Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo 2021 - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 33

El proyecto de Ley de cambio climático y transición energética, aprobado por el gobierno en mayo de 2020 y que fue remitido a las Cortes Generales el 19 de ese mes, no ha podido culminar su tramitación parlamentaria a lo largo de este año, debiendo aguardar, en consecuencia, y de no ocurrir mayor impedimento, al año 2021, que es, sin duda, la disposición nuclear para la transición y adaptación de la economía española a los compromisos internacionales que hemos asumido en materia de cambio climático.

Así se establece desde su artículo primero, cuando se dice que la Ley “tiene por objeto asegurar el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París…; facilitar la descarbonización de la economía española, de modo que se garantice el uso racional y solidario de nuestros recursos; promover la adaptación a los impactos del cambio climático y la implantación de un modelo de desarrollo sostenible que genere empleo decente” (confieso que este último calificativo me resulta particularmente llamativo).

El retraso en la tramitación de la norma, dejando al margen otras circunstancias coyunturales, tiene que ver con el interés político que ha despertado la disposición habiéndose presentado más de 758 propuestas de enmienda a su articulado10. No obstante, el pasado 11 de diciembre de 2020 se adoptó el acuerdo de tramitarlo por la vía de urgencia11 por lo que es de esperar que su aprobación final pueda producirse en los primeros meses de este año 2021.

Uno de sus contenidos más relevantes es el establecimiento de objetivos específicos para la reducción de los gases de efecto invernadero, introducir energías renovables y ser más eficientes en el uso de la energía. Concretamente, la meta es reducir en 2030 la emisión de gases de efecto invernadero un 20% con respecto al ejercicio base de 1990, para llegar a la neutralidad en carbono en el 2050. Unos objetivos que, vista la evolución reciente de dichas emisiones, pueden ser considerarse muy ambiciosos.

A estos objetivos “principales”, se añaden otros, detallados en el artículo 3 de la futura Ley, como son el de alcanzar también en 2030 una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, al menos, un 35% y también (en el mismo año) el de alcanzar un sistema eléctrico con, al menos, un 70% de generación a partir de energías de origen renovable. Por último, también se establece el objetivo de “mejorar la eficiencia energética disminuyendo el consumo de energía primaria en, al menos, un 35%, con respecto a la línea de base conforme a la normativa comunitaria.

Al servicio del cumplimiento de estos objetivos, el proyecto de Ley establece una serie de instrumentos y órganos novedosos, como son los siguientes:

a) Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima.– Contemplados en el artículo 4 del proyecto de Ley, se define al Plan Nacional Integrado de Energía y Clima como “la herramienta de planificación estratégica nacional que integra la política de energía y clima y refleja la contribución de España a la consecución de los objetivos establecidos en el seno de la Unión en materia de energía y clima, de conformidad con lo establecido en la normativa de la Unión Europea en vigor”. Será aprobado por Real Decreto del Consejo de Ministros y el primero de los Planes abarcará el período 2021-2023.

b) La “estrategia de descarbonización a 2050”. También deberá aprobarse mediante Real Decreto del Consejo de Ministros. De acuerdo con el artículo 5 del proyecto de Ley, esta estrategia deberá establecer “una senda de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y de incremento de las absorciones por los sumideros del conjunto de la economía española hasta 2050.

c) Las “zonas bajas de emisiones” que, no más tarde de 2023, deberán introducirse en la planificación urbanística de los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares (artículo 12).

d) El Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, que, de acuerdo con el artículo 15 del proyecto de Ley, “constituye el instrumento de planificación básico para promover la acción coordinada y coherente frente a los efectos del cambio climático en España” y que “define los objetivos, criterios, ámbitos de aplicación y acciones para fomentar la resiliencia y la adaptación frente al cambio climático e incluirá la adaptación frente a impactos en España derivados del cambio climático que tiene lugar más allá de las fronteras nacionales”.

