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En el recurso de inconstitucionalidad se alegó por parte del Abogado del Estado, que el capítulo V, “Principio de eficacia en todo el territorio nacional”, desarrolla las disposiciones relativas a la segunda gran aportación de la LGUM: el principio de eficacia en todo el territorio nacional que, como se ha explicado, constituye uno de los elementos centrales de esta Ley.

De acuerdo con este principio, enunciado en el artículo 6, y desarrollado en el artículo 19, cualquier operador legalmente establecido, o bien cualquier producto legalmente producido y puesto en circulación, podrá ejercer la actividad económica, y circular, en todo el territorio español sin que quepan en principio nuevas autorizaciones o trámites adicionales de otras administraciones territoriales diferentes.

El sistema hubiera funcionado de la siguiente manera, según el abogado del Estado en la defensa del principio de la eficacia nacional:

El control, la supervisión o la inspección de los requisitos de acceso siguen siendo de la competencia de la Administración que los ha impuesto en el ejercicio de sus propias competencias y que se denomina “autoridad de origen”. La “autoridad de destino”, la del lugar en donde se ejerce esa actividad ejercerá sus competencias de control o supervisión en las condiciones de ejercicio, pero también ejercerá competencias en materia de control de las condiciones de acceso pero en el sentido consistente en que si se detectan incumplimientos deben comunicarlos a la autoridad de origen, la del lugar de acceso, para que ejerza sus competencias. La participación y colaboración de la autoridad de destino es indispensable en el ejercicio de la potestad de control reconocida por la Ley 20/2013 a la autoridad de origen.

En ningún caso la Ley 20/2013 pretende que desaparezcan las competencias de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales; lo que se pretende es reforzar los mecanismos de confianza legítima consistentes en que, aquello que se ha considerado suficiente para acceder a una actividad económica teniendo en cuenta todos los parámetros que deben ser objeto de protección –la salud, el medio ambiente, etc.–, ya se han apreciado por una Comunidad Autónoma u otra Administración territorial y por tanto, debe ser también suficiente en otro lugar del territorio nacional y ello sin perder de vista la necesidad de que las competencias de inspección, de control y super-visión deben seguir residenciándose en la Administración generadora de la normativa que regula el acceso o bien que regula el ejercicio. Esta dualidad competencial sobre un mismo operador “establecido”, es decir que accede y ejerce una actividad económica, necesariamente obliga a reforzar los mecanismos de cooperación Administrativa y a que exista de manera efectiva un principio de confianza mutua.

No resulta aceptable el argumento de la Generalitat de que esta normativa estatal producirá una competencia a la baja entre Comunidades Autónomas que hará peligrar, incluso la seguridad de los consumidores de bienes y servicios, pues ha de partirse de la premisa de que si una Comunidad opta por liberalizar un servicio o por disminuir los requisitos de producción de deter-minados bienes es porque considera que está manteniendo adecuadamente el equilibrio entre protección de los prestatarios o consumidores y fomento de la economía.

Un operador establecido en otro Estado Miembro –por ejemplo un guía turístico– podía reclamar ante un mecanismo concreto porque por, ejemplo, en España se le pidieran trámites adicionales para ejercer. Sin embargo un guía turístico habilitado en una Comunidad Autónoma y que pretenda acceder a establecerse en una CA (Comunidad Autónoma), no puede acceder a dicha actividad si no obtiene la autorización de dicha CA.

Es decir, mientras que para fomentar el mercado interior europeo y reducir su fragmentación la UE estaba implementando de manera decidida diferentes mecanismos basados en la cooperación entre Estados Miembros para garantizar la unidad de mercado, entre Administraciones españolas no existían iniciativas equiparables para el acceso a una actividad económica.

Este funcionamiento de la eficacia nacional merece un primer el reproche del TC en su F.J. 11 donde se afirma que (…) lo que se plantea en el presente proceso es si el establecimiento del principio de eficacia nacional es un ejercicio legítimo de aquellos instrumentos normativos.

El Abogado del Estado alegó que los preceptos impugnados son constitucionales en cuanto pretenden reforzar los mecanismos de confianza legítima consistentes en que, aquello que se ha considerado suficiente para acceder a una actividad económica en un lugar del territorio nacional, deba ser también considerado suficiente en el resto del territorio nacional.

