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202a) Der „klassische“ Grundrechtseingriff. Der sog. klassische Begriff des Eingriffs bildet auch heute noch den Kern der abwehrrechtlichen Grundrechtsdogmatik. Seine Kenntnis ist erforderlich, um aktuelle Problemstellungen – etwa wann und warum eine staatliche Warnung einen Eingriff in ein Grundrecht darstellt – verstehen und in der Fallbearbeitung entwickeln zu können. Nach dem „klassischen“ Eingriffsbegriff stellt ein finales staatliches Handeln durch Rechtsakt, das mit Befehl und Zwang gegen den Betroffenen durchgesetzt werden kann, einen Eingriff in den Schutzbereich eines Grundrechts dar.⁴³ Das BVerfG fasst die Merkmale eines „Eingriffs im herkömmlichen Sinne“ wie folgt zusammen:

„Danach wird unter einem Grundrechtseingriff im Allgemeinen ein rechtsförmiger Vorgang verstanden, der unmittelbar und gezielt (final) durch ein vom Staat verfügtes, erforderlichenfalls zwangsweise durchzusetzendes Ge- oder Verbot, also imperativ, zu einer Verkürzung grundrechtlicher Freiheiten führt.“ ⁴⁴

203Der klassische Begriff des Grundrechtseingriffs wird somit durch die vier Kriterien Finalität, Unmittelbarkeit, Rechtsförmlichkeit und Imperativität bestimmt.⁴⁵

204Finalität oder Zielgerichtetheit des Staatshandelns⁴⁶ bedeutet, dass die staatliche Maßnahme sich nicht nur als unbeabsichtigte Folge eines auf andere Ziele gerichteten staatlichen Handelns darstellt,⁴⁷ dieses vielmehr gerade einen Eingriff in die Grundrechte bezweckt.⁴⁸

205Unmittelbarkeit der staatlichen Maßnahme ist gegeben, wenn sie primär auf bestimmte Rechtsfolgen gerichtet, also nicht nur zwar beabsichtigte, aber mittelbare Folge des staatlichen Handelns ist.⁴⁹

206Rechtsförmlichkeit meint ein staatliches Handeln durch einen Rechtsakt (Gesetz, Verwaltungsakt, Gerichtsurteil), das Rechtswirkungen auslösen soll, dem also nicht nur eine tatsächliche Wirkung zukommt.⁵⁰

207Imperativität meint, dass der Staat das Handeln, das er dem Einzelnen mit Befehl und Zwang verbindlich aufgibt oder verbietet und notfalls zwangsweise durchsetzen kann.⁵¹

208Der klassische Grundrechtseingriff besteht in einem Befehl, Gebot oder Verbot.⁵² Typische Beispiele sind belastende Verwaltungsakte wie die Administrativenteignung, die Verweigerung einer Erlaubnis (z. B. Baugenehmigung, Gaststättenerlaubnis) oder das Verbot einer Tätigkeit (z. B. Gewerbeuntersagung, Berufsverbot), die Polizeiverfügung (z. B. Auflösung einer Versammlung), aber auch die Legalenteignung sowie Gerichtsurteile.⁵³

209b) Der erweiterte Eingriffsbegriff. Es besteht Einigkeit darüber, dass der „klassische“ Eingriffsbegriff nicht alle Grundrechtsbeeinträchtigungen erfasst, die einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedürfen. Der Begriff des Grundrechtseingriffs ist daher in mehreren Richtungen erweitert worden. Eine einheitliche Nomenklatur hat sich dafür allerdings ebenso wenig gebildet⁵⁴ als Einigkeit über die Kriterien besteht, die hinreichende Relevanz besitzen, um das Erfordernis der grundrechtlichen Rechtfertigungsprüfung auszulösen.⁵⁵

Diese Erweiterung betrifft alle vier Aspekte des klassischen Grundrechtseingriffs. So können Grundrechte auch durch faktische Einwirkungen verletzt werden, insbesondere durch Realakte wie staatliche Warnungen, Wertungen und Kritik.⁵⁶ Darüber hinaus können auch mittelbare Einwirkungen zu erheblichen Grundrechtsbeeinträchtigungen führen. Das BVerfG stellt zu dieser Entwicklung fest:

„Unter der Geltung des Grundgesetzes ist der Grundrechtsschutz nicht auf Eingriffe im herkömmlichen Sinne begrenzt, sondern auf faktische und mittelbare Beeinträchtigungen ausgedehnt worden. Damit reagierte die Rechtsordnung auf geänderte Gefährdungslagen. Zugleich ist der Gesetzesvorbehalt ausgedehnt worden, und zwar nicht nur im Interesse des Schutzes subjektiver Rechte, sondern auch zur Stärkung der parlamentarischen Verantwortung und damit der demokratischen Legitimation staatlichen Handelns.“ ⁵⁷

210Unter einem faktischen Eingriff ist eine Beeinträchtigung durch tatsächliches Verwaltungshandeln (Realakte) zu verstehen.⁵⁸ Ihre Auswirkung besteht regelmäßig darin, dass sie nicht zu einer verbindlichen Regelung im Grundrechtsbereich führt, sondern die Grundrechtsausübung behindert oder gefährdet.⁵⁹

211Um mittelbare Eingriffe handelt es sich bei Regelungen, die nicht gezielt auf eine Einschränkung des Grundrechts gerichtet sind, aber dennoch negative Auswirkungen auf die Grundrechtsausübung haben.⁶⁰ Für Dritte kann sich ein mittelbarer Eingriff daraus ergeben, dass der Adressat einer belastenden staatlichen Maßnahme die Beeinträchtigung auf Dritte überwälzt.⁶¹

212In Kombination der Ausweitungstendenzen

– von der Imperativität zu schlicht hoheitlichem Handeln,

– vom rechtsförmlichen Handeln zu Realakten,

– von finalen Einwirkungen zu unbeabsichtigten Wirkungen

– und schließlich von unmittelbaren zu mittelbaren Beeinträchtigungen

entsteht ein weiter Eingriffsbegriff, der als Eingriff in ein Grundrecht jedes staatliche Handeln qualifiziert, welches dem Grundrechtsträger ein Verhalten, das in den Schutzbereich eines Grundrechts fällt, ganz oder teilweise unmöglich macht.⁶² Dies gilt zunächst unabhängig davon, ob diese Wirkung final oder unbeabsichtigt, unmittelbar oder mittelbar, rechtlich oder tatsächlich, mit oder ohne Befehl und Zwang erfolgt.⁶³ Die Grundrechtsbeeinträchtigung muss der öffentlichen Gewalt jedoch mindestens zurechenbar sein.⁶⁴

213c) Problemfelder und Operationalisierung. Es liegt auf der Hand, dass aufgrund der skizzierten Ausweitungstendenzen die Konturen eines Grundrechtseingriffs und die erforderliche Abgrenzung zwischen Verantwortungsbereich des grundrechtsgebundenen Staats und allgemeinem Lebensrisiko ins Nebulöse abzugleiten drohen.

Ausgangspunkt der erforderlichen Ab- und Eingrenzung ist zunächst, dass es für die Qualifizierung staatlichen Handelns auf dessen Rechtsförmlichkeit nicht ankommt. Wirkt eine staatliche Maßnahme – wie etwa der Schlagstockeinsatz eines Polizisten – unmittelbar und faktisch auf den grundrechtlich geschützten Bereich ein, steht die mangelnde Rechtsförmlichkeit der Annahme eines Grundrechtseingriffs nicht entgegen. Unmittelbare faktische Eingriffe sind also ebenso Grundrechtseingriffe wie rechtsförmliche Eingriffe.

Schwieriger gestaltet sich die Einordnung der mittelbaren Einwirkungen. Hier bietet es sich an, zwischen finalen und unbeabsichtigten Auswirkungen einer Maßnahme zu unterscheiden. Gegen die Grundrechtsbindung solcher Maßnahmen, mit denen der Staat zwar eine indirekte, aber beabsichtigte Verhaltenssteuerung bewirken will, lassen sich keine durchgreifenden Bedenken erheben.