e) Estrategia de transición justa. El proyecto de Ley reconoce que las medidas que se establecen en el mismo pueden provocar efectos asimétricos en los distintos operadores económicos y, a fin de compensarlos, establece lo que denomina “medidas de transición justa”, contempladas en la estrategia de transición justa que se describe en el artículo 24 del proyecto de Ley al decir que “constituye el instrumento de ámbito estatal dirigido a la optimización de las oportunidades en la actividad y el empleo de la transmisión hacia una economía baja en emisiones de gases de efecto invernadero y a la identificación y adopción de medidas que garanticen un tratamiento equitativo y solidario a trabajadores y territorios en dicha transición”. Entre los contenidos de dicha estrategia se encuentran, entre otros, la “identificación de colectivos, sectores y territorios potencialmente vulnerables al proceso de transición a una economía baja en emisiones de carbono” o el “análisis de las oportunidades de creación de actividad económica y empleo vinculadas a la transición energética”.

f) Convenios de transición justa. En el marco de la estrategia descrita en la letra anterior, el artículo 25 del proyecto de Ley se refiere a estos convenios que estarán dirigidos a “fomentar la actividad económica y su modernización, así como la empleabilidad de trabajadores vulnerables a la transición hacia una economía baja en emisiones de carbono, en particular, en casos de cierre o reconversión de instalaciones”.

g) Comité de Expertos de Cambio Climático y Transición Energética. El artículo 33 del proyecto de Ley prevé la creación de este comité como “órgano responsable de evaluar y hacer recomendaciones sobre las políticas y medidas de energía y cambio climático, incluidas las normativas”.

h) Planes autonómicos de energía y clima. De conformidad con el artículo 34 del proyecto de Ley, las Comunidades Autónomas deberán informar en la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático de todos sus planes de energía y clima en vigor.

i) Estrategia de financiación climática internacional. La disposición adicional tercera del proyecto de Ley alude a la aprobación de esta estrategia, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, como instrumento de planificación con el objetivo fundamental (entre otros) de dar cumplimiento a los compromisos de financiación climática internacional del Reino de España.

Además de este conjunto de disposiciones en materia de organización institucional, gobernanza y planificación, el proyecto de Ley contiene una serie de disposiciones, en cuyo detalle no podemos entrar aquí, dados los límites de toda índole de este trabajo, pero que nos parece relevante citar aquí para proporcionar una perspectiva general sobre el gran alcance y relevancia de esta norma, y que se refieren a:

– Generación eléctrica en dominio público hidráulico.

– Energía energética y rehabilitación de edificios.

– Exploración, investigación y explotación de hidrocarburos.

– Ayudas a productos energéticos de origen fósil.

– Fomento y objetivos de los gases renovables.

– Objetivos de combustibles alternativos sostenibles en el transporte aéreo.

– Promoción de la movilidad sin emisiones.

– Instalación de puntos de recarga eléctrica.

– Transporte marítimo y puertos.

– Consideración del cambio climático en la planificación y gestión del agua.

– Consideración del cambio climático en la planificación y gestión del dominio público terrestre.

– Consideración del cambio climático en la planificación y gestión territorial y urbanística, así como las intervenciones en el medio urbano, en la edificación y en las infraestructuras del transporte.

– Consideración del cambio climático en la seguridad alimentaria.

– Protección de la biodiversidad frente al cambio climático.

– Política agraria, desarrollo rural y política forestal.

– Fomento de la capacidad de absorción de los sumideros de carbono.

– Recursos públicos destinados a la lucha contra el cambio climático.

– Contratación pública.

– Estrategia de descarbonización del sector eléctrico.

– Educación y capacitación frente al cambio climático.

– Investigación, desarrollo e innovación sobre cambio climático y transición energética.

– Desinversión en productos energéticos de origen fósil.

– Medidas adicionales en la aviación civil.

– Modificaciones introducidas en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, en relación con el almacenamiento y la gestión de la demanda.

