Читать книгу Estado y Mercado - Adolfo Menéndez Menéndez - Страница 30

Las dos razones por las que el TC estima que no se pueden trasladar los principios del Derecho Europeo y la jurisprudencia previa son que no existe un principio de equivalencia entre las normas nacionales y que prevalece el principio de ejercicio territorial de las competencias de las CCAA. Se propone como solución la utilización del artículo 149.13ª CE.

Sin embargo, y respecto de la solución propuesta, el TC no considera que hay materias en que el Estado carece de competencias propias por pertenecer a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, como se derivaría, por ejemplo, de la competencia sobre agencias de viaje, actividad económica de servicios como la fontanería, electricidad, mercado al por menor etc. En estos casos, salvo justificación muy específica del Estado, como el horario y el establecimiento de grandes centros comerciales, el Estado invadiría las competencias autonómicas si lo hiciera.

Por lo que respecta al principio de equivalencia, exigir dicho principio en el ámbito del territorio español no deja de ser un requisito improcedente. No puede ponerse en duda que la normativa autonómica en las diferentes partes del Estado español, gozan de una equivalencia, cuanto menos sustancial, entre las CCAA. No es imaginable que exista una disparidad esencial entre las regulaciones de carácter autonómico, sino más bien una igualdad sustancial, lo contrario. Este argumento se relacionaría con el juego, como afirmaban las CCAA recurrentes de una competencia a la baja o un “dumping” de los requisitos exigibles en una CA concreta respecto de las demás, lo cual no resulta admisible y carece de sentido. Y no lo es, porque ningún beneficio obtendría una CA por el hecho de que los requisitos para habilitar una actividad econó-mica sean menos rigurosos que los de otra CA. La decisión adoptada omite sin embargo tres argumentos esenciales: la confianza legítima que dentro del Estado Español debe existir entra las CCAA, el hecho beneficioso en sí mismo de que exista una unidad de mercado en este ámbito y la existencia de mecanismos correctores, citados por el propio TC.

El principio de territorialidad es evidente que es un pilar fundamental del Estado autonómico, como afirma el Tribunal, pero no se comprende la manera en que resulta afectado por el principio de eficacia nacional. En primer lugar porque este principio ha quedado superado porque las propias CCAA están desarrollando lo espontáneamente como sucede con, por ejemplo, las licencias deportivas. En estos casos, son las propias CCAA las que asumen la validez en su territorio de los actos de otras CCAA sin que por ello el TC haya afirmado su inconstitucionalidad, ni el carácter indisponible de las competencias por su ámbito territorial. En el caso planteado, no es el Estado el que impone su normativa a las CCAA, cosa que no podría hacer salvo que existiera y fuera declarado conforme en virtud del artículo 149, sino que dispone que la normativa de una Comunidad autónoma para la habilitación de las actividades autonómicas, es válida para el resto. Esto sí que puede hacerse bajo el amparo del artículo 149 de la Constitución por medio del cual se asegura el principio de unidad de mercado en este ámbito, sin menoscabo de las competencias de las CCAA.

Además, la eficacia nacional queda mitigada en la medida en que la aplicación del principio de la eficacia nacional se refiere al título que habilita el acceso a la actividad económica en cuestión, pero respeta las competencias para el ejercicio de dicha actividad que puedan establecer las CCAA. Por seguir con el ejemplo de las agencias de viaje, la determinación de los locales, exigencias sanitarias, o de cualquier otro tipo que se establezcan corresponden a las CCAA de destino, por lo que el principio de eficacia nacional se subordina a esta regulación de manera que puede poner el veto a una habilitación de otra CA si así se considera procedente. Una CA de destino puede solicitar a la CA de origen la reconsideración de los criterios para el ejercicio de la actividad.

