Читать книгу Estado y Mercado - Adolfo Menéndez Menéndez - Страница 42

La ordenación del territorio, el urbanismo y la vivienda son competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas (artículo 148.1.3 CE). El Tribunal Constitucional en su Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, declaró inconstitucionales un gran número de preceptos del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, y dejó sentado que el Estado carece de competencia para regular el urbanismo11. La competencia estatal exclusiva para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (149.1.1 CE), no habilita al Estado para inmiscuirse en un ámbito reservado a la competencia autonómica, sin que la supletoriedad del derecho estatal puede operar como título competencial para imponer un modelo urbanístico homogéneo en todo el territorio nacional.

Pudiera pues pensarse que habrán de ser las Comunidades Autónomas las que precisen la técnica de intervención requerida en cada caso, es decir, en qué supuestos una licencia (control ex ante) será indispensable y en qué otros, por el contrario, será suficiente una declaración responsable o una comunicación previa (control ex post). No obstante, el Tribunal Constitucional admite la imposición por el Estado a las Comunidades Autónomas de un concreto mecanismo de intervención administrativa.

Es el caso, por ejemplo, de la Sentencia 49/2013, de 28 de febrero, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra varios preceptos de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes, entre ellos, su artículo 37.a), que subordinaba la explotación de determinados aprovechamientos forestales a una comunicación previa (con veto), y que la sentencia halló conforme con el orden constitucional de distribución de competencias.

En idéntico sentido, puede citarse la Sentencia 57/2016, de 17 de marzo, que desestimó el recurso interpuesto por el Gobierno de Canarias en relación con diversos preceptos de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. La técnica de intervención analizada era aquí una declaración responsable, requerida por la Ley de costas (artículo 13.3.bis) para la ejecución de ciertas obras en la servidumbre de protección. El Tribunal Constitucional llegó a la conclusión de que la fijación por el legislador estatal del concreto mecanismo de intervención –declaración responsable– estaba amparada por las competencias estatales ex artículo 149.1.18 y artículo 149.1.23 CE, y no invadía la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda.

La Sentencia 143/2017, de 14 de diciembre, es la que arroja más luz sobre esta cuestión en lo que concierne al urbanismo. Esta sentencia acoge parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalidad de Cataluña frente a diversos preceptos de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. La Generalidad consideraba que la regulación de las formas de intervención administrativa –y del sentido del silencio– formaban parte de su competencia exclusiva en materia de urbanismo.

El Tribunal Constitucional rechaza esta tesis apoyándose para ello en una argumentación que se resume en los tres párrafos del Fundamento Jurídico vigésimo segundo de la sentencia que se reproducen a renglón seguido:

La exigencia de una intervención administrativa de control puede ser calificada de un modo natural como norma básica del régimen jurídico de las Administraciones públicas. La competencia sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas del artículo 149.1.18 CE comprende, entre otros aspectos, la deter-minación del régimen general de potestades administrativas que se les atribuyen (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 24), o su funcionamiento, entendiendo por tal “las actividades jurídicas típicas a través de las cuales las Administraciones públicas desarrollan su función constitucional de satisfacción de los intereses generales (art. 103.1 CE)” (STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 6).

Conforme a la doctrina expuesta, la previsión del apartado séptimo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo 2008 es una norma de funcionamiento que disciplina la actuación de los entes públicos competentes en materia de urbanismo, exigiendo establecer, en relación con los usos edificatorios, algún tipo de intervención administrativa de control. En este ámbito, el precepto objeto de enjuiciamiento fija un mínimo común que deja margen a las Comunidades Autónomas para elegir la técnica de intervención en función del uso edificatorio de que se trate. Mínimo común que se justifica por la complejidad técnica del uso y los valores a tutelar –seguridad, salubridad, medio ambiente o patrimonio cultural–, y que además incide en los derechos de los ciudadanos y en la forma de ejercitarlos. Así pues, el apartado séptimo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 no excede las competencias que ostenta el Estado al amparo del artículo 149.1.18 CE.

Igual encaje tiene el apartado octavo del artículo 9 del texto refun-dido de la Ley de suelo de 2008 cuando exige, en este caso para determinados actividades y usos urbanísticos, que la técnica de intervención ha de ser, por la relevancia de los mismos, una autorización administrativa: esto es, un control de legalidad y de carácter previo a la realización de la actividad o uso urbanístico en cuestión. Podría entenderse que, al exigir un tipo concreto de intervención, se agota la posibilidad de desarrollo de la legislación básica por parte de las Comunidades Autónomas, incurriendo con ello en un exceso. Sin embargo, tal previsión encuentra nuevamente su acomodo en la competencia estatal para fijar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, por las razones antes expuestas, y permite a las Comunidades Autónomas establecer el régimen autorizatorio atendiendo a sus peculiaridades e incluso, extenderlo a otro tipo de actividades y usos urbanísticos.

La Sentencia declara, sin embargo, por estimar que invade las competencias autonómicas, la inconstitucionalidad parcial del artículo 9.8 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo (TRLS 2008), en la redacción dada por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.

Esta declaración de inconstitucionalidad se extiende al precepto equivalente del TRLS 2015, el artículo 11.4, que dispone lo siguiente sobre la exigencia de licencia y el sentido del silencio:

Con independencia de lo establecido en el apartado anterior, serán expresos, con silencio administrativo negativo, los actos que autoricen:

a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación.

b) Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta.

c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes.

d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del domino público.

Las partes en negrita son reputadas inconstitucionales con ciertos matices. El Tribunal Constitucional concluye que la imposición por el legislador estatal del sentido del silencio (negativo) en tales casos constituye una invasión de las competencias de las Comunidades Autónomas. Ergo: si el Estado no puede determinar el sentido del silencio tampoco puede imponer la licencia urbanística como técnica de intervención a las Comunidades Autónomas, lo que, sensu contrario, quiere decir que en el resto de los supuestos enumerados por el precepto (aquellos no resaltados en negrita) sí puede hacerlo sin interferir en el espacio competencial de las Comunidades Autónomas.

Así las cosas, la licencia urbanística será exigible siempre y en todo lugar, sin que las Comunidades Autónomas puedan sustituirla por una declaración responsable o una comunicación previa, ni alterar tampoco el sentido desestimatorio del silencio, únicamente en los siguientes casos: a) movimientos de tierras y explanaciones; b) obras de edificación de nueva planta, según la definición que de ellas se hace en el artículo 2.2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LOE)12; c) construcción e implantación de instalaciones, pero solamente, conforme puntualiza la sentencia, si las actividades y usos urbanísticos para los que se solicita autorización se llevan a cabo en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida; d) la ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes, siempre y cuando, como se cuida de precisar asimismo la sentencia, se efectúe en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida, y e) la tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística, que se derive de la legislación de protección del domino público.