Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo 2021 - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 40

El Título I recoge los objetivos nacionales de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, energías renovables y eficiencia energética de la economía española para los años 2030 y 2050:

▪ Las emisiones del conjunto de la economía española en el año 2030 deberán reducirse en al menos un 20% respecto al año 1990.

▪ Se deberá alcanzar la neutralidad climática a más tardar en el año 2050.

▪ En el año 2030 deberá alcanzarse una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, al menos, un 35%, un sistema eléctrico con, al menos, un 70% de generación a partir de energías de origen renovable.

▪ En el año 2030 deberá haberse mejorado la eficiencia energética disminuyendo el consumo de energía primaria en, al menos, un 35% con respecto a la línea de base conforme a normativa comunitaria.

▪ La revisión de los objetivos solo podrá contemplar una actualización al alza de las sendas vigentes de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero e incremento de las absorciones por los sumideros.

Según lo expuesto anteriormente, la Comisión Europea está tratando de adelantar e incrementar los objetivos (en especial, el relativo a la reducción de emisiones para 2030, que en septiembre de 2020 alcanzó un objetivo del 55% respecto al año 1990). Por tanto, no es descartable que estos objetivos presenten modificaciones en línea con las últimas propuestas europeas.

Las medidas de fomento de energía renovable se refieren fundamentalmente a:

▪ Establecer un nuevo régimen económico.

▪ Prever, como novedad, la posibilidad de incrementar la potencia instalada.

▪ Regular el almacenamiento compatible con otras actividades.

▪ Introducir la figura regulatoria de los “agregadores de demanda”.

▪ Limitar préstamos y garantías intragrupo.

Ahora bien, buena parte de estos contenidos han sido contemplados en el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica. Por tanto, es de esperar que se supriman del proyecto normativo.

El periodo de duración del sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética y, por tanto, de aportaciones al Fondo Nacional de Eficiencia Energética, pretende ampliarse desde el 31 de diciembre de 2020 hasta el 31 de diciembre de 2030. Sin embargo, esta modificación también ha sido aprobada mediante el Real Decreto-ley 23/2020 anteriormente referido.

En el Título II figura la disposición relativa a que las nuevas concesiones para el dominio público hidráulico que se otorguen, tendrán como prioridad el apoyo a la integración de las tecnologías renovables en el sistema eléctrico. A tal fin, se promoverán, en particular, las centrales hidroeléctricas reversibles, siempre que cumplan con los objetivos ambientales de las masas de agua y los regímenes de caudales ecológicos fijados en los planes hidrológicos de cuenca y sean compatibles con los derechos otorgados a terceros, con la gestión eficiente del recurso y su protección ambiental. La ley se remite a un desarrollo reglamentario para el establecimiento de las condiciones técnicas.

El Título III, relativo a los combustibles, contiene una prohibición relevante: A partir de la entrada en vigor de esta ley no se otorgarán en el territorio nacional, incluido el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental, nuevas autorizaciones de exploración, permisos de investigación de hidrocarburos o concesiones de explotación para los mismos. Tampoco se otorgarán nuevas autorizaciones para realizar en el territorio nacional, incluido el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental, cualquier actividad para la explotación de hidrocarburos en la que esté prevista la utilización de la fracturación hidráulica de alto volumen.

Cinco años antes del final de la vigencia de una concesión de explotación, su titular deberá presentar ante la Administración un informe reflejando el potencial de reconversión de sus instalaciones o de su ubicación para otros usos del subsuelo, incluida la energía geotérmica, o para otras actividades económicas, en particular el establecimiento de energías renovables.

Las previsiones anteriores serán de aplicación a todas las solicitudes de autorizaciones de exploración y de permisos de investigación de hidrocarburos que se encuentren en tramitación en el momento de entrada en vigor de la presente ley.

Las solicitudes de concesiones de explotación asociadas a un permiso de investigación vigente, que se encuentren en tramitación antes de la entrada en vigor de esta ley, se regirán por la normativa aplicable al tiempo de otorgarse el citado permiso de investigación, a excepción de la posibilidad de prórroga, que se excluye expresamente. Los permisos de investigación y las concesiones de explotación de yacimientos de hidrocarburos ya vigentes que se encuentren ubicados en el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental no podrán prorrogarse, en ningún caso, más allá del 31 de diciembre de 2042.