El Tribunal explica pedagógicamente cómo se articula en la norma impugnada el denominado por el artículo 6 de la Ley 20/2013 principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional.

Una de los argumentos que sirven al TC para anular el principio de eficacia nacional se fundamenta en que “Sin embargo, dicha interpretación no resuelve el problema competencial aquí planteado por dos razones. (…)” en todo caso, dicho principio de eficacia a pesar de poderse interpretar que no se aplica a los requisitos de ejercicio, se aplicaría, en todo caso, tanto a los requisitos de acceso a una determinada actividad como a los requisitos de fabricación de los productos [arts. 19.2 y 21.2 c) de la Ley 20/2013], quedando por tanto en estos supuestos subsistente la cuestión relativa a la vulneración competencial que se denuncia en el proceso.

Y así, el Tribunal contempla la situación desde la perspectiva de la Unión Europea y su vinculación al denominado principio de reconocimiento mutuo.

Menciona especialmente al Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su sentencia de 20 de febrero de 1979, 120/78, Cassis de Dijon, que desarrolló el concepto de reconocimiento mutuo. Afirma que no es posible comprender el alcance del concepto de reconocimiento mutuo sin tener en cuenta un segundo concepto que se desarrolla en la propia sentencia Cassis de Dijon: el concepto de exigencias imperativas, que supone una matización fundamental a un entendimiento incondicionado de la obligación de aceptar por parte del Estado miembro de destino aquellos productos elaborados de conformidad con la normativa del Estado miembro de origen, pues supone que aquel pueda oponer tales exigencias imperativas como excepción a la regla del reconocimiento mutuo.

Para el Tribunal, que parece buscar la diferencias entre el Derecho UE y la LGUM, “es clave que la doctrina de las exigencias imperativas permite a los Estados miembros la adopción de regulaciones que tengan por efecto obstaculizar indirectamente el comercio intracomunitario siempre que las justifiquen en la garantía y promoción proporcionada de determinados objetivos legítimos. Para que un Estado se encuentre obligado a aceptar un producto elaborado conforme a las normas de otro país miembro, las normas de este último debían responder de forma conveniente y satisfactoria al objetivo legítimo perseguido por la normativa del Estado importador (comunicación de la Comisión de 3 de octubre de 1980). En desarrollo de esta idea en el ‘Libro Blanco sobre la consecución del Mercado Interior’ (1985) la propia Comisión Europea exponía que ‘en realidad los objetivos de las distintas legislaciones nacionales... son con frecuencia idénticos. De ahí que las normas y disposiciones de control coin-cidan, bajo formas diferentes, y hayan de ser reconocidas en todos los Estados miembros’. Se reconoce, por tanto, un principio de reconocimiento mutuo condicionado, pues el presupuesto para su aplicación efectiva es la equivalencia en el nivel de protección, pues de no concurrir tal equivalencia, y en ausencia de una normativa armonizadora europea que establezca una nivel común de protección, cabría que los Estados miembros justificasen la aplicación de un estándar propio en la necesidad de promover legítimos objetivos (las denominadas exigencias imperativas en el ámbito de las mercancías o razones imperiosas de interés general en el ámbito de los servicios)”.

La construcción de un principio de reconocimiento mutuo condicionado a la equivalencia en el nivel de protección “ha sido plenamente asumida por la doctrina posterior del Tribunal de Justicia. En su Sentencia de 28 de enero de 1986, C-188/84, Comisión c. Francia, el Tribunal de Justicia afirmó que un Estado miembro ‘no tiene derecho a impedir la comercialización de un producto [en el asunto se trataba de máquinas para trabajar la madera] que proviene de otro Estado miembro y que equivale, en cuanto al nivel de protección de la salud y de la vida de la personas, al que pretende asegurar o establecer el régimen nacional. Por lo tanto, es contrario al principio de la proporcionalidad que un régimen nacional exija que los citados productos importados deban satisfacer literal y exactamente las mismas disposiciones o características técnicas prescritas para los productos fabricados en el Estado miembro en cuestión, cuando esos productos importados garantizan a los usuarios el mismo nivel de protección’ (apartado 16). Para el Tribunal de Justicia, el Derecho de la Unión, en ausencia de una armonización del nivel de protección, ‘no obliga a los Estados miembros a admitir en su territorio máquinas peligrosas acerca de las cuales no está demostrado que ofrecen el mismo nivel de protección a quienes las usan en ese territorio’ (apartado 17)”.

