Читать книгу Estudio sistemático de la Ley de contratos del sector público - Jose María Gimeno Feliu - Страница 77

A pesar de la notable atención que han suscitado en nuestra doctrina, lo cierto es que hasta hace muy poco no podíamos hablar de la existencia de un concepto legal –siquiera dogmático– de los convenios administrativos. Al contrario, como se ha puesto de relieve por la doctrina, en muchas ocasiones dicha denominación se había venido utilizando de un modo meramente genérico, para expresar los supuestos en que en la formación de un determinado acto intervenían voluntades concurrentes de dos o más sujetos, pero sin remitir realmente a un único concepto jurídico4).

No obstante, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, marca un punto de inflexión importante en esta cuestión. Aunque es cierto que no se trata de una norma absolutamente innovadora5), sí que, entre otras muchas cuestiones, se ha ocupado de regular ampliamente las relaciones interadministrativas; introduciendo por primera vez en la legislación básica estatal no sólo una regulación jurídica completa de los convenios administrativos –en la que se fija su contenido mínimo, clases, duración y extinción6)– sino también una definición legal, más o menos precisa, de qué debe entenderse como tales. En este sentido, el artículo 47.1 de la LRJSP establece que:

«Son convenios los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común […]».

Como puede comprobarse, la nueva regulación sigue partiendo de una noción bastante amplia de los convenios administrativos. Sin embargo, de su tenor literal es posible identificar, como mínimo, tres elementos propios e indispensables para la existencia de este tipo de negocio jurídico:

a) En primer lugar, su carácter bilateral. En efecto, el artículo 47.1 de la LRJSP exige, en todo caso, el acuerdo de voluntades entre dos, o más, sujetos diferenciados; ya sean éstos entidades públicas (Administraciones Públicas, organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o Universidades públicas) o bien sujetos de Derecho Privado7).

De esta exigencia se deriva, en consecuencia, que quedarán fuera de la definición legal como convenios los pactos o acuerdos que pudieran establecerse entre órganos de una misma administración pública. Y es que, sin negar la importancia –y la juridicidad– de las relaciones que puedan establecerse entre las distintas unidades funcionales dentro de una misma organización administrativa, el hecho de que, por principio, carezcan de personalidad jurídica propia –y, por tanto, no puedan ser sujetos de Derecho– impide poder calificar las relaciones meramente inter-orgánicas como un negocio jurídico de carácter bilateral8).

b) Un segundo elemento característico de los convenios administrativos sería su carácter jurídico-obligatorio. Aunque es cierto que la doctrina y la jurisprudencia habían tenido ya ocasión de pronunciarse favorablemente sobre la obligatoriedad de los convenios entre administraciones públicas9), la nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público viene a reforzar dicha interpretación al prever no sólo que los convenios deben implicar efectos jurídicos para las partes intervinientes ( art. 47.1LRJSP) sino que, además, éstos deben ser «concretos y exigibles» (a sensu contrario, art. 47.1LRJSP).

De este modo, el convenio se nos presenta como un instrumento para formalizar un vínculo obligacional entre los sujetos participantes. De ahí también que el artículo 49 de la LRJSP, al regular su contenido mínimo, prevea que, entre otros aspectos, los convenios deberán concretar las obligaciones y compromisos económicos asumidos por cada una de las partes, así como las consecuencias aplicables en caso de incumplimiento.

Por lo demás, es también su eficacia obligatoria la que nos permite diferenciar los convenios de todos aquellos otros instrumentos –normalmente denominados Protocolos Generales de Actuación ( art. 47.1LRJSP)– que consistirían en meras declaraciones de intenciones de contenido general o en la expresión de una simple voluntad de actuar con un objetivo común, pero sin que se formalicen compromisos jurídicos concretos y exigibles.

Igualmente, como se ha destacado recientemente, tampoco podrían calificarse como convenios aquellos acuerdos que precisen posteriores actos administrativos unilaterales o bilaterales de concreción para poder iniciar su ejecución10). En todo caso, éstos podrían calificarse como acuerdos procedimentales preparatorios de un convenio pero al carecer de eficacia jurídica inmediata no entrarían dentro del concepto legal de convenio previsto por la LRJSP.

c) Por último, para poder hablar de la existencia de un convenio administrativo, la LRJSP exige un último requisito: que dicho acuerdo persiga un «fin común» a las partes intervinientes ( art. 47.1LRJSP). De esta manera, se concreta el elemento causal que caracterizaría este tipo de negocios jurídicos. Y es que la finalidad última de dicho acuerdo se sitúa en la colaboración en aras a la consecución de un objetivo común.

Como en el caso anterior, esta idea no resulta tampoco totalmente desconocida en nuestro ordenamiento jurídico. El propio Tribunal Constitucional –por ejemplo en la Sentencia núm. 95/1986, de 10 de julio– había ya señalado que los convenios no son más que una aplicación del principio de colaboración que caracteriza nuestro modelo de organización territorial (FJ. 3). No obstante, como veremos más adelante, creemos que la introducción de esta precisión puede jugar un papel importante a la hora de determinar la naturaleza jurídica de esta institución y de analizar la posible sujeción de los convenios entre entidades públicas a la legislación contractual.

Por lo demás, hay que destacar que este requisito teleológico no quedaría solo como una mera exigencia abstracta, sino que, al amparo del artículo 50.1 de la LRJSP –que prevé que será necesario que el convenio se acompañe de una memoria justificativa donde se analice su necesidad y oportunidad– entendemos que las partes al formalizar el convenio deberían de concretar expresamente los objetivos de interés público compartidos que se persiguen con su suscripción.

Aunque somos conscientes de que se trata de un análisis muy superficial, que deja sin determinar muchos de los aspectos básicos de su régimen jurídico, la definición legal de los convenios administrativos prevista en la LRJSP nos sirve ahora para fijar un punto de referencia conceptual, a partir del cual podemos seguir articulando nuestra exposición.

En este sentido, una vez llegados a este punto, creemos oportuno dar un paso más y pasar a analizar la naturaleza jurídica de los convenios administrativos. Así, en el siguiente apartado intentaremos dar una respuesta concreta a las siguientes preguntas: ¿puede realmente un convenio administrativo configurarse como un contrato público a efectos de la legislación contractual? Y, en caso afirmativo, ¿qué tratamiento prevé la nueva Ley de Contratos del Sector Público para estos supuestos?