El proyecto de ley no prevé compensación alguna por todas estas limitaciones a los derechos de quienes sean titulares de una autorización o concesión, o a quienes las hubieran solicitado. Cabe entender que el Gobierno ha considerado que estos titulares tienen el deber jurídico de soportar los daños por las mermas en sus derechos que estos preceptos les van a ocasionar, lo cual puede ser fuente de litigios a futuro.

Completan este Título III las previsiones relativas al fomento de gases renovables, mediante la aprobación de planes específicos por el Gobierno, así como la previsión relativa a que este establecerá objetivos anuales de suministro de biocarburantes en el transporte aéreo.

El Título IV se dedica a la movilidad y el transporte. Se puede dividir en tres bloques: la movilidad, las instalaciones de recarga eléctrica y el transporte marítimo.

En movilidad, se establecen una serie de objetivos para la automoción: en el año 2050, un parque de turismos y vehículos comerciales ligeros sin emisiones directas de CO2; en el año 2040, los turismos y vehículos comerciales ligeros nuevos, excluidos los matriculados como vehículos históricos, no destinados a usos comerciales, sean vehículos con emisiones de 0 g CO2 /km; para el año 2030 no se establecen los objetivos sino que el proyecto de ley se remite al Plan Nacional Integrado de Energía y Clima a fin de que este instrumento fije para ese año objetivos de penetración de vehículos con nulas o bajas emisiones directas de CO2 en el parque nacional de vehículos según sus diferentes categorías.

Por tanto, se trata de una previsión relevante para la automoción, que deberán ajustar su fabricación y venta a estos condicionantes.

Asimismo, pretende obligarse a los municipios de más de 50.000 habitantes y a los territorios insulares a introducir en la planificación de ordenación urbana medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad incluyendo los contenidos mínimos previstos al efecto:

▪ El establecimiento de zonas de bajas emisiones no más tarde de 2023.

▪ Medidas para facilitar los desplazamientos a pie, en bicicleta u otros medios de transporte activo, asociándolos con hábitos de vida saludables.

▪ Medidas para la mejora y uso de la red de transporte público.

▪ Medidas para la electrificación de la red de transporte público y otros combustibles sin emisiones de gases de efecto invernadero, como el biometano.

▪ Medidas para fomentar el uso de medios de transporte eléctricos privados, incluyendo puntos de recarga.

▪ Medidas de impulso de la movilidad eléctrica compartida.

En municipios como Madrid, medidas como el establecimiento de zonas de bajas emisiones y otras más restrictivas como la limitación de la circulación en función del nivel de contaminación, se han venido implementando en los últimos años. Sin embargo, las medidas de mitigación previstas en el proyecto afectarían a unos ciento cincuenta municipios, en los que previsiblemente este tipo de actuaciones no habrá sido tan común. Tampoco en este caso la norma prevé compensación alguna, si bien el abanico de afectados es considerablemente superior que el relativo a los titulares de derechos en materia de hidrocarburos. Por otro lado, la norma prevé un buen número de medidas de fomento que llevan un gasto público asociado (mejora del transporte público, electrificación de este tipo de red, etc.).

Respecto de las instalaciones de recarga eléctrica, se obliga a implantar al menos una infraestructura de recarga eléctrica de potencia igual o superior a 50 kW en corriente continua, a los titulares de instalaciones de suministro de combustible y carburantes, en función del volumen de ventas, como regla general, y en unos plazos que oscilan entre los 21 y los 27 meses desde la entrada en vigor de la ley. En todo caso, el proyecto de ley se remite a un real decreto para la determinación del listado de instalaciones de suministro de combustibles y carburantes obligadas.

A partir de 2021, los titulares de las instalaciones nuevas de suministro de combustible y carburantes a vehículos o que acometan una reforma en su instalación que requiera una revisión del título administrativo, deberán instalar al menos una infraestructura de recarga eléctrica de potencia igual o superior a 50 kW en corriente continua, que deberá prestar servicio desde la puesta en funcionamiento de la instalación; ello independientemente del volumen anual agregado de ventas de gasolina y gasóleo.

También se quiere obligar a acometer instalaciones de recarga:

▪ En edificios de nueva construcción y en caso de actuaciones en edificios existentes: de nuevo el proyecto de ley contempla una remisión para la materialización de esta obligación. En este caso, el Código Técnico de la Edificación establecerá estas obligaciones relativas a la instalación de puntos de recarga de vehículo eléctrico en edificios de nueva construcción y en intervenciones en edificios existentes.

