Читать книгу Estado y Mercado - Adolfo Menéndez Menéndez - Страница 39

A pesar de que la Unión Europea carece de un título competencial –y de una política propia– en materia de ordenación territorio y urbanismo, hace años que asistimos a una “europeización del territorio”7, fruto, entre otros motivos, de la imparable penetración, en todos los ámbitos, social, económico, ambiental, etc., del principio de desarrollo sostenible, que es un objetivo de la Unión que debe informar todas sus políticas y acciones (artículo 11 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). En este imparable proceso de europeización del territorio es capital la salvaguarda del modelo de ciudad compacta.

El Estado no puede imponer un modelo urbanístico, según tiene declarado el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias que como la Sentencia 141/2014, de 11 de septiembre, siguen la estela de la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo. En cambio, la Unión Europea sí puede hacer prevalecer un modelo de ciudad compacta del que el planeamiento urbanístico no puede apartarse y cuya preservación halla acomodo en el concepto de protección del entorno urbano y puede constituir, por tanto, una razón imperiosa de interés general capaz de justificar restricciones de las actividades económicas objeto de la LGUM, de conformidad con su artículo 5.1.

En su Sentencia de 19 de junio de 2015 (Aranzadi RJ 2015, 2969), el Tribunal Supremo relaciona este modelo de ciudad compacta con el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible y con la Estrategia Territorial Europea para el medio ambiente urbano, que “propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa y desordenada”8.

Esta importante Sentencia, de la que es Ponente Cesar Tolosa Tribiño, confirma la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Castilla-León, de 20 de septiembre de 2013 (Aranzadi JUR 2013, 309640), recurrida en casación. El TSJ castellanoleonés anuló en dicha sentencia (y en otras idénticas) la sexta modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Ávila (PGOU). Una modificación fruto de un convenio urbanístico que conllevaba la reclasificación como suelo urbanizable de una superficie de más de medio millón de metros cuadrados y la construcción de 3396 viviendas.

Lo esencial del razonamiento del Tribunal Supremo, tan escueto como nítido, está en el Fundamento Jurídico decimosexto de la sentencia:

De lo que ha quedado expuesto en los fundamentos anteriores, puede concluirse que la modificación impugnada no se ajusta a los principios de desarrollo sostenible que acabamos de citar, dado que no existe suficiente justificación de los nuevos desarrollos urbanos que se proponen, una vez descartada la necesidad de incrementar el número de viviendas, rompiéndose además el modelo de ciudad compacta, lo que pone de relieve la sentencia de instancia cuando razona que “sino que se trata de que el sector que se vaya a clasificar linde en dicha superficie con otros que ya están previamente clasificados, solo de esta manera se cumple la finalidad de crecimiento compacto.

Es también de suma relevancia la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 2020 (Aranzadi RJ 2020, 5293), de la que es Ponente Rafael Fernández Valverde y que representa un auténtico leading case, un hito en el control jurisdiccional de la potestad discrecionalidad de planeamiento.

Esta sentencia resuelve un recurso de casación de la CNMC frente a una Sentencia del TSJ del País Vasco, de 11 de junio de 2019 (Aranzadi RJCA 2019, 872), que desestimó un recurso tramitado siguiendo el procedimiento especial de garantía de la unidad de mercado regulado por los artículos 127 bis, 127 ter y 127 quater de la LJCA.

El recurso de la CNMC se dirigía en este caso contra una modificación del PGOU de Bilbao que afectaba al uso de alojamiento turístico, que pasaba a calificarse como uso equipamental, lo que limitaba sus posibilidades de implantación como uso complementario en los inmuebles que tuviesen el residencial como su uso principal. La CNMC sostenía en su recurso que el cambio en el régimen de usos obstaculizaba la competencia efectiva y levantaba una barrera económica injustificada a la entrada y permanencia de los operadores económicos en el mercado del alojamiento turístico. A su juicio, el Ayuntamiento de Bilbao no había demostrado la concurrencia de una razón de interés general, ni tampoco la necesidad y proporcionalidad de la medida. El TSJ del País Vasco no aceptó esta línea argumental, al entender que la modificación del planeamiento resultaba necesaria por una razón imperiosa de interés general, “cuál es la preservación del derecho a la vivienda de la población afectada por la ordenación y protección del entorno urbano”.

