Читать книгу Manual de Derecho Inmobiliario - Rafael Moreno Ubric - Страница 48

Vamos a analizar las formas de intervención municipal para el control de la legalidad urbanística, el cual se ha caracterizado por una progresiva liberalización iniciada con la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los servicios en el mercado interior, que fue objeto de trasposición al ordenación jurídico nacional mediante la ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, apareciendo conjuntamente a las licencias, las declaraciones responsables y las comunicaciones previas.

Las licencias se caracterizan frente a la comunicación previa y declaración responsable en que no es posible el inicio de la ejecución de la obra o la implantación de la actividad hasta que no se autoriza expresamente y de forma previa por parte del Ayuntamiento. Sin embargo, en las otras dos técnicas, el interesado puede iniciar la obra o actividad solicitada sin perjuicio del control posterior del Ayuntamiento.

En nuestra ley de trasposición citada, en su artículo 5.º, se establece como principio general la libertad en la prestación de servicios y que el régimen de autorización previa sólo será exigible siempre que no sea discriminatorio y exista una razón imperiosa de interés general y proporcional, diciendo que:

“Así, en ningún caso, el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización cuando sea suficiente una comunicación previa o una declaración responsable del prestador mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la información necesaria a la autoridad competente para el control de la actividad ”.

A las licencias se refiere el artículo 84 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, estableciendo con carácter general que el ejercicio de las actividades no se somete a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo, pero admite que pueda exigirse respecto de aquellas actividades económicas:

“Cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación ”.

Igualmente se refiere a las licencias el artículo 11.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el real decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre, cuando dice que:

“Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o auto-rización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística, debiendo ser motivada su denegación. En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística ”.

De conformidad con el artículo 2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LOE), podemos entender por edificación la acción y el resultado de construir un edificio de carácter permanente, público o privado, ya se trate de obras de nueva construcción o de intervención sobre los edificios existentes que alteren su configuración arquitectónica o afectan a su proyección ambiental o de carácter histórico-artístico, obras que incluyen sus instalaciones fijas y el equipamiento propio, así como los elementos de urbanización que permanezcan adscritos al edificio.

Al margen de estos preceptos expuestos de la normativa estatal, el régimen jurídico de las licencias, declaraciones responsables y comunicaciones previas viene establecido a nivel legislativo en la Ley Urbanística vigente de cada Comunidad Autónoma, y a nivel reglamentario en la correspondiente ordenanza municipal de tramitación de licencias.

No obstante, a nivel estatal se ha regulado la técnica de la declaración responsable y comunicación previa con carácter general, primero en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, mediante reforma operada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y actualmente en el vigente artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas. La sentencia del Tribunal Constitucional 70/2018, de 21 de junio, ratificó la constitucionalidad del precepto al manifestar que tiene cobertura en el título competencial estatal del artículo 149.1.18.º de la Constitución referido al establecimiento del procedimiento administrativo común, cuando declaró que:

“... resulta que, en el caso del artículo 69 de la LPAC, al tratarse de una regulación general relativa a los contenidos mínimos y al régimen común de tramitación de cualquier tipo de declaración responsable, como pura técnica de intervención administrativa al margen del ámbito concreto en el que opere, estamos, nuevamente, ante el ejercicio por parte del Estado de su competencia para establecer el procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE) ”.

Vamos a estudiar el régimen de las licencias, declaraciones responsables y comunicaciones previas como las tres técnicas de control actualmente existentes en el ámbito urbanístico. Así el artículo 84.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local contempla tanto las licencias como las declaraciones responsables como técnicas de control al disponer que:

“1. Las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios:

a) Ordenanzas y bandos.

b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo. No obstante, cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se estará a lo dispuesto en la misma.

c) Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

d) Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.

e) Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo ”.

Previamente a entrar en el estudio pormenorizado de cada una de estas técnicas de control de autorización, hay que definir su ámbito de aplicación.

Están sujetos a licencia urbanística, declaración responsable o comunicación previa, sin perjuicio de las demás autorizaciones que sean procedentes conforme a la legislación sectorial aplicable, todos los actos del uso del suelo, subsuelo, vuelo, construcción y edificación para la implantación y desarrollo de actividades y, en particular, las siguientes:

• Las parcelaciones, segregaciones o cualesquiera otros actos de división de fincas o predios en cualquier clase de suelo, no incluidos en proyectos de reparcelación.

• Las obras de edificación, así como la construcción e implantación de instalaciones de toda clase de nueva planta.

• Las obras de ampliación, reforma, modificación o rehabilitación de edificios, construcciones e instalaciones ya existentes, cualquiera que sea su alcance, finalidad y destino.

• Las obras y los usos que hayan de realizarse con carácter provisional.

• La demolición de las construcciones y los edificios, salvo en los casos declarados de ruina física inminente.

• La primera utilización y ocupación de los edificios e instalaciones en general.

• El cambio objetivo, total o parcial, del uso de las construcciones, edificaciones e instalaciones.

• Los movimientos de tierra y las obras de desmonte y explanación en cualquier clase de suelo.

• La extracción de áridos y la explotación de canteras.

• La acumulación de vertidos y el depósito de materiales ajenos a las características propias del paisaje natural que contribuyan al deterioro o degradación del mismo.

• El cerramiento de fincas, muros y vallados.

• La apertura de caminos, así como su modificación o pavimentación.

• La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, provisionales o permanentes.

• La instalación de invernaderos o instalaciones similares.

• La tala de masas arbóreas, de vegetación arbustiva o de árboles aislados que, por sus características, puedan afectar al paisaje o estén protegidos por la legislación sectorial correspondiente.

• La colocación de carteles y vallas de propaganda visibles desde la vía pública.

• Las instalaciones que afecten al subsuelo.

• La instalación de tendidos eléctricos, telefónicos u otros similares y la colocación de antenas o dispositivos de telecomunicaciones de cualquier clase.

• La construcción de presas, balsas, obras de defensa y corrección de cauces públicos, vías públicas o privadas y, en general, cualquier tipo de obras o usos que afecten a la configuración del territorio.

• Los actos de construcción, edificación e intervención consistente en ampliación, mejora, reforma, modificación o rehabilitación de las instalaciones existentes, en los aeropuertos y estaciones destinadas al transporte terrestre, salvo lo dispuesto por la legislación estatal.

• Los demás actos que señalen los instrumentos de planeamiento urbanístico.

• Están también sujetos a licencia urbanística los actos de uso del suelo, construcción y edificación que realicen los particulares en terrenos de dominio público, sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que deba otorgar el ente titular de dicho dominio.

No están sujetos a licencia urbanística ni declaración responsable o comunicación previa, los siguientes actos:

• Las parcelaciones, segregaciones, modificaciones o cualquier acto de división de fincas o predios incluida en proyectos de reparcelación.

• Las obras de urbanización previstas en los correspondientes proyectos debidamente aprobados y cuantas otras sean objeto de órdenes de ejecución.

• La demolición de construcciones declaradas en estado de ruina inminente y las obras de apuntalamiento cuando sean precisas.

• Las obras que sean objeto de órdenes de ejecución emitidas por el Ayuntamiento.

• Los actos de uso del suelo, construcción y edificación que sean promovidos por los Ayuntamientos en su propio término municipal. El acuerdo municipal producirá los mismos efectos que la licencia urbanística.

• Las obras públicas eximidas expresamente por la legislación sectorial o la de ordenación del territorio.

• Las obras de conservación consistentes en la sustitución de acabados interiores de una vivienda o local, como solados, alicatados, yesos y pinturas, cuando no esté protegidos arquitectónicamente, así como la sustitución de instalaciones propias.