– Modificaciones introducidas en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, en relación con el impulso al desarrollo de instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovable.

– Modificaciones de la Ley 34/1988, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, y la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, en relación con el nivel de endeudamiento y retribución de las actividades reguladas en los sectores eléctricos y de gas natural.

– Modificación de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, en relación con el acceso y conexión a la red de electricidad.

– Modificaciones en el Texto Refundido de la Ley de suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre.

– Modificación de la ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.

No obstante, a los fines del presente trabajo, y sin que ello reste un ápice de importancia al resto de normas y obligaciones que se han reseñado hasta el momento en este apartado, nos interesa particularmente destacar dos disposiciones contenidas en el Proyecto de Ley de continuada referencia, y que se refieren a la “integración del riesgo del cambio climático por entidades cuyos valores estén admitidos a negociación en mercados regulados, entidades de crédito, entidades aseguradoras y reaseguradoras y sociedades por razón de tamaño” (artículo 28) y la “integración del riego del cambio climático en el sistema financiero y energético”.

Respecto del primer precepto mencionado, y de forma coherente con las disposiciones que se han citado anteriormente y, muy concretamente, con la Ley 11/2018, el artículo 28 del Proyecto de Ley obliga a “las sociedades emisoras de valores admitidos a negociación en mercados regulados que formulen cuentas consolidadas, así como a las que no estén integradas en un grupo consolidable, que estén obligadas a incluir en el informe de gestión consolidado o en el informe de gestión individual” a remitir a la Comisión Nacional del Mercado de Valores, dentro de su informe de gestión, “un informe de carácter anual en el que se haga una evaluación del impacto financiero sobre la sociedad de los riesgos asociados al cambio climático generados por la exposición a éste de su actividad, incluyendo los riesgos de la transición hacia una economía sostenible y las medidas que se adopten para hacer frente a dichos riesgos”.

Por su parte, sigue diciendo el mismo precepto, “los grupos consolidables de entidades de crédito y las entidades de crédito no integradas en uno de estos grupos consolidables, sometidos al régimen de supervisión del Banco de España y del Banco Central Europeo” deberán incluir entre la información con relevancia prudencial que están obligados a publicar periódicamente “un informe de carácter anual en el que se realice una evaluación del impacto financiero sobre la sociedad de los riesgos asociados al cambio climático generados por la exposición a éste de su actividad, incluyendo los riesgos de transición hacia una economía sostenible y las medidas que se adopten para hacer frente a dichos riesgos. También deberán publicar objetivos específicos de descarbonización de su cartera de préstamo e inversión alineados con el Acuerdo de París, todo ello a partir del año 2023.

La misma obligación se estable en idéntico precepto para los grupos consolidables de entidades aseguradoras y reaseguradoras y las entidades aseguradoras y reaseguradoras no integradas en uno de estos grupos y sometidos al régimen de supervisión de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.

Por último, las sociedades que formulen cuentas consolidadas y las sociedades que no formen parte de un grupo consolidable, distintas de las anteriores, y que estén obligadas a incluir en el informe de gestión consolidado o en el informe de gestión individual, el estado de información no información no financiera, habrán de publicar dentro de su informe de gestión un informe anual de carácter análogo al descrito en los casos anteriores.

El precepto también contiene, en su apartado cinco, el detalle del contenido de los informes anuales a que se obligan los referidos grupos, entidades y sociedades.

Por su parte, el artículo 29 completa estas obligaciones específicas para determinados sectores regulados, con el establecimiento para la comunidad de supervisores financieros (Banco de España, CNMV y Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones) del deber de elaborar conjuntamente, cada dos años, un informe sobre la evaluación del riesgo para el sistema financiero español derivado del cambio climático y de las políticas para combatirlo. La elaboración del informe se coordinará en el ámbito de la Autoridad Macroprudencial del Consejo de Estabilidad Financiera.