Читать книгу Estudios en homenaje al profesor Luis María Cazorla Prieto - Luis Cazorla González-Serrano - Страница 233

La relación cooperativa instaura un nuevo marco en las relaciones entre la Administración y los obligados tributarios. En la experiencia comparada se ha planteado como un paradigma aplicable únicamente a las grandes empresas. Ello es lógico, por varias razones. De un lado, ya que son las que aportan –también en nuestro país– la mayor parte de la recaudación del Impuesto sobre Sociedades. De otro, por sus características singulares. En particular, su dimensión y presencia multinacional dificulta la comprensión de sus modelos de negocio y determina la ineficacia de los sistemas tradicionales de control e inspección.

Sin embargo, este modelo relacional debe extenderse a la totalidad de obligados tributarios, con las oportunas matizaciones, claro está. Ello lo demanda tanto el principio de buena administración, como la necesidad de reducir la litigiosidad e incrementar la seguridad jurídica.

La construcción de la relación cooperativa, partiendo de las distintas experiencias estatales, se inicia con una serie de trabajos de colaboración internacional, fundamentalmente impulsados con la Declaración de Seúl de 2006 del Foro de Administración Tributaria (Forum of Tax Administration) de la OCDE y el Seminario de Boston de la Asociación Fiscal Internacional de 2012. Inicialmente se utilizó la expresión “relaciones reforzadas”, sustituyéndose, posterior-mente, por la de “relaciones o cumplimiento cooperativo”. En este sentido, el documento “Cumplimiento tributario cooperativo, construyendo un mejor marco de control fiscal” (“Co-operative tax compliance. Building better tax control frameworks”) de la OCDE de 2016, la define como “una relación del contribuyente con la administración tributaria basada en la cooperación y en la confianza mutua entre ambas partes que supone una voluntad de ir más allá del mero cumplimiento de sus obligaciones legales”.

La misma se refiere a determinadas estrategias que distintas Administraciones tributarias –en especial, la australiana, británica y holandesa– han llevado a cabo en la ordenación y gestión de sus relaciones con las grandes organizaciones, en aras de obtener de ellas una actitud más cooperativa, disminuir la litigiosidad e incrementar la recaudación.

Incide en todas las fases que escalonan el diseño y aplicación del Sistema tributario, tanto desde el lado de la Administración como de los obligados tributarios y los “intermediarios fiscales” (donde se incluyen, entre otros, los ase-sores fiscales en España) y con el objetivo de primar la cooperación frente a la confrontación. Como es lógico se complementa con otras actuaciones, entre las que destacan las incluidas en el plan de acción contra la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios (BEPS). A nivel comunitario, tales medidas se han incorporado, principalmente, a través de la Directiva 2016/1164/ CE del Consejo, de 12 de julio, por la que se establecen normas contra las prácticas de elusión fiscal que inciden directamente en el funcionamiento del mercado interior.

De hecho la Unión Europea (en adelante, UE) ha puesto en marcha iniciativas tendentes a fomentar la relación cooperativa en materia tributaria. En primer lugar, la Comisión hizo públicas, a finales de 2016, unas orientaciones para un Código del Contribuyente Europeo (en adelante, CCE) y cuyo contenido esencial ya está presente en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante, LGT) y su desarrollo reglamentario. El mismo recopila los principales derechos y obligaciones que regulan las relaciones entre los contribuyentes, entendido el término en un sentido amplio, y las Administraciones tributarias en Europa. Es un modelo de conducta al que los Estados miembros pueden añadir elementos o adaptarlo para satisfacer las necesidades o los contextos nacionales y que debe revisarse con regularidad. Por tanto, no es de estricto cumplimiento, pues carece de efectos vinculantes, al menos en su primera etapa de implantación.

Su finalidad es garantizar una mayor transparencia en relación con los derechos y las obligaciones de ambas partes, así como promover que las Administraciones adopten un enfoque más orientado a los servicios.

Para la Comisión, el CCE puede ofrecer beneficios a largo plazo por varios motivos. Primero, aumenta la transparencia y facilita la comprensión de los derechos y las obligaciones. Segundo, fomenta la equidad, la eficacia, la seguridad, el respeto y la responsabilidad en las relaciones entre los contribuyentes y las Administraciones. Tercero, incrementa el cumplimiento y previene y reduce los conflictos y los riesgos tributarios. Finalmente, se convierte en un posible referente para los Estados miembros.

