Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 32

Como quedó visto, la unidad espacial (ecológica, económica, cultural, social y política) del territorio se traduce en una especial exigencia de articulación por parte de las distintas autoridades que ejercen sus competencias sectoriales con trascendencia o implicaciones territoriales. La independencia sectorial o la autonomía administrativa que pueda poseer cada una de estas agencias no podría servir de pretexto para sustraerse de dicho requerimiento. En definitiva, el territorio debe ser visto como “el elemento integrador y estructurante de los objetivos y políticas públicas, al igual que de la acción y gestión que sobre él ejercen los actores sociales y económicos”⁶⁸.

Con todo, la escasa técnica del legislador nacional (tanto en general⁶⁹ como en el caso particular de la ordenación del territorio⁷⁰) y las vacilaciones inherentes a la puesta en funcionamiento del modelo territorial unitario descentralizado con autonomía de sus entidades descentralizadas consagrado por la Constitución 1991^[71] hacen que dicha tarea no resulte sencilla. Las dudas sobre el alcance concreto de las competencias administrativas y sobre lo que en particular supone el mandato de coordinación del artículo 209 CP ensombrecen aún más el panorama. A los frecuentes traslapes competenciales se suman la falta de una cultura de coordinación interadministrativa⁷² y el desconocimiento de los mecanismos por medio de los cuales opera, o incluso los vacíos legales existentes al respecto⁷³. Lo que es claro, en todo caso, es que, con ocasión de los recurrentes solapamientos y yuxtaposiciones de las distintas competencias en juego, los conflictos serán habituales. Y, tal como se mencionó líneas atrás, estos no podrán conducir a la arbitrariedad, a la descoordinación ni al vaciamiento de las competencias a cargo de las distintas autoridades que confluyen en el territorio para el cumplimiento de sus responsabilidades.

Así, si bien, con arreglo a lo dispuesto por el artículo 5.º de la Ley 489 de 1998, “[l]os organismos y entidades administrativos deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo”, no cabe duda de que por virtud del carácter interconectado del territorio, la imposibilidad de aislar en la práctica los efectos de una determinación sobre la otra y la larga lista de inconvenientes atrás señalada, las superposiciones y colisiones serán inevitables. No obstante, estas dificultades bien pueden ser superadas mediante la aplicación de correctivos adoptados por las autoridades dando aplicación a los principios que ha contemplado la ley como fórmula para asegurar la coherencia de la acción administrativa.

En efecto, como lo prevé el mismo artículo 5.º de la Ley 489 de 1998, los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad “deben ser observados en el señalamiento de las competencias propias de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y en el ejercicio de las funciones de los servidores públicos”. Además, en su artículo 6.º dicha ley hace mención de los principios de coordinación y colaboración como preceptos que imponen a las autoridades administrativas “garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales”. Así entonces, el seguimiento de estos principios debe permitir afinar y precaver las disonancias que podrían resultar de una aplicación no articulada de las reglas de competencia, todo ello con miras a alcanzar una concatenación adecuada en el obrar administrativo que tiene lugar en un territorio concreto.

Esto significa que, en el eje horizontal de reparto de tareas públicas convergentes en el territorio, el acople de las numerosas competencias intersectoriales en juego será producto de la aplicación de los principios de colaboración, coordinación, concurrencia y subsidiariedad que postula la Ley 489 de 1998, en línea con lo dispuesto por los artículos 113 y 288 CP. La jurisprudencia constitucional se ha referido principalmente a los tres últimos, enunciados por el artículo 288 CP, y les ha dado el siguiente alcance:

El principio de concurrencia parte de la consideración de que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia[,] estén llamadas a participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad.

El principio de coordinación, a su vez, tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas.

El principio de subsidiariedad, finalmente, corresponde a un criterio, tanto para la distribución […] como para el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención del Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades⁷⁴.

El juego de estos principios permite formular tres grandes conclusiones: en primer lugar, que también en el eje horizontal se encuentran excluidas las relaciones de subordinación propias de los esquemas centralizados. Puesto que las distintas competencias que se ejercen en el territorio (i) afectan de un modo u otro la autonomía local y la facultad territorial de ordenar los usos del suelo y (ii) envuelven intereses públicos igualmente merecedores de tutela jurídica, a cargo de distintas instancias administrativas (a veces a cargo de la Nación, otras del departamento, otras del municipio, y en ocasiones en cabeza de todos a la vez) no sujetas a una relación de subordinación entre sí, resulta difícil establecer entre ellos una jerarquía fija e invariable. Por ende, queda excluida la posibilidad de otorgar primacía absoluta a uno de tales intereses y, lo que es lo mismo, privilegiar a una competencia y a la autoridad que la detenta, por encima de las demás.