Bei durch den Staat nicht beabsichtigten mittelbaren Beeinträchtigungen kann danach differenziert werden, ob sich solche Beeinträchtigungen als typisch (dann mittelbarer Grundrechtseingriff) oder atypisch (dann kein Grundrechtseingriff) darstellen.

214Diese Grundsätze lassen sich anschaulich an der eingriffsdogmatischen Bewältigung von Warnungen, Hinweisen, Informationen und geschäftsschädigenden Äußerungen der öffentlichen Gewalt exemplifizieren.

Warnt der Staat beispielsweise vor dem Kauf glykolhaltiger Weine und geht daraufhin der Absatz belasteter Weine zurück, gilt Folgendes: Die staatliche Warnung führt zu einer mittelbaren Beeinträchtigung, mittelbar, weil nicht das staatliche Handeln selbst, sondern erst die sinkende Nachfrage der Verbraucher zum Umsatzrückgang führt, die aber beabsichtigt ist, weil die Warnungen gerade dazu dienen sollten, dass Verbraucher vom Verzehr glykolhaltiger Weine Abstand nehmen. Es handelt sich daher um einen mittelbaren Grundrechtseingriff.

Führt die Warnung vor dem Verzehr glykolhaltiger Weine dazu, dass Verbraucher auch unbelastete Weine meiden, kommt es für die Qualifizierung der mittelbaren Beeinträchtigung als Eingriff zunächst auf deren Vorhersehbarkeit an. Waren die Auswirkungen auf die grundrechtlichen Schutzgüter vorhersehbar, kommt ihnen jedenfalls nach der Rechtsprechung Eingriffsqualität zu, wenn die Wirkungen keinen Bagatellcharakter haben, sondern ihnen eine gewisse Schwere zukommt. Unvorhersehbare oder atypische Auswirkungen stellen keine Eingriffe dar.

215Im Einzelnen bestehen hinsichtlich der Reichweite des weiten Eingriffsbegriffs noch zahlreiche Unklarheiten.⁶⁵ Dies gilt insbesondere für die Frage, wann die Schwelle zum Grundrechtseingriff überschritten ist. Überwiegend wird auf den Schutzzweck des jeweiligen Grundrechts sowie die Schwere und Voraussehbarkeit der Beeinträchtigung abgestellt.⁶⁶ Teilweise wird vorgeschlagen, sich hinsichtlich der Schutzfunktion des einzelnen Grundrechts und der Intensität des Eingriffs am klassischen Grundrechtsbegriff zu orientieren.⁶⁷ Dieser Auffassung wird entgegengehalten, dass dadurch die umfassende Schutzwirkung der Grundrechte zu pauschal verkürzt werde.⁶⁸

216d) Zusammenfassung zum Grundrechtseingriff. Klar ist: Erfüllt staatliches Handeln die Merkmale des klassischen Grundrechtseingriffs, liegt ohne weiteres ein Grundrechtseingriff vor. In Fallbearbeitungen braucht dann nicht (mehr) auf den weiten Eingriffsbegriff eingegangen zu werden. Bei mittelbar bewirkten Beeinträchtigungen ist zu differenzieren: Erfolgen diese beabsichtigt, liegt ebenfalls ein Grundrechtseingriff vor. Führt mittelbares staatliches Handeln zu unbeabsichtigten Beeinträchtigungen, kommt es auf deren Typizität und Intensität an. Für die erforderliche Abgrenzung zwischen Bagatellen und Eingriff kann auf die Schutzzwecklehre oder die Schwere des Eingriffs abgestellt werden.

217e) Rechtsprechungsbeispiele. Zum Grundrechtseingriff durch die schon thematisierten staatlichen Warnungen, Hinweise, Informationen und geschäftsschädigende Äußerungen der öffentlichen Gewalt sind mehrere Urteile des BVerfG ergangen, die die Religionsfreiheit (Art. 4 Abs. 1 und 2) bzw. die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1) betreffen.