Por tanto, el principio de reconocimiento mutuo tal como ha sido admitido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia supone que, en relación con los bienes, un Estado miembro debe permitir la comercialización en su territorio de los bienes elaborados de conformidad con las reglamentaciones del Estado de origen, cuando los productos importados han sido fabricados conforme a unos parámetros que establecen un nivel de protección similar. Ahora bien, cuando no se cumple el presupuesto de que el nivel de protección sea equivalente, los Estados miembros sí podrán imponer el cumplimiento de su nivel de protección a los bienes elaborados conforme a estándares de protección inferiores. Idea que es también aplicable en relación con la prestación de servicios, con o sin establecimiento permanente (Sentencia de 22 de enero de 2002, C-390/99, asunto Canal Satélite Digital, S.L.).

Pues bien, con todo el respeto que se merece el Alto Tribunal, la diferencia entre el territorio nacional y la doctrina citada no deja de ser evidente. No resulta de recibo que pueda invocarse las normas imperativas en defensa de las restricciones a la libre importación de productos o el principio de equivalencia y el reconocimiento mutuo al ámbito nacional. En efecto, resulta llamativo que se considere que dentro de España sea necesario en las relaciones entre el Estado y las CCAA o de estas entre sí aplicar estos principios, cuando el ordenamiento jurídico español en su conjunto los asume y aplica y es difícil de imaginar que concurran estas circunstancias. En última instancia, a través de los conflictos de competencia que dirime el TC o la Jurisdicción ordinaria también pueden solucionarse este tipo de cuestiones.

Pero vayamos, en segundo lugar, a la razón más poderosa por la que el Tribunal ha anulado estos principios que tiene que ver con una doctrina que se considera no debería aplicase al caso y es el reconocimiento de la eficacia extraterritorial o supracomunitaria de determinadas acciones efectuada por las CCAA, cuando se trataba de supuestos de actuación ejecutiva autonómica que aplicaban un estándar equivalente recogido en una norma estatal.

El TC cita como precedentes las SSTC 100/1991, de 13 de mayo o 236/1991, de 12 de diciembre, en las que este Tribunal consideró plenamente constitucional el artículo 7.5 de la Ley de metrología que reconocía validez en todo el territorio del Estado a los controles metrológicos que, en aplicación de la misma, efectuasen los órganos de la Administración del Estado o, en su caso, los de las Comunidades Autónomas. Para este Tribunal “no existe aquí exclusión alguna de las facultades autonómicas de ejecución, sino un razonable reconocimiento de la eficacia extraterritorial o supracomunitaria de la actividad de control efectuada por las Administraciones autonómicas” (STC 236/1991, de 12 de diciembre, FJ 5). En estos supuestos, siendo las normas a aplicar comunes, pues la legislación sobre pesas y medidas es una competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.12 CE), este Tribunal ha admitido que los actos autonómicos que se limitan a aplicar, además con carácter reglado, tales normas puedan surtir efectos en todo el Estado.

En el mismo sentido en la STC 87/1985, de 16 de julio, este Tribunal consideró conforme con el bloque de la constitucionalidad la previsión de que la comprobación de si un producto se ajustaba a determinadas reglamentaciones técnico-sanitarias válidas para toda España fuese verificada por la autoridad sanitaria autonómica, a la que correspondería otorgar la correspondiente autorización con efectos en todo el territorio nacional.

En estos casos, continua el Tribunal (que se caracterizan por la existencia de competencias exclusivas sectoriales del Estado), se concluye que “en la medida en que exista una normativa de la Unión Europea armonizada o una legislación estatal común, o exista una pluralidad de legislaciones autonómicas que, no obstante sus posibles diferencias técnicas o metodológicas, fijen un estándar que pueda ser considerado equivalente, el Estado podrá reconocer a las decisiones autonómicas efectos extraterritoriales a través de la imposición del reconocimiento de la decisión adoptada en una determinada Comunidad Autónoma en el resto. El principio de reconocimiento mutuo consiente el reconocimiento de eficacia extraterritorial de los actos y disposiciones de un determinado poder territorial; pero deja subsistente la capacidad de los poderes territoriales de poder establecer, en ausencia de armonización centralizada, un nivel de protección propio y distinto”.

