Читать книгу Regulación del sistema eléctrico - Cristina Gil-Casares Cervera - Страница 36

La actividad administrativa de regulación en el sector eléctrico se concreta en una serie de técnicas que se acomodan a la estructura antes enunciada.

En lo que hace al primer escalón, la Ley del Sector Eléctrico vigente define unos criterios y fines generales conforme a los cuales se ordena el sistema, y a partir de los cuales surgen técnicas más concretas. Así, en efecto, de acuerdo con lo antes visto, la actividad de regulación en el sector eléctrico se articula en torno los siguientes elementos:

a.– El primer presupuesto para la configuración como actividad administrativa de regulación es la existencia de un mercado, esto es, el reconocimiento de la libre iniciativa empresarial (artículo 2.1 LSE), lo que implica que los sujetos que llevan a cabo las distintas actividades del suministro eléctrico (desde la generación hasta el suministro en sentido estricto), son sujetos privados, correspondiendo al Gobierno y a las Administraciones Públicas la regulación y control de estas actividades (artículo 2.3 LSE); de este modo se configura el mercado (y no, por lo tanto, la publicatio de la actividad o la declaración del servicio público), como marco en el que se desarrolla la actividad.

b.– El segundo presupuesto se concreta en la configuración del suministro como “servicio de interés económico general” (artículo 2.2), lo que supone que existen una serie de fines públicos que son, precisamente, aquellos a cuyo cumplimiento se dirige la actividad de regulación y control que tiene el Gobierno y las Administraciones Públicas58; entre dichos fines, sin ánimo exhaustivo, podemos referirnos a los siguientes:

• en primer lugar, los vinculados con la creación de un auténtico mercado, lo que exige la sujeción a las normas de competencia, pero también otras exigencias vinculadas a la naturaleza de la actividad como industria de red: la separación de actividades que afecta al transporte, distribución y operación del sistema (artículo 12 LSE), el reconocimiento del derecho al acceso y conexión (artículo 33);

• en segundo lugar, el reconocimiento de unos fines públicos inherentes a la prestación del servicio: seguridad del suministro, calidad y mínimo coste (artículo 1.1), que se traducen en la propia Ley en atribuciones a las Administraciones, por ejemplo, para la garantía del suministro (artículo 7) o en el reconocimiento de unos derechos para los consumidores (artículo 44);

• en tercer lugar, uno de los fines que ha cobrado más protagonismo en los últimos tiempos es el de sostenibilidad ambiental, recogido en múltiples instrumentos legales y que, con diversas manifestaciones en la Ley, como es el caso, paradigmático, del régimen retributivo particular para la generación a partir de fuentes renovables, cogeneración y residuos (artículo 14.7 y 7 bis);

• otro de los principios es la garantía de unidad del sistema y la consiguiente garantía de unos precios únicos para todo el territorio (vid. artículos 16.3 y 17.1 LSE), lo que da lugar al reconocimiento de un régimen retributivo adicional en los sistemas eléctricos no peninsulares (artículos 10 y 14.6).

c.– A partir de estos presupuestos, se articula la regulación todavía a nivel legal, que gira en torno a la configuración del sistema eléctrico como marco dentro del cual se lleva a cabo la regulación y la satisfacción de los fines indicados. Esta labor que lleva a cabo, principalmente, la LSE, consiste en establecer el marco dentro del cual se presta el servicio de suministro en sus múltiples actividades. Como veremos más extensamente en el capítulo siguiente, la Ley establece algunos principios, fundamentalmente de índole económica, que permiten configurar el sistema (entre ellos, con importancia sobresaliente, el de sostenibilidad económica y financiera).

d.– Por último, la Ley contempla una serie de técnicas regulatorias cuyo objeto consiste en garantizar el cumplimiento de aquellos fines; estas técnicas responden a las características antes enunciadas: suponen, en primer lugar, la imposición de obligaciones jurídicas o sujeción a regímenes públicos; se configuran como mecanismos subsidiarios allí donde el mercado no es suficiente para el cumplimiento de los fines públicos; y tienen carácter continuo, estando sujetas en su articulación reglamentaria a modificaciones muchas veces previstas con carácter periódico (como es el caso de la revisión de los regímenes retributivos cada seis años). Entre dichas técnicas regulatorias, cabe hacer referencia a las siguientes:

• La primera de ellas es el reconocimiento de verdaderos “estatus”, esto es, de un conjunto de derechos y obligaciones que se vinculan con la condición de que tiene el sujeto dentro del sistema eléctrico (véase, por ejemplo, el artículo 26 LSE en relación con los productores o el artículo 36 en relación con el transportista). Estas obligaciones tienen su fundamento, en última instancia, en algunos de los rasgos que antes hemos señalado, como la configuración del mercado (por ejemplo: se establece la obligación de los productores de presentar ofertas de venta de energía eléctrica, artículos 23 y 26.3.d de la LSE) o la garantía de los fines del servicio (seguridad, calidad).

• Una segunda técnica de regulación consiste en la previsión de regímenes regulados de retribución (artículo 14). Estos regímenes ilustran de forma paradigmática la característica de la subsidiaridad: allí donde la Ley prevé un régimen retributivo, es porque el mercado no es suficiente para ello, ya por la existencia de fines públicos que así lo justifican (el de la sostenibilidad ambiental en relación con el régimen específico de generación renovable o la garantía de un único precio en el caso de los sistemas eléctricos no peninsulares), porque un precio del mercado sería susceptible de crear distorsiones en la competencia (piénsese en el caso del transporte o la distribución, como monopolios naturales), o, más simplemente, porque se trata de sujetos a los que encomienda el ejercicio de labores de gestión (como los operadores del sistema y del mercado).

• Una tercera técnica es la que consiste en el establecimiento de procedimientos regulados, que, sin ser procedimientos administrativos, por cuanto articulan las relaciones entre particulares, sí están sujetos a unos criterios y trámites establecidos normativamente: el ejemplo más claro es el del procedimiento de acceso y conexión a que hace referencia el artículo 33 LSE59.

• Otra técnica relevante, que se verá en particular al analizar el acceso y conexión, consiste en la atribución de una competencia a determinados órganos –en particular, la CNMC– para resolver los conflictos; esta potestad se vincula normalmente a la existencia de un fin público, que da lugar al carácter regulado de la relación subyacente, esto es, la que da lugar al conflicto.

• En fin, cabe citar también el resto de las técnicas de regulación habituales en otros sectores, como es el sometimiento a un régimen de autorizaciones (particularmente incisivo en algunos aspectos, como el cierre de las centrales de generación, en relación con las cuales es necesario garantizar que dicho cierre permite el cumplimiento del fin público vinculado a la seguridad de suministro), la inspección, la potestad sancionadora o los requerimientos de información, cuyos ejemplos, por innumerables dentro de la LSE, no precisan ser citados. En fin, también dentro de este grupo, pero con perfiles singulares, está la previsión recogida en el artículo 7 para la garantía de suministro, que, llegado el caso, permite incluso que se lleve a cabo la operación directa de las instalaciones de generación, transporte o distribución por parte de las Administraciones (véase artículo 7.3.b LSE), todo ello, por supuesto, sujeto a la concurrencia de unos presupuestos definidos en términos estrictos (apartado 2 del propio artículo 7).

Hasta aquí, pues, un esquema de cómo se articula la actividad regulatoria en el plano legal, esto es, en el primer escalón al que antes hicimos referencia. Pero, como hemos apuntado, para que este esquema regulatorio tenga plenitud de efectos, quedan todavía los otros dos escalones: primero, el desarrollo reglamentario, bien por el Gobierno y los Ministros (reales decretos, órdenes ministeriales), bien por la CNMC (circulares); y, en segundo lugar, la ejecución o aplicación de estas técnicas al caso concreto, que puede tener diversidad de formas, en función de la técnica de que se trate.

Como a continuación veremos, dentro de esta ejecución de las técnicas regulatorias adquiere una importancia singular el ejercicio de la potestad normativa, tanto legal como reglamentaria, ya que es en dicho ámbito donde se pone de manifiesto una de las características más significativas de las técnicas regulatorias: la gran discrecionalidad con la que cuentan los poderes públicos. Procede, por ello, hacer una referencia más extensa a estos aspectos.