▪ En edificios de uso distinto al residencial privado, que cuenten con una zona de uso aparcamiento con más de veinte plazas, ya sea en el interior o en un espacio exterior adscrito: deberán cumplir la exigencia relativa a las dotaciones mínimas para la infraestructura de recarga de vehículos eléctricos que establezca el Código Técnico de la Edificación. Además, reglamentariamente se regularán las obligaciones relativas a la instalación de puntos de recarga de vehículo eléctrico en aparcamientos no integrados en edificaciones.

▪ En concesiones en redes estatales de carreteras: en este caso, las obligaciones previstas para los titulares de instalaciones de suministro de combustibles y carburantes a vehículos corresponderán a los concesionarios.

El proyecto de ley no prevé compensación alguna para la realización de este gasto, que puede ser significativo tanto para una comunidad de propietarios como para una empresa titular de una red de estaciones de servicio.

En el ámbito del transporte marítimo, se aprecia una nueva habilitación o remisión al Gobierno, en este caso, para que adopte medidas para la reducción paulatina de las emisiones generadas por el consumo de combustibles fósiles de los buques, embarcaciones, artefactos navales y plataformas físicas cuando estén amarrados o fondeados en los puertos. El objetivo para el año 2050 es de cero emisiones directas de estos en los puertos de competencia del Estado.

El Título V regula el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, que es el instrumento que define los objetivos, criterios, ámbitos de aplicación y acciones para fomentar la resiliencia y la adaptación frente al cambio climático e incluirá la adaptación frente a impactos en España derivados del cambio climático que tiene lugar más allá de las fronteras nacionales. También en este título se considera de manera específica el cambio climático en una variedad de sectores y ámbitos de la actividad administrativa:

▪ La planificación y gestión del agua.

▪ La planificación y gestión del dominio público marítimo terrestre.

▪ La planificación y gestión territorial y urbanística, así como en las intervenciones en el medio urbano, en la edificación y en las infraestructuras del transporte.

▪ La consideración del cambio climático en la seguridad alimentaria.

▪ La protección de la biodiversidad frente a este; y medidas encaminadas a reducir la vulnerabilidad al cambio climático de los suelos agrícolas, de los montes y de los suelos forestales.

Según lo expuesto, el sentido de la regulación en este título es que se anticipe el impacto del cambio climático en los citados sectores o ámbitos y se adopten medidas para mitigar las consecuencias negativas.

El Título VI dedicado a las medidas de transición justa, regula de manera singular los convenios al efecto. Su objetivo es fomentar la actividad económica y su modernización, así como la empleabilidad de trabajadores vulnerables a la transición hacia una economía baja en emisiones de carbono; en particular, en casos de cierre o reconversión de instalaciones. En ellos las comunidades autónomas participarán de acuerdo con el ámbito de sus competencias. Se suscribirán entre el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y otras Administraciones públicas, en particular, entidades locales de áreas geográficas vulnerables a la transición hacia una economía baja en carbono. Asimismo, en estos convenios podrán participar empresas, organizaciones de los sectores empresariales, organizaciones sindicales, universidades, centros educativos, asociaciones y organizaciones ambientales no gubernamentales y demás entidades interesadas o afectadas.

El proyecto de ley contempla un contenido mínimo para este instrumento (evaluación del estado de vulnerabilidad, medidas para incentivar la adaptación de los trabajadores, etc.) que viene a ser, en su mayoría, adicional al exigido en el artículo 40 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. El plazo también se regula de manera singular pues, frente a los cuatro años máximos previstos en esta norma, el proyecto permite hasta siete años, prorrogables otros siete más.