Afirma el Tribunal que para la legítima capacidad territorial de adoptar políticas propias, cabe, asimismo, acudir a un segundo instrumento: la elaboración de una estrategia normativa consistente en el establecimiento de un estándar común a través del ejercicio por parte del poder central de sus competencias horizontales. Ello no supone otra cosa que la garantía en todo el espacio económico de un común denominador normativo dirigido a asegurar aquellos rasgos que caracterizan la unidad de mercado y entre los que se encuentra ser un espacio donde las condiciones esenciales de ejercicio de la actividad económica sean iguales.

En el ámbito de la Unión Europea el Tribunal de Justicia ha reconocido la competencia de la Unión para adoptar medidas de armonización de las disposiciones nacionales si tales medidas tienen por objeto la mejora de las condiciones de establecimiento y funcionamiento del mercado interior [por todas Sentencia de 5 de octubre de 2000, asunto sobre publicidad de tabaco, C-376/98, apartados 84, 95 y 110].

En el mismo sentido, este Tribunal Constitucional ha recordado, refirién-dose a la unidad de mercado, que “junto a aquellos preceptos del título VIII de la Constitución que suponen un límite en sí a la diversidad regulatoria que puedan introducir los legisladores autonómicos en el ejercicio de sus competencias, este Tribunal ha reconocido que, cuando dichos medios se demuestran insuficientes para imponer la igualdad básica de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales, el Estado puede intervenir normativamente a fin de garantizar esa igualdad en virtud de los arts. 149.1.1 CE (STC 61/1997, de 20 de marzo) y 149.1.13 CE (STC 225/1993, de 8 de julio)” (STC 20/2016, de 4 de febrero, FJ 3)”.

Si bien “la potestad legislativa de que las Comunidades Autónomas gozan potencialmente da a nuestro ordenamiento una estructura compuesta, por obra de la cual puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional” (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2), ello no es óbice para considerar que corresponde al Estado la eventual decisión de promover aquellos rasgos que conforman un mercado único a través, en su caso, del efectivo ejercicio de las competencias reconocidas en los apartados 1 y 13 del artículo 149.1 CE.

La conclusión que alcanza el Tribunal es la de que el Estado excluyendo en la STC las competencias autonómicas puede promover la unidad de mercado, puede en ejercicio de sus competencias transversales crear un marco norma-tivo unitario de aplicación a todo el territorio nacional. Así lo ha estimado el Tribunal cuando, por ejemplo, ha afirmado que no puede objetarse que el Estado considere que hay aspectos de las condiciones de ejercicio de [deter-minadas] profesiones que exigen una regulación homogénea en todo el territorio español (STC 86/1989, de 11 de mayo, FJ 34). Marco normativo que, no obstante, si bien puede llegar al punto de establecer un común nivel de protección, no puede, por la minuciosidad y detalle de la regulación estatal, dejar sin espacio alguno a las competencias autonómicas, pues dentro del marco norma-tivo unitario que el Estado puede decidir establecer dentro de la ordenación de cada sector, las Comunidades Autónomas deben disponer de un margen de actuación que les permita establecer los elementos complementarios.

Y aquí viene la razón fundamental “sin embargo, la Ley 20/2013 ha acu-dido a un instrumento distinto de los ya señalados al establecer el denominado principio de eficacia nacional de las disposiciones y actos autonómicos. Distinto, pues no supone ni el establecimiento de un principio de reconocimiento mutuo a la europea ni el establecimiento de un marco normativo armonizado de aplicación a todo el territorio nacional. Este principio de eficacia nacional pretende, según el preámbulo de la Ley 20/2013, recoger el de reconocimiento mutuo desarrollado en el Derecho de la Unión Europea, pese a que los rasgos del principio de reconocimiento mutuo son mucho más matizados que los que caracterizan el principio de eficacia nacional que desarrolla la Ley 20/2013. Aquel permitiría condicionar la prestación de servicios y la comercialización de bienes a la existencia de una equivalencia en el nivel de protección de las diversas normativas territoriales, extremo ausente en la regulación del principio de eficacia nacional recogido en la Ley 20/2013 en el que la autoridad de destino ha de asumir la plena validez de lo establecido por la autoridad de origen tanto en materia de requisitos de acceso a la actividad como en relación con la circulación de bienes, sin que ese reconocimiento venga condicionado por la existencia de equivalencia alguna.