218In der Osho-Entscheidung⁶⁹ hatte das BVerfG darüber zu befinden, ob die Osho-Religionsgemeinschaft durch verschiedene öffentliche Äußerungen der Bundesregierung in ihrem Grundrecht aus Art. 4 verletzt war.⁷⁰ Zur Zulässigkeit mittelbar-faktischer Grundrechtsbeeinträchtigungen durch staatliches Informationshandeln führt das BVerfG in den Urteilsgründen aus:

„Die Unterrichtung der Öffentlichkeit über Vorgänge und Entwicklungen, die für den Bürger und das funktionierende Zusammenwirken von Staat und Gesellschaft von Wichtigkeit sind, ist von der der Regierung durch das Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe der Staatsleitung auch dann gedeckt, wenn mit dem Informationshandeln mittelbar-faktische Grundrechtsbeeinträchtigungen verbunden sind […]. Die Zuweisung einer Aufgabe berechtigt grundsätzlich zur Informationstätigkeit im Rahmen der Wahrnehmung dieser Aufgabe, auch wenn dadurch mittelbar-faktische Beeinträchtigungen herbeigeführt werden können. Der Vorbehalt des Gesetzes verlangt hierfür keine darüber hinausgehende besondere Ermächtigung durch den Gesetzgeber, es sei denn, die Maßnahme stellt sich nach der Zielsetzung und ihren Wirkungen als Ersatz für eine staatliche Maßnahme dar, die als Grundrechtseingriff im herkömmlichen Sinne zu qualifizieren ist.“⁷¹

219Auch für den Fall, dass das staatliche Informationshandeln zu mittelbar-faktischen Grundrechtsbeeinträchtigungen führt, hielt das BVerfG eine eigene gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für entbehrlich, da sich die Informationskompetenz der Bundesregierung bereits aus der Aufgabe der Staatsleitung ergebe. Obwohl sich die angegriffenen Äußerungen noch im Rahmen dieser Informationskompetenz bewegt haben, hielt das Gericht die Verfassungsbeschwerde der Osho-Religionsgemeinschaft für begründet, da die Bundesregierung den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht gewahrt habe.⁷²

220Die schon angesprochene Glykol-Entscheidung⁷³ hatte die Rechtmäßigkeit einer staatlichen Warnung vor dem Genuss diethylenglykolhaltiger Weine zum Gegenstand. Das Bundesgesundheitsministerium hatte als Reaktion auf den „Glykolskandal“ eine Liste belasteter Weine veröffentlicht, auf der die betroffenen Abfüllbetriebe namentlich genannt waren, um dem Verbraucher eine Identifizierung des beanstandeten Weins zu ermöglichen.

Nach Auffassung des BVerfG beeinträchtigen

„marktbezogene Informationen des Staates […] den grundrechtlichen Gewährleistungsbereich der betroffenen Wettbewerber nicht, sofern der Einfluss auf wettbewerbserhebliche Faktoren ohne Verzerrung der Marktverhältnisse nach Maßgabe der rechtlichen Vorgaben für staatliches Informationshandeln erfolgt. Verfassungsrechtlich von Bedeutung sind das Vorliegen einer staatlichen Aufgabe und die Einhaltung der Zuständigkeitsordnung sowie die Beachtung der Anforderungen an die Richtigkeit und Sachlichkeit von Informationen.“⁷⁴

221Darüber hinaus sei die Verbreitung von Informationen unter Berücksichtigung möglicher nachteiliger Wirkungen für die betroffenen Wettbewerber auf das zur Informationsgewährung Erforderliche zu beschränken. Nach den Feststellungen des BVerfG waren die von der Bundesregierung verbreiteten Informationen inhaltlich zutreffend und mit angemessener Zurückhaltung formuliert worden, weshalb das Gericht eine Beeinträchtigung des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 verneint hat.