En segundo lugar, el 5 de junio de 2018 se ha publicado, en el Diario Oficial de la UE, la Directiva (UE) 2018/822 del Consejo, de 25 de mayo de 2018, que modifica la Directiva 2011/16/UE, de 15 de febrero de 2011, por lo que se refiere al intercambio automático y obligatorio de información en el ámbito de la fiscalidad en relación con los mecanismos transfronterizos sujetos a comunicación de información (en adelante, DAC 6), en fase de transposición en nuestro país. La misma impone a los intermediarios fiscales –y, en algunos casos, al propio contribuyente– el deber de notificar a la Administración determinados esquemas que presentan ciertas “señas distintivas”. Estas últimas reflejan que pueden ser potencialmente considerados como de planificación tributaria agresiva.

En tercer lugar, hemos de referirnos al concepto de “contribuyente certificado” que formula la propuesta de Directiva presentada por la Comisión Europea para la reforma de la Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al Impuesto sobre el Valor Añadido y que prevé dar similar tratamiento a las operaciones intracomunitarias que a las domésticas. En una primera fase la Comisión quiere limitar el número de transacciones a incluir en el nuevo sistema. Para ello pretende que las Administraciones certifiquen a las organizaciones cumplidoras, de manera que, cuando éstas realicen adquisiciones intracomunitarias, se mantenga el sistema actual de exención en origen y gravamen en destino mediante autorrepercusión.

Por último, el Consejo de Ministros de la UE aprobó el 7 de octubre de 2019, la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la UE. La misma obliga, de un lado, a las empresas, privadas y públicas, a establecer cauces internos de denuncias sobre infracciones del Derecho de la UE. De otro, a los Estados miembros para designar una autoridad competente en esta materia, crear cauces externos de denuncias, así como establecer medidas de protección para los que las lleven a cabo ( whistleblowers) .

Las infracciones que contempla la norma comunitaria afectan a un amplio número de materias, donde pueden destacarse, la contratación pública, los servicios financieros, la prevención del blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, la seguridad de productos y transporte, la protección del medio ambiente, la salud pública, la protección de los consumidores y de los datos personales y de la intimidad, la libre competencia, el fraude, así como el mercado interior, respecto al Impuesto sobre Sociedades.

La Directiva protege a los denunciantes, empleados en los sectores público o privado, que hayan tenido conocimiento de infracciones en un contexto laboral, ya sean trabajadores por cuenta propia o ajena, accionistas, miembros del órgano de administración, voluntarios, trabajadores en prácticas no remuneradas, cualquier persona que trabaje bajo la supervisión o dirección de contratistas subcontratistas y proveedores, así como aquellos cuya relación laboral aún no haya comenzado cuando la infracción se haya cometido durante el proceso de selección.

Se establecen dos tipos de denuncias: la internas y las externas. Respecto de las primeras, las entidades, sean públicas o privadas, deben crear cauces para recibirlas, garantizando la confidencialidad de la identidad del informante e impidiendo el acceso al personal no autorizado; designar la persona o el servicio competente para tramitarlas (compliance officer), así como hacerlo diligentemente, comunicando al denunciante el curso de la denuncia en un plazo no superior a 3 meses.

Por lo que se refiere a las externas, los Estados miembros han de designar a las Autoridades competentes encargadas de recibirlas y tramitarlas. Estas deben, entre otras cuestiones, establecer cauces externos de denuncia independientes, autónomos, seguros y confidenciales; comunicar al denunciante tanto el curso de la denuncia en un plazo no superior a 3 meses o de 6 en casos justificados, como el resultado final de la investigación y transmitir la información a los órganos u organismos competentes de la UE para que sigan investigando, cuando esté previsto por el Derecho nacional o comunitario.

Los Estados miembros han de establecer sanciones eficaces, proporcionadas y disuasorias, para aquellos que impidan o dificulten la presentación de denuncias; adopten medidas de represalia contra los informantes; promuevan procedimientos temerarios contra ellos o incumplan el deber de mantener la confidencialidad de su identidad o presenten denuncias con revelaciones maliciosas o abusivas.

Tal y como puede comprobarse esta norma comunitaria se encuentra en la senda del compliance. Ahora bien, ya no se trata, como ocurre con las previsiones del art. 31.bis del Código Penal (en adelante, CP) y que analizaremos más adelante, ante el establecimiento, con carácter voluntario, de un sistema de gestión de riesgos que tiene como consecuencia la exención de responsabilidad penal de la persona jurídica, sino de una norma cuyo incumplimiento lleva aparejado un régimen sancionador.