Su contenido no supone tampoco la sustitución de una pluralidad de regulaciones por una regulación uniforme o armonizada ya que no hay uniformidad en la normativa a aplicar, ni criterio alguno de armonización, sino que, al reconocer eficacia en todo el territorio nacional a las disposiciones y actuaciones de la Comunidad Autónoma de origen, permite la subsistencia de una pluralidad de regímenes jurídicos cuya aplicación depende del criterio de la procedencia del operador económico”.

Sin embargo, el principio de territorialidad de las normas autonómicas es el que decanta, según el TC, la cuestión: “el principio de eficacia en todo el territorio nacional de los requisitos de acceso establecidos en el lugar de origen supone excepcionar el principio de territorialidad de las competencias en el que de acuerdo con la doctrina de este Tribunal se funda nuestro modelo constitucional de distribución de competencias, pues las normativas de las Comunidades Autónomas relativas al acceso a una actividad económica o relativas a las características de los productos pasan a tener efectos supra territoriales cuando se consideran normativas del lugar de origen del operador económico, pero al tiempo las normativas autonómicas dejan de tener efecto dentro del propio territorio autonómico cuando éste es el lugar de destino, y no el de origen, del operador económico. El principio de eficacia en todo el territorio nacional supone sustituir, como fundamento del ámbito espacial de aplicación de las competencias autonómicas, el criterio del territorio por el criterio de la procedencia del operador económico”. No es preciso recordar en esta sede este principio de territorialidad de las competencias autonómicas, que según doctrina reiterada del Tribunal impide su eficacia supra territorial, salvo excepciones porque como se afirma, y se trae a colación posteriormente en la crítica a la STC “el hecho de que determinadas actividades económicas tengan un alcance territorial superior al autonómico –fenómeno cada vez más común en el mundo actual– no permite sin más desplazar la titularidad de las competencias controvertidas al Estado (STC 235/2012, de 13 de diciembre, FJ 9). Siendo ésta la doctrina constitucional en la materia se constata que hasta ahora el grueso de impugnaciones ante este Tribunal se han producido en relación con normativas básicas estatales que pretenden reservar a los órganos estatales funciones ejecutivas que corresponden a las Comunidades Autónomas” (por todas, STC 85/2015, de 30 de abril).

Sin embargo, la cuestión que se plantea en el presente proceso no es la posibilidad de que se produzca el traslado de una competencia ejecutiva al Estado, sino una completamente diferente: si resulta conforme al orden constitucional de distribución de competencias el establecimiento, de la forma que lo ha hecho en la norma impugnada, de la eficacia extraterritorial de las actuaciones normativas y ejecutivas autonómicas. El Tribunal aplica posteriormente al caso los conceptos de la Unión Europea: “el reconocimiento por parte del Estado de efectos supra autonómicos a las actuaciones autonómicas tiene, en principio, un límite claro: la imposibilidad de reconocer tales efectos cuando no existe una equivalencia en las normativas aplicables. En la medida en que exista una legislación estatal común, o exista una pluralidad de legislaciones autonómicas que, no obstante sus diferencias técnicas o metodológicas, fijen un estándar que pueda ser considerado equivalente, el Estado podrá reconocer a las decisiones ejecutivas autonómicas efectos extraterritoriales a través de la imposición del reconocimiento de la decisión adoptada en una deter-minada Comunidad Autónoma en el resto. Así lo habría reconocido nuestra doctrina en relación con las actuaciones autonómicas de carácter ejecutivo (SSTC 243/1994, 175/1999, 126/2002, 14/2004 y 33/2005).

