Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 58

La incorporación de las cláusulas de descentralización y autonomía de las entidades territoriales en la Constitución de 1991 representó un cambio de mentalidad sobre la organización administrativa colombiana. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional demoró un tiempo considerable para comenzar a resolver casos en los que se hiciera uso de estas cláusulas. En los inicios de la Corte Constitucional el favorecimiento a las decisiones del nivel nacional era recurrente, y solo posteriormente se comenzaron a dictar fallos que tomaban en cuenta los niveles territoriales de gobierno. Así, la jurisprudencia hablaba de unas limitaciones recíprocas entre el orden nacional y territorial, que en un comienzo, de manera predominante, favorecían al primero²².

Para equilibrar las tensiones que se generaban entre el orden nacional y territorial la jurisprudencia constitucional hizo uso del contenido del inciso segundo del artículo 288 CP, norma que señala: “Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.

Esto repercutió en la necesidad de dar contenido a los principios que allí se señalan. En primer lugar, se recuperó la premisa del artículo 6.º de la Ley 489 de 1998^[23]. Esta norma abarca bajo un solo concepto a los principios de concurrencia y coordinación y establece que estos consisten en la garantía de armonización de las decisiones de las autoridades administrativas. Además, indica que las mismas colaborarán en el ejercicio de competencias de otras autoridades y no impedirán su ejercicio.

Por su parte, el artículo 27 de la Ley 1454 de 2011, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), diferenció la concurrencia de la coordinación, así: la coordinación la definió en términos de que “La Nación y las entidades territoriales deberán ejercer sus competencias de manera articulada, coherente y armónica”, mientras que la concurrencia la definió entendiendo que “La Nación y las entidades territoriales desarrollarán oportunamente acciones conjuntas en busca de un objeto común, cuando así esté establecido, con respeto de su autonomía”.

De las normas transcritas se observa que esta última ley considera la coordinación como la necesidad de lograr la articulación y la coherencia en el ejercicio de las competencias, mientras que la concurrencia pretende el ejercicio de acciones conjuntas, lo que supone fórmulas de cooperación. Estos mismos conceptos se encontraban en el artículo 6.º de la Ley 489 de 1998, pero lo hacían como si ambos representaran a un mismo principio. De entrada, en los conceptos establecidos en la ley se observa contradicción.

Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha conceptualizado en pocas ocasiones la concurrencia. La primera de las dos definiciones utilizadas es que este principio “[p]arte de la consideración de que existen una serie de fines del Estado cuya realización requiere de la participación tanto de las autoridades del Estado a nivel nacional, como de las entidades del nivel territorial”²⁴. El sentido que se expone es que la concurrencia exige la participación de todas las autoridades en la toma de decisiones. La otra definición será expuesta en el siguiente apartado.

Si bien se observa, no existe un concepto común de la concurrencia en la legislación y la jurisprudencia colombianas. Se llega al consenso de que esta supone la existencia de competencias atribuidas a más de un nivel de gobierno, que en todo caso es la premisa del artículo 288 CP, pero se difiere en tanto frente a la misma se predica la exigencia de cooperar y la de participar en las decisiones comunes²⁵.

La doctrina ha hecho notar la dificultad a la hora de conceptualizar este principio, pero ha planteado una definición al señalar que “la concurrencia supone escenarios en los que varios órganos o entidades se ven abocados al ejercicio conjunto o concurrente de competencias respectivas, sin que esa coincidencia pueda derivar en que una de las entidades se desembarace de sus deberes y funciones”²⁶.

Ahora bien, la estructura de la concurrencia así señalada no corresponde a la de un principio jurídico. Es decir, surge una pregunta del análisis de la concurrencia como se está analizando, a saber: la autoridad que se enfrente al ejercicio de una competencia en la que advierta que existe más de una autoridad involucrada, ¿a qué se vería comprometida a partir del principio jurídico de concurrencia?