El interés casacional radicaba en “determinar el alcance de la potestad de planeamiento de los Ayuntamientos en orden a la regulación del uso de alojamientos turísticos –singularmente viviendas de uso turístico– en los planes generales de ordenación urbana, cuando el ejercicio de dicha potestad incide –desde una perspectiva restrictiva en el ámbito de la libertad de empresa y la libre prestación de servicios por parte de los operadores/propietarios de viviendas destinados a ese uso turístico–”.

El Tribunal Supremo se apoya en la reciente STJUE Cali Apartments para recalcar que el planeador urbanístico municipal tiene no la facultad sino la obligación de “promover la ordenación urbanística necesaria que concilie la satisfacción del derecho a la vivienda con el destino de determinadas viviendas al alojamiento turístico”, evitando el deterioro del entorno urbano, del modelo de ciudad compacta cuya preservación constituye sin duda una razón imperiosa de interés general.

La sentencia pone también de relieve la superación por la ciudad compacta de la técnica de los ensanches y la necesidad de fomentar las actuaciones de dotación, a fin de conseguir una “‘ciudad mejor’ que no pierde su idiosincrasia”. El Alto Tribunal trae igualmente a colación en su extenso razonamiento el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible así como la Nueva Agenda Urbana aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano sostenible –Hábitat III–, celebrada en Quito el 20 de octubre de 2016.

Todo ello para concluir en el Fundamento Jurídico sexto de la sentencia:

Con las citadas referencias, lo que destacamos es la presencia, y exigencia, de un urbanismo cambiante, que intenta adaptarse a las nuevas circunstancias, realidades y necesidades sociales, urbanísticas y medioambientales, y que, a tal fin, utiliza sus instrumentos de modificación para conseguir y alcanzar la inevitable transformación de las ciudades. Y, para tal fin, se encuentran legitimadas –y obligadas– las Administraciones públicas que cuentan con competencia en el ámbito material del urbanismo; una de las actuaciones esenciales –y actuales– de las citadas Administraciones es evitar la desertización de los pueblos y ciudades, vaciadas de habitantes como consecuencia de no haber llevado a cabo, a tiempo, necesarias actuaciones de transformación urbanística que hubieran permitido la viabilidad de dichos lugares. Como movimiento similar, si bien distinto, en las grandes ciudades, es igualmente posible y previsible llegar a su desertización (gentrificación), en determinados lugares, al alterarse la forma de vida de los residentes habituales, debido a la transformación –de hecho– de un uso tradicional residencial, en otro, pujante y turístico, con todas la consecuencias que de ello se derivan, pues, es evidente que cuando más auténtico es un lugar, a más gente atrae, pero, cuanta más gente atrae, más se diluye su auténtica identidad, y con ello la vida de los residentes habituales del mismo lugar. Es, en síntesis, convertir las ciudades –o las partes esenciales de la mismas– en un a modo de parque temático, en vez de un lugar habitable y de convivencia. La ciudad se convierte en un problema y no en un sistema de solucionar los problemas de sus habitantes.

(…)

Hay que situar las actuales actuaciones urbanísticas en el marco de la regeneración y rehabilitación ciudadana, y, en tal proceso, las VUT no pueden incidir negativamente ni alterar las expresadas líneas de actuación urbana, salvo que los mecanismos democráticos municipales así lo asumieran; esto es, la normativa –en principio liberalizadora– que defiende, como es su obligación, la entidad recurrente, no puede alterar el actual proceso urbanístico –la forma de vivir en la misma–, incidiendo negativamente en su transformación, pues el mismo va dirigido a la configuración de una ciudad compacta, como marco esencial de convivencia. Se trata, pues, de buscar un encaje jurídico a este tipo de viviendas –con un destino dinámico y coyuntural– en el marco de unas actuaciones públicas urbanísticas dirigidas –en su regeneración– al desarrollo urbano sostenible de las mismas, esto es, como señalara el Informe “Brundtland” en 1987, dirigido a «satisfacer las necesidades presentes sin comprometer la posibilidad de que las futuras generaciones satisfagan sus propias necesidades».