Sin embargo, cuando de lo que se trata es de excepcionar el principio de territorialidad otorgando eficacia extraterritorial a actos ejecutivos autonómicos que aplican un derecho propio que no es equivalente al derecho adoptado en el territorio en el que se debe reconocer tal eficacia o directamente se trata de otorgar eficacia extraterritorial a disposiciones normativas auto-nómicas que establecen un estándar distinto al estándar que fija la normativa autonómica del lugar de destino, la ruptura del principio de territorialidad constitucionalmente consagrado y estatutariamente reconocido supone obligar a una Comunidad Autónoma a tener que aceptar dentro de su territorio una pluralidad de políticas ajenas. Aceptación que choca con la capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su competencia (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7, entre otras) y entraña la constricción de su autonomía al permitirse la aplicación en el territorio de la Comunidad Autónoma de disposiciones adoptadas por un órgano representativo en el que los ciudadanos de la Comunidad Autónoma en la que finalmente se aplica no se encuentran representados”.

Pues bien, este argumento no parece adaptarse a este caso. En multitud de supuestos en los que se reconoce la eficacia nacional de la habilitación de actividades económicas, el Estado carece de competencia para regular estas materias. Los títulos competenciales reconocidos en los artículos 149.1.13 y 149.1.18 CE no habilitan al Estado para coordinar las normativas y las actuaciones administrativas territoriales autonómicas mediante el establecimiento de un mecanismo como es el de reconocimiento de eficacia de las actuaciones autonómicas en el resto del territorio nacional. “Sin embargo, la competencia del Estado para regular el reconocimiento mutuo y para otorgar eficacia supra territorial a ciertas normas y actos administrativos autonómicos, solo es constitucionalmente admisible si se respeta un presupuesto: la equivalencia en la protección del legítimo objetivo pretendido por parte de las normas y actos del lugar de origen y los del lugar de destino.

(..) La consecuencia de la regulación que examinamos es que se alteran las relaciones entre los ordenamientos autonómicos, con el consiguiente menoscabo de las competencias autonómicas, sin que a estos efectos sea relevante que lo que se aplique sea otra disposición autonómica, ya que el desplazamiento de la norma de la Comunidad Autónoma se produce por la decisión del legislador estatal, al que le es imputable el menoscabo competencial derivado de las consecuencias contrarias a la territorialidad de las competencias autonómicas (en un sentido similar SSTC 173/2005, de 23 de junio, FJ 9, o 330/1994, de 15 de diciembre, FJ 6).

Sin embargo, el efecto de la aplicación del principio de eficacia no afecta, dando lugar a su inconstitucionalidad, a las competencias territorial de una CA. Es cierto que o, al menos, es algo que lícitamente puede establecer el Estado en la LGUM, de la misma manera que se reconoce cuando establece regulaciones uniformes que pueden menoscabar hipotéticamente las competencias autonómicas, en el caso, por ejemplo de la legislación básica o en el establecimiento de una normativa uniforme para todo el Estado. Pero el hecho de que “la autoridad de origen” tenga un efecto extraterritorial que produce plenos efectos jurídicos, porque “la autoridad de destino” está obligada a asumir su validez ya que impone la asunción de la plena validez de los requisitos, cualificaciones, controles previos o garantías ya exigidos por aplicación de la normativa del lugar de origen (art. 19.3 de la Ley 20/2013) o, incluso, aunque la actividad económica no esté sometida a requisito en dicho lugar (art. 19.1, inciso final de la Ley 20/2013), pueda entorpecer la territorialidad de las competencias autonómicas.

No parece de recibo el argumento de que “el resultado es que el principio de eficacia nacional abre la posibilidad de que hasta diecisiete normativas distintas de las diversas Comunidades Autónomas actuando como Comunidades de origen se apliquen en un mismo territorio de destino. Y abre asimismo la posibilidad de que, en virtud de la aplicación del derecho a no ser discriminado por razón de la nacionalidad recogido en el artículo 18 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, la autoridad autonómica de destino venga obligada a aceptar en su territorio la comercialización de productos o la prestación de servicios que se adecuen a las normativas de origen, independientemente del estándar de protección que establezcan, no sólo de las distintas Comunidades Autónomas sino también de los 27 Estados miembros de la Unión”.