222Beide Entscheidungen sind in Teilen des Schrifttums auf Kritik gestoßen.⁷⁵ Bedenken wurden vor allem hinsichtlich des Verzichts auf eine gesetzliche Grundlage für die Informationstätigkeit der Bundesregierung geäußert. Eine solche sei erforderlich, da nicht von der Aufgabe auf die Befugnis geschlossen werden könne.⁷⁶ Allgemeine Aufgabenzuweisungen seien als Ermächtigungsgrundlage für einen Grundrechtseingriff nicht ausreichend.⁷⁷ Auch verwische das BVerfG durch in den Schutzbereich vorverlagerte Abwägungsentscheidungen die Grenze zwischen Schutzbereich und Eingriff.⁷⁸

223Das BVerfG scheint auf die Kritiker zuzugehen.⁷⁹ In einer zu Voraussetzungen und Grenzen staatlicher Informationstätigkeit im Kontext beruflicher Betätigung ergangenen Entscheidung stellt das Gericht zwar zunächst klar, dass die Berufsfreiheit grundsätzlich nicht vor bloßen Veränderungen der Marktdaten und Rahmenbedingungen der unternehmerischen Tätigkeit schütze. Vielmehr unterliege die Wettbewerbssituation und damit auch die erzielbaren Erträge dem Risiko laufender Veränderung. Regelungen, die die Wettbewerbssituation der Unternehmen lediglich im Wege faktisch-mittelbarer Auswirkungen beeinflussen, berührten den Schutzbereich der Berufsfreiheit daher grundsätzlich nicht. Demgemäß sei nicht jedes staatliche Informationshandeln, das die Wettbewerbschancen von Unternehmen am Markt nachteilig verändert, ohne Weiteres als Grundrechtseingriff zu bewerten.⁸⁰

Zwar ohne sich explizit von der Osho- bzw. Glykol-Entscheidung zu distanzieren, dennoch in deutlicher Abkehr hiervon führt das Gericht aber nunmehr aus:

Die Grundrechtsbindung aus Art. 12 I GG besteht jedoch dann, wenn Normen, die zwar selbst die Berufstätigkeit nicht unmittelbar berühren, aber Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern, in ihrer Zielsetzung und ihren mittelbar-faktischen Wirkungen einem Eingriff als funktionales Äquivalent gleichkommen […], die mittelbaren Folgen also kein bloßer Reflex einer nicht entsprechend ausgerichteten gesetzlichen Regelung sind […]. Das gilt auch für die Grundrechtsbindung des Staates bei amtlichem Informationshandeln. Die amtliche Information der Öffentlichkeit kann in ihrer Zielsetzung und ihren mittelbar-faktischen Wirkungen einem Eingriff als funktionales Äquivalent jedenfalls dann gleichkommen, wenn sie direkt auf die Marktbedingungen konkret individualisierter Unternehmen zielt, indem sie die Grundlagen der Entscheidungen am Markt zweckgerichtet beeinflusst und so die Markt- und Wettbewerbssituation zum wirtschaftlichen Nachteil der betroffenen Unternehmen verändert.⁸¹

224Das BVerfG hat in der Entscheidung die grundrechtlichen Kriterien, nach denen staatliches Informationshandeln zu behandeln ist, verdeutlicht.⁸² Der Senat stellt klar, dass staatliches Informationshandeln und seine gesetzlichen Grundlagen als mittelbar-faktisches Handeln jedenfalls dann an den Grundrechten zu messen sind, wenn die Wettbewerbsbedingungen gezielt und zweckgerichtet zu Lasten einzelner Unternehmen beeinflusst werden.⁸³

225f) Geringfügige Beeinträchtigungen. Umstritten ist, ob für Grundrechtseingriffe ein Bagatellvorbehalt besteht. Überwiegend wird davon ausgegangen, dass kein Eingriff in ein Grundrecht vorliegt, wenn es sich um eine gänzlich unbedeutende oder geringfügige Beeinträchtigung handelt.⁸⁴ Dies gilt insbesondere für reine Bagatellen, alltägliche Lästigkeiten und subjektive Empfindlichkeiten.⁸⁵ Andererseits setzt die Annahme eines Grundrechtseingriffs nicht voraus, dass die Beeinträchtigung schwerwiegend oder nachhaltig ist.⁸⁶ Sie muss jedoch das Maß einer als sozialadäquat eingestuften Beeinträchtigung übersteigen.⁸⁷