Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 39

Del análisis efectuado se puede arribar a las siguientes conclusiones:

1. Por su carácter de competencia esencialmente concurrencial, con una clara vocación integradora y una elevada exigencia de coordinación de la acción de las múltiples autoridades que convergen en el territorio para atender sus responsabilidades sectoriales, la ordenación del territorio permite apreciar con nitidez las implicaciones del modelo territorial consagrado por la Constitución de 1991: la profusión de responsabilidades concurrenciales, que convocan a todos los niveles de la Administración Pública para hacer frente a una tarea globalmente asignada al Estado, la superación de las relaciones de subordinación entre la Nación y las entidades territoriales como criterio de relacionamiento fundamental entre una y otras, el abandono del criterio jerárquico como parámetro fundamental para la resolución de los conflictos interadministrativos, las exigencias de coordinación, concurrencia y complementariedad en la acción pública multinivel, y el forzoso respeto a la garantía de la autonomía de las entidades territoriales.

2. Las circunstancias fácticas y jurídicas en que obran las autoridades públicas en la actualidad, que presuponen tanto un orden constitucional abierto a la asignación global y concurrencial de tareas al Estado como una realidad social, económica, ecológica y política cada vez más compleja, heterogénea e interconectada, impiden aislar con precisión materias o campos que puedan calificarse como de interés exclusivamente nacional, regional o local. Puesto que serán habituales los entrecruzamientos e imbricaciones permanentes, lo que sucede con unos intereses probablemente termina por afectar a otros del mismo o de diferente nivel (superior o inferior). Es preciso afilar las técnicas de identificación de intereses en presencia y tomar conciencia de la creciente necesidad de establecer canales adecuados de coordinación interadministrativa. Esto resulta especialmente sentido en el caso de las competencias que se ejercen sobre el territorio o con repercusiones relevantes sobre él.

3. La complejidad del sistema multinivel de ordenación del territorio adoptado por la legislación nacional hace posible establecer que al interior de este subsistema normativo se trenzan relaciones de cooperación y de coordinación, que pueden operar en términos de voluntariedad o limitar la autonomía territorial por medio de la definición de una clara jerarquía normativa. Aunque esta no tiene otro propósito que asegurar la construcción coherente, sostenible, integral y descentralizada de la ordenación del territorio, excluye las relaciones de subordinación entre unas autoridades y otras y le asigna roles específicos a cada una. Por tanto, el modelo excluye las actuaciones ultra vires y aspira (idealmente) a una construcción coordinada, escalonada e incremental a partir de la acción combinada de todas las autoridades implicadas. Con todo, en aras de una mayor efectividad del principio de autonomía territorial y de las reglas que se van adoptando, no condiciona el ejercicio de las facultades atribuidas a las instancias inferiores a la previa definición de los criterios adoptados por las autoridades superiores. De ahí que no pueda inhibirse la competencia local para expedir un POT por la ausencia del respectivo POD o de las políticas nacionales en materia de ordenación del territorio.

4. Las abundantes relaciones intersectoriales entre competencias ejercidas en el territorio no pueden apreciarse sino a partir de la consideración de sus repercusiones sustanciales en él y en el conjunto de competencias conexas. La imposibilidad de compartimentar los ámbitos de la realidad en los cuales tiene lugar la acción de la Administración obliga a reparar en esta incidencia y a atender las exigencias de coordinación que ello supone. Estas relaciones podrán encarnarse en vínculos horizontales, apoyados en los principios de concurrencia, coordinación y colaboración (i. e., relaciones de cooperación), o en lazos verticales, respetuosos de la autonomía territorial, que aun cuando limiten la capacidad de gestión autónoma de los entes territoriales desarrollan de forma óptima los principios de concurrencia y coordinación y permiten asegurar la alineación, coherencia y efectividad en el actuar de la Administración Pública como conjunto institucional (i. e., relaciones de coordinación). Ni la autonomía territorial riñe con la construcción de una jerarquía jurídica que asegure la acción coordinada y eficiente de las autoridades públicas sobre el terreno, ni el principio de coordinación puede reducirse solo a los procesos de concertación paritaria entre órganos de distintos niveles administrativos. Es preciso reflexionar sobre las múltiples posibilidades de arreglos institucionales que ofrece el principio de coordinación en aras de alcanzar resultados armónicos en escenarios procedimentales participativos.

5. Urge que el legislador tome conciencia de que las competencias administrativas no se ejercen en el vacío, comience a tener en cuenta la dimensión territorial de los quehaceres de la Administración, se apropie y ejerza las atribuciones que le corresponden en virtud de la reserva legal de las funciones públicas, y empiece a adoptar criterios y reglas claros (sustanciales y procedimentales) y completos, que permitan una adecuada concurrencia y coordinación de las distintas autoridades cuyas actuaciones confluyen en el territorio. La sobreabundancia de proyectos e instrumentos de planificación de todo tipo no hace más que agudizar esta necesidad. El llamado en ese sentido efectuado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-095 de 2018 no es más que la formalización de un clamor que aflora en cada sector administrativo que supone actuar o intervenir sobre el territorio. Un concepto preceptivo (no necesariamente vinculante o vinculante prima facie, como el que expide la Superintendencia de Industria y Comercio en ejercicio de su rol de abogacía de la competencia¹⁶⁵), un deber de información de una parte a la otra, el derecho de una a hacerse parte en el procedimiento decisorio instruido por la otra, o un eventual derecho de veto en cabeza de alguno de los sujetos interesados, son algunas de las múltiples formas que podría adoptar el legislador para sustanciar y canalizar procedimentalmente las hoy omnipresentes exigencias fácticas y jurídicas de coordinación interadministrativa. La riqueza dogmática de los principios de concurrencia, coordinación, colaboración y subsidiariedad permite imaginar muchos escenarios más allá de la simple concertación paritaria.

6. Pese a la complejidad de la estructura de la Administración Pública en Colombia actualmente, que opera en los niveles político-administrativos territoriales señalados por la Constitución (arts. 115, 286 y 288) y reconoce a cada uno de ellos autonomía frente a los demás (rectius, ausencia de una relación de subordinación jerárquica), el Estado debe obrar en el campo como una unidad orgánica, capaz de armonizar sus actuaciones de cara a materializar con eficacia y eficiencia los objetivos que le son trazados por la Constitución y la ley. Así lo dispone el artículo 209 CP, al fijar el mandato expreso de coordinación “para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado”, lo mismo que al establecer como principios rectores de la función administrativa preceptos como la prevalencia del interés general, eficacia, economía y celeridad. En definitiva, a pesar de la alambicada estructura que presenta en la actualidad, “el Estado se concibe como una organización unitaria, constituida por diversos órganos (constitucionales, estatales directos e indirectos, etc.) que no son titulares, sino que ejercen competencias, porque la titularidad de esas competencias pertenece a la unidad de actuación, que es el Estado”¹⁶⁶. Mal podría la autonomía que en virtud de la descentralización (territorial o técnica) se reconoce a una determinada autoridad administrativa dar lugar al ejercicio aislado o desarticulado de sus competencias, como si de un ente autárquico, separado o soberano se tratara¹⁶⁷. La exigencia de un resultado eficaz, eficiente, sostenible y armónico se impone. Puesto que no puede más que conformarse a las exigencias de concurrencia, coordinación, colaboración y complementariedad que fija la Carta, la compleja estructura multinivel del sistema de ordenación del territorio establecido por la LOOT y la maraña de relaciones intersectoriales que tienen lugar en el terreno donde se llevan a cabo, no son más que un desafiante recordatorio de lo anterior.