El Título VII se refiere a los recursos en el ámbito nacional para la lucha contra el cambio climático y la transición energética. Por su posible impacto en la esfera privada, destacan las medidas en el ámbito de la contratación pública, consistentes en la obligación de que en toda contratación pública se incorporen, de manera transversal y preceptiva, criterios medioambientales cuando guarden relación con el objeto del contrato. Deberán ser objetivos, respetuosos con los principios informadores de contratación pública y figurar, junto con la ponderación que se les atribuya, en el pliego correspondiente. Esta definición parece apuntar a que deban tomarse en consideración en la valoración de las ofertas, pero ciertamente no está concretado y el intérprete de una norma ciertamente no debe restringir las opciones cuando el legislador no lo ha previsto de esa manera. Para la contratación de la Administración General del Estado y del sector público estatal, sí que se especifica que:

Deberán incorporar, como prescripciones técnicas particulares en los pliegos de contratación, criterios de reducción de emisiones y de huella de carbono dirigidos específicamente a la lucha contra el cambio climático. Sin embargo, aparece una nueva remisión a otra actuación, en este caso a un catálogo de prestaciones en cuya contratación se tendrán en cuenta los criterios de lucha contra el cambio climático mencionados y en el que se identificarán tales criterios de reducción de emisiones y de huella de carbono, incluidos los relacionados con una alimentación sostenible y saludable. Corresponde elaborar este catálogo al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y al Ministerio de Hacienda.

Deberán incluir, entre los criterios de adjudicación de licitaciones de redacción de proyectos, de contratos de obra o concesión de obra, algunos de los siguientes:

▪ Requisitos de máxima calificación energética de las edificaciones que se liciten.

▪ Ahorro y eficiencia energética que propicien un alto nivel de aislamiento térmico en las construcciones, energías renovables y bajas emisiones de las instalaciones.

▪ Uso de materiales de construcción sostenibles, teniendo en cuenta su vida útil.

▪ Medidas de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y otros contaminantes atmosféricos en las distintas fases del proceso de construcción de obras públicas.

▪ Medidas de adaptación al cambio climático.

También pertenece a este título, el precepto que obliga a realizar un informe anual de evaluación del impacto financiero derivado del cambio climático, a un buen número de entidades. En particular:

▪ Aquellas entidades cuyos valores estén admitidos a negociación en mercados regulados: lo incluirán en el informe de gestión junto con las cuentas anuales.

▪ Entidades de crédito: lo incluirán en la información con relevancia prudencial. Además, deberán publicar objetivos específicos de descarbonización de su cartera de préstamo e inversión a partir de 2023, es decir, en menos de tres años si se aprueba el proyecto de ley en estos términos.

▪ Entidades aseguradoras y reaseguradoras: lo realizarán en los plazos señalados para el informe de situación financiera y solvencia.

▪ Otras sociedades por razón de tamaño: lo incluirán en el informe de gestión junto con las cuentas anuales.

Asimismo, se prevé que entidades como el Banco de España, la CNMV y CLH y órganos como la Dirección General de Seguros, deban elaborar un informe cada dos años acerca de la evaluación del riesgo climático.

Se incluye en este título un precepto relativo a la estrategia de descarbonización del sector eléctrico por la que habilita al Gobierno a requerir al operador del mercado, al operador del sistema, al transportista y a los distribuidores según se definen en la Ley del Sector Eléctrico, a elaborar y presentar a citada estrategia. Sin embargo, se incluye una remisión a un reglamento para establecer las condiciones y criterios mínimos que deberán incluir dichas estrategias.

El Título VIII contiene dos artículos dedicados a la educación, por un lado, y a la investigación e innovación en la lucha contra el cambio climático y la transición energética, por otro.

El Título IX se refiere a la gobernanza y participación pública. Destaca la obligación para las Comunidades Autónomas de informar en la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático de todos sus planes de energía y clima en vigor, a partir del 31 de diciembre de 2021. Dichos planes podrán consistir en un documento específico que recoja tanto las medidas adoptadas, como las medidas que prevean adoptar, en materia de cambio climático y transición energética, coherentes con los objetivos de esta futura ley.

De las disposiciones adicionales destaca la segunda relativa a la desinversión en productos energéticos de origen fósil, en virtud de la cual la Administración General del Estado y el sector público estatal deberán desprenderse de participaciones o instrumentos financieros de empresas o entidades cuya actividad mercantil incluya la extracción, refinado o procesado de productos energéticos de origen fósil según el calendario que se apruebe en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de esta futura ley.

En las disposiciones finales se contempla la reforma de la Ley del Sector Eléctrico que, según lo expuesto anteriormente, se ha llevado a cabo en buena medida a través del Real Decreto-ley 23/2020.

Entre estas disposiciones también figura la modificación del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, en lo que respecta a los riesgos que han de considerarse en la ordenación de los usos del suelo y que incluyen los derivados del cambio climático.