Читать книгу Regulación del sistema eléctrico - Cristina Gil-Casares Cervera - Страница 42

Una vez aprobada y publicada en el Boletín Oficial del Estado, la circular entra en vigor, y a partir de ese momento, se plantean otro tipo de problemas. El primero de ellos, en dificultad y relevancia, es el relativo al de las relaciones normativas de las circulares con el resto de las disposiciones generales y, entre ellas, en particular, las normas reglamentarias (reales decretos, órdenes ministeriales). Por si nuestro sistema normativo no fuera suficientemente complejo con los diferentes niveles (comunitario, estatal, autonómico, local) y con los diferentes tipos de normas (de leyes, por ejemplo), nos encontramos ahora con una dificultad añadida: la presencia de reglamentos procedentes de la Administración cuyas relaciones internormativas, como a continuación veremos, no son explicables por los tradicionales principios de jerarquía y competencia.

El problema es el siguiente: ¿qué ocurre cuando hay un conflicto entre una circular de la CNMC y una norma reglamentaria? Las hipótesis son diversas: el reglamento puede ser un real decreto o una orden ministerial; puede ser anterior o posterior a la circular.

Ni el principio de jerarquía ni el de competencia permiten dar una solución global y definitiva a la cuestión. Si se recurre al principio de jerarquía, la conclusión en principio sería que el real decreto –o la orden ministerial– tiene una fuerza normativa superior a la circular, y, por lo tanto, esta pierde validez –ya por ser nula, si la norma reglamentaria es anterior, ya por ser derogada, si el reglamento es posterior–. Sin embargo, esta solución no es correcta, entre otras razones, porque si un real decreto pudiera derogar una circular que regula un ámbito material atribuido a la CNMC por una norma de rango legal, se estaría vaciando de contenido dicha atribución de potestad normativa (aparte del posible incumplimiento de las normas comunitarias, cuando son estas las que determinan la competencia de las autoridades reguladoras nacionales). El criterio de competencia tampoco permite dar una solución definitiva, dado que la delimitación entre las respectivas competencias no es siempre precisa y diáfana. El sistema de fuentes es complejo, y por ello, las soluciones tradicionales, jerarquía y competencia, especialidad y temporalidad, ya no son suficientes para articular las relaciones entre sus elementos. Hace tiempo, Gómez-Ferrer Morant propuso un criterio que se ajusta a la complejidad del sistema normativo: la función constitucional de las normas, que es el que de forma más clara permite articular las relaciones entre los diferentes tipos de normas, más allá de las insuficiencias de los principios de competencia y jerarquía. De acuerdo con dicha teoría, pues, procede explorar la posible solución a los conflictos, tomando como punto de partida la función que el ordenamiento jurídico asigna a las circulares, como manifestación de la potestad normativa atribuida a la CNMC.

Para establecer cómo se resuelven los conflictos entre las circulares y otros reglamentos, hemos de diferenciar dos supuestos, según estos últimos, los reglamentos, sean anteriores o posteriores a las circulares.

El primer caso se produce cuando la CNMC aprueba una norma que versa sobre materias que, hasta entonces, estaban reguladas en reales decretos u órdenes ministeriales. El supuesto se ha producido ya en diversos casos, dado el incremento de competencias atribuidas a la CNMC por el Real Decreto-ley 1/2019. En efecto, tras la entrada en vigor de esta disposición, materias que antes estaban reguladas por reglamentos procedentes del Gobierno o por órdenes ministeriales, han sido reguladas ex novo por la correspondiente circular. En relación con estos casos, puede decirse lo siguiente:

– En primer lugar, las circulares no tienen fuerza normativa suficiente para derogar las normas reglamentarias del Gobierno o sus miembros pues no existe una relación jerárquica de estos respecto de la CNMC.

– No obstante, dado que la Ley 3/2013 –en particular, tras su modificación por el Real Decreto-ley citado– ha atribuido a la CNMC las competencias para regular esas materias, la aprobación de la circular tiene por efecto que, a partir de ese momento, es la norma aplicable dentro del ámbito material correspondiente, dejando por ello de ser de aplicación los reales decretos u órdenes ministeriales que antes regulaban las mismas materias82.

– De esta manera, pues, el conflicto se resuelve en términos de aplicación, no de validez: esto es, el operador jurídico ha de aplicar la circular, dejando sin aplicar el real decreto –u orden ministerial– anterior, todo ello en virtud de lo previsto en la Ley que ha atribuido la potestad normativa a la CNMC en el correspondiente ámbito, y sin entrar a plantear la cuestión relativa a si el real decreto sigue siendo válido (por derogación o, si se me permite la expresión, por “ilegalidad sobrevenida”).

Pero ello crea un problema nuevo, el de la seguridad jurídica. En efecto, como resultado de lo anterior resulta que el real decreto u orden ministerial sigue estando formalmente vigente, lo que puede plantear problemas de seguridad jurídica y de claridad normativa, que han de añadirse a la ya de por sí compleja regulación. Por ello, con el fin de evitar esta situación de inseguridad jurídica, se ha recordado por el Consejo de Estado que el panorama normativo debe ser objeto de clarificación83.

El segundo supuesto es el que se produce cuando el conflicto se plantea entre la circular y un real decreto u orden ministerial posteriores. En estos casos, la cuestión estribaría en determinar si el real decreto u orden ministerial ha invadido las competencias que se atribuyeron a la CNMC a través de la Ley 3/2013 (o resto de las normas concordantes), en cuyo caso, el real decreto u orden ministerial sería nulo por aplicación del principio de jerarquía –esto es, por ser contrarios a la citada Ley–; si es la circular la que ha incurrido en ultra vires, regulando materias que no le corresponden, sería la circular la que habría incurrido en nulidad. No obstante, la solución deberá tener en cuenta las circunstancias del caso, pues puede suceder que la coincidencia de dos normas, un real decreto y una circular, regulando la misma materia, sea consecuencia de que ambas son complementarias, en cuyo caso no hay verdadero conflicto. Por otra parte, no cabe desconocer que la delimitación de los respectivos ámbitos materiales, el propio del reglamento y el que corresponde a la circular, no es siempre claro, lo que puede plantear problemas adicionales, cuya solución habrá de verse caso por caso; así, por ejemplo, la cuestión se plantea en términos distintos cuando la oposición entre ambas disposiciones vacía de toda virtualidad a la otra que cuando lo que se hace es, por así decirlo, comprimir su ámbito de aplicación, de forma que esta última pueda ser aplicada en ciertos casos.