En este orden de ideas, siendo inocultable la vocación integradora y de coordinación de la competencia local de ordenación del territorio⁷⁵, no se puede pasar por alto que, en últimas, ella representa una competencia sectorial más. De ahí que aun cuando resulte complejo en la práctica encontrar un equilibrio entre un condicionamiento local excesivo de las decisiones sectoriales (supramunicipales) con incidencia territorial (v. gr., infraestructura de transporte, penitenciaria o de defensa, minería o desarrollo rural), y su sometimiento desmedido a estas, ello resulta imperioso⁷⁶. De la misma forma en que las exigencias de coordinación no pueden suponer que el ejercicio autónomo de las competencias locales en este campo dé al traste con la autonomía funcional propia del ejercicio de las responsabilidades sectoriales a cargo otras instancias administrativas (ejercicio ultra vires de la competencia local), tampoco podrían sacrificar la autonomía ni el ámbito decisor que le es inherente en pro de un ejercicio integral y coordinado de las decisiones locales con los intereses superiores que confluyen en el territorio (ejercicio infra vires de la competencia local).

En segundo lugar, y dado que en el eje horizontal o de reparto intersectorial los conflictos de competencias se deben resolver con arreglo a los principios que contemplan el artículo 288 CP y los artículo 5.º y 6.º de la Ley 489 de 1998, resulta procedente la definición tanto de relaciones de cooperación (ancladas, como se vio en el apartado anterior, en los principios de concurrencia, coordinación y colaboración) como de coordinación (apuntaladas en el principio del mismo nombre y en el de concurrencia). Mientras que las primeras se caracterizan por su carácter bilateral y voluntario, las segundas tienen como rasgos fundamentales la unilateralidad y la obligatoriedad⁷⁷. Esto resulta primordial, toda vez que abre la posibilidad de que eventualmente, a falta de acuerdo, el conflicto se resuelva por vía de la imposición unilateral y vinculante de la decisión de una de las autoridades enfrentadas⁷⁸. Cuál de ellas detenta dicho poder es una determinación que le corresponde al legislador. Si bien este proceder supone una limitación a la autonomía territorial, nada lo impide en tanto atienda a las exigencias de legalidad, proporcionalidad y respeto al núcleo esencial de dicha autonomía, fijadas por la jurisprudencia constitucional⁷⁹. No puede olvidarse que, según el mandato expreso del constituyente, “[l]as entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses […] dentro de los límites de la Constitución y la ley” (art. 287). Por ende, el reconocimiento a los entes locales de la facultad de ordenar el territorio no puede suponer la negación o la supresión de las competencias que el propio ordenamiento jurídico ha confiado a otras instancias administrativas⁸⁰. Lo primordial a efectos de asegurar la plena compatibilidad de la competencia de coordinación con el principio de autonomía territorial es asumir que mediante su ejercicio no es posible alterar la distribución competencial, “por lo que no se permite con ella el traslado de la competencia material del coordinado al sujeto coordinante o a un tercero”⁸¹. De este modo, el “vaciamiento competencial” del coordinado dirigido al “fortalecimiento competencial” del coordinante se encuentra excluido⁸². Antes que el desplazamiento integral del sujeto coordinado por el sujeto coordinante, lo propio de esta competencia es la atribución al segundo de un poder de dirección o incidencia sobre la manera como el primero ejerce la responsabilidad a su cargo⁸³. Puesto que dicha orientación debe limitar pero no estrangular o anular la autonomía del ente territorial, debe respetar siempre un margen de apreciación o discrecionalidad por parte de este último en el cumplimiento de su tarea. Así, antes que habilitar la desposesión o alienación de las competencias locales, la función de coordinación (y las correlativas relaciones de coordinación que engendra) apunta a asegurar su alineación y coherencia al interior del obrar de la Administración Pública, entendida como unidad institucional al servicio de unos fines superiores.

Por último, y directamente ligado con las dos conclusiones anteriores, se tiene que, ante la imposibilidad de jerarquizar de una vez y para siempre los intereses en conflicto, es preciso ponderar los bienes jurídicos en colisión⁸⁴. Ello podrá tener lugar en sede de una relación de cooperación o de una relación de coordinación. En el primer evento dicha ponderación deberá darse en concreto y en el marco de los acuerdos o fórmulas de colaboración convenidos por los sujetos implicados en la relación entablada. En el segundo supuesto, en cambio, dada la base legal que precisa, la labor de sopesar los intereses en contienda corresponderá al legislador y se realizará, por tanto, en abstracto. En todo caso, sea cual sea el escenario, por estar de por medio la eficacia del principio de autonomía territorial, el ejercicio de ponderación que se lleve a cabo debe apuntar a la óptima realización de los intereses contrapuestos. Ello supone, más que la sola preocupación por arribar a un resultado ponderado (rectius, producto de la identificación de las variables en conflicto, que sopese cada uno de dichos intereses y se traduzca en la limitación de uno de ellos en la medida justificada por la importancia del objetivo alcanzado), obrar conforme al principio de concordancia práctica, esto es, procurar el máximo grado de realización de cada uno⁸⁵.

En síntesis, las relaciones intersectoriales entre competencias ejercidas en el territorio podrán sustanciarse en vínculos horizontales, apoyados en los principios de concurrencia, coordinación y colaboración (i. e., relaciones de cooperación), o en vínculos verticales, respetuosos de la autonomía territorial, que aun cuando limiten la capacidad de gestión autónoma de los entes territoriales, desarrollan de forma óptima los principios de concurrencia y coordinación y permitan asegurar la alineación, coherencia y efectividad en el actuar de la Administración Pública como conjunto institucional (i. e., relaciones de coordinación).