales enfrentados. En consecuencia, resulta forzoso asumir que ni el municipio ni la Nación pueden decidir de manera independiente e inconsulta sobre su emplazamiento y funcionamiento en el territorio.

Solo en contados casos, como el de los macroproyectos de interés social nacional de categoría 2 (los cuales presuponen la modificación del POT), el legislador ha previsto un procedimiento de concertación y acople de los intereses de la Nación con los del territorio intervenido, tal como se aprecia en el artículo 8.º de la Ley 1469 de 2011. En otros eventos, como el de los Planes Especiales de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), reglados por el Decreto Ley 893 de 2017^[162], el legislador tan solo señala la necesidad de articulación del PDET y de su Plan de Acción para la Transformación Regional (PATR) con los instrumentos de planificación territorial local del área intervenida, pero no se detiene a establecer un procedimiento para surtir dicho acuerdo¹⁶³.

Lo previsto por la ley para los macroproyectos de interés social nacional de categoría 2 debería servir de modelo para que el legislador tenga siempre conciencia de las implicaciones territoriales de sus determinaciones y de la importancia de establecer procedimientos que viabilicen y brinden certeza jurídica a la forma como se adelantará el proceso de concertación. De un lado, las competencias no se ejercen en el vacío y suelen producir importantes repercusiones sobre el territorio y sobre las competencias concurrentes; de otro, la inadecuación de las reglas del procedimiento administrativo común (arts. 34 ss.) para encauzar esta clase de acuerdos pone en evidencia que nuestro ordenamiento jurídico carece de una estructura procedimental legalmente reglada, apropiado para este fin. Parece apremiante reparar en tales extremos del ejercicio de estas funciones, hasta ahora descuidados por la legislación. Y urge igualmente promover una reflexión más amplia y detenida sobre el alcance del principio constitucional de coordinación y sus verdaderas exigencias: ¿supone siempre un proceso de concertación paritaria? ¿Puede atenderse de manera debida mediante instancias o arreglos procedimentales como los conceptos preceptivos, las aprobaciones posteriores, la participación activa en un procedimiento o el derecho de veto sobre lo resuelto? ¿No está el legislador en mora de adoptar un procedimiento administrativo común para facilitar arreglos interadministrativos?

La relevancia de todos los intereses públicos, privados y colectivos en juego cuandoquiera que se habla de intervenciones sobre el territorio exige esta discusión, hoy aparentemente zanjada en la reducción del concepto de coordinación a concertación, promovida por la jurisprudencia constitucional más reciente¹⁶⁴.