La conclusión es la declaración de inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los arts. 19 y 20 de la Ley 20/2013, pues los mismos sustentan toda su redacción en el principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional. Igualmente se declaran inconstitucionales y nulos las letras b), c) y e) del apartado segundo del artículo 18 en tanto en cuanto se fundamentan en el principio de eficacia nacional al excluir que los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes puedan contener o aplicar requisitos para el ejercicio de la actividad en el territorio de una autoridad competente distinta de la autoridad de origen [en la letra b)]; en cuanto excluyen que se puedan exigir requisitos de cualificación profesional adicionales a los requeridos en el lugar de origen o donde el operador haya accedido a la actividad profesional o profesión [en la letra c)]; y en cuanto excluyen que se puedan exigir especificaciones técnicas para la circulación legal de un producto o para su utilización distintas a las establecidas en el lugar de fabricación [en la letra e)]. La prohibición de dichos requisitos y condiciones es consecuencia directa del principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional. Y, por tanto, al igual que éste, deben ser declarados tales apartados inconstitucionales y nulos. Lo mismo sucede con la disposición adicional décima en cuanto que ha sido impugnada por conexión con los preceptos que han sido declarados inconstitucionales.

Sin embargo, con esta doctrina, como se alegó por el Abogado del Estado, se pone de relieve la inconsistencia de la doctrina del Tribunal con sus precedentes. Así, según la STC 100/1991, de 13 de mayo, FJ 5 e), en la que se admitió que los actos de intervención realizados por una Comunidad Autónoma y de validez en todo el territorio nacional eran un instrumento constitucional para evitar la “ruptura del principio de unidad de mercado” y para garantizar el “mantenimiento del principio de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos”. Este criterio se reiteró en la STC 236/1991, de 12 diciembre, FJ 5, en la que se añade que, mediante el establecimiento por el legislador estatal, de un acto de verificación autonómico de carácter nacional no se deriva “exclusión alguna de las facultades autonómicas de ejecución, sino un razonable reconocimiento de la eficacia extraterritorial o supracomunitaria de la actividad de control efectuada por las Administraciones autonómicas”; y esto, aunque la legislación estatal preveía que la verificación realizada por una Comunidad producía efectos fuera de su ámbito territorial. Esta doctrina constitucional parte de la base de que las Comunidades Autónomas “son Administraciones públicas igualmente integrantes del Estado” y, por tanto, el acto de verificación realizado por cualquiera de ellos es digno de igual confianza en todo el territorio nacional.

El acceso no debe ser confundido con el ejercicio. Acceder a una actividad es un prius respecto al ejercicio. Lo que la ley pretende es definir un solo lugar para acceder y que una vez que se accede a la actividad, no se deban cumplir más requisitos ni diferentes en ninguna otra Administración para acceder a la actividad lo cual no limita la normativa o requisitos aplicables al “ejercicio” de la actividad, que corresponderá definir a la Administración donde se produce efectivamente ese ejercicio y a la normativa estatal que resultara de aplicación, como bien pudiera ser la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

El TC podría haber considerado el capítulo III, “Garantía de la cooperación entre las Administraciones Públicas”, que desarrolla las disposiciones relativas al principio de cooperación que constituye un elemento indispensable para que funcione todo el sistema. Ningún inconveniente constitucional puede argumentarse para que se establezcan mecanismos de cooperación. El artículo 10 crea el Consejo para la Unidad de Mercado, en el que están presentes las Comunidades Autónomas, como órgano de cooperación administrativa para el impulso, seguimiento y aplicación del contenido de la ley y el artículo 11 recoge las disposiciones referentes a la Secretaría de este Consejo como órgano de carácter técnico. El artículo 12 recoge la cooperación en el marco de las conferencias sectoriales que analizarán en particular los requisitos para el acceso y el ejercicio así como los relacionados con la distribución y la comercialización en los diferentes sectores; el artículo 13 la información a la Comisión Delegada de Gobierno para Asuntos Económicos sobre los trabajos realizados en el Consejo y en las conferencias sectoriales; el artículo 14, impugnado en su apartado 2 en el recurso, la cooperación en la elaboración de proyectos normativos basada en la transparencia y el artículo 15 la obligación de evaluación periódica de la normativa por parte de todas las autoridades competentes así como las actuaciones que al efecto se realizarán en el marco de las conferencias sectoriales y del Consejo de Unidad de Mercado.