Y compruébese lo que se gana y lo que se pierde. A cambio de una mal entendida eficacia supra territorial de las competencias de las CCAA, el Estado español continua siendo un mercado fragmentado donde para el ejercicio de cada actividad económica es preciso solicitar una autorización en cada una de las 17 CCAA (la pluralidad normativa a la que se refiere el TC, ya existe) más las dos ciudades dotadas de estatuto de autonomía, Ceuta y Melilla, que además pueden ser heterogéneas, no de una manera sustancial pero sí accidental. No se entiende que un producto elaborado bajo la legislación autonómica no pueda circular libremente por todo el territorio nacional porque sea necesario que cada CA regule los requisitos de elaboración en su territorio. La misma conclusión es aplicable a las actividades económicas. Además ya existe esta posibilidad porque no existe una cortapisa a esta libre circulación como se acredita en los innumerables artículos que se adquieren con independencia del lugar de procedencia, sin necesidad de que cada CA establezca requisitos ad hoc. Por ello, si a ello se suma que el principio de eficacia supra territorial de las decisiones autonómicas se ha roto o se ha asumido o pactado, por su propia decisión en determinadas actividades, cabe preguntarse por qué no puede suceder en España respecto de las actividades económicas, como sucede en Europa con la libertad de circulación de personas, capitales y servicios. Por otra parte, el Estado ya ha ejercido con esta regulación la competencia que echa en falta el TC ex artículo 149.1.1ª y 13ª CE al establecer este principio.

Pero a pesar de todos los argumentos, es un hecho que el TC ha anulado los preceptos que establecían coactivamente esta eficacia nacional de la habilitación para actividades económicas.

Por ello, lo que debe procurarse es encontrar posibles vías de solución a esta situación que, se adelanta, pueden partir del principio de cooperación.

En la cooperación a través de las conferencias sectoriales o marcadamente a través del consejo de unidad de mercado6 que es un foro donde se encuentran representadas todas las CCAA, podría darse una paulatina evolución de auto-rizaciones extensibles a todo el territorio nacional. Primaría en este caso el interés de las CCAA por aceptar las decisiones administrativas entre ellas con el objeto global de facilitar el establecimiento de actividades económicas que en este momento están dispersas en las normativas autonómicas.

Si no ha merecido reproche el que las CCAA admitan la eficacia nacional de determinadas actividades como las señaladas u otras de índole más importante como es la colegiación de abogados con el derecho a ejercer su profesión en todo el territorio nacional, por ejemplo, no se aprecia por qué no puede existir un acuerdo en esta materia, que podría acordarse en el seno del Consejo de la Unidad de Mercado y de las Conferencias Sectoriales. Es sin duda un desafío para todas las Administraciones, especialmente para la del Estado, pero su ejercicio puede conseguir un resultado similar al del principio de eficacia nacional.

1. CIDONCHA MARTÍN, A. (2018). “El Tribunal constitucional y la garantía de la unidad de mercado. Comentario a la STC 79/2017, de 22 de junio”. Revista española de Derecho Constitucional. Año n.º 38, N.º 114, 2018, pp. 301-336 https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=6722708.

DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T. (2018). La nueva concepción constitucional de la unidad de mercado. Los mecanismos de garantía y promoción del mercado nacional único en la reciente jurisprudencia constitucional. Revista Española de Derecho Constitucional, 114, 271-299. doi: https://doi.org/10.18042/cepc/redc114.09.

FERNANDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, Dionsisio. “Las competencias del Estado como garantía de la unidad de mercado en la jurisprudencia constitucional” Ars Iuris Salmaticensis, 3, p. 44-76 junio 2015.

SOLA TEYSSIERE, Javier Ordenación de las actividades económicas tras las sentencias del Tribunal Constitucional sobre la Ley de Unidad de Mercado, Universidad de Sevilla, 2019.

2. Todas las citas jurisprudenciales, en que no señale lo contrario, corresponden a la STC 79/2017.

3. Ob.cit.

4. ob cit.

5. DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI ob.cit.

6. Artículo 10. Consejo para la Unidad de Mercado.

1. Se crea el Consejo para la Unidad de Mercado como órgano de cooperación administrativa para el seguimiento de la aplicación del contenido de esta Ley.

2. El Consejo para la Unidad de Mercado estará presidido por el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas y contará con la presencia del Secretario de Estado de Administraciones Públicas, el Secretario de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa, el Subsecretario de Presidencia, los Consejeros de las Comunidades Autónomas competentes por razón de la materia y representantes de la Administración local.

3. El Consejo para la Unidad de Mercado contará con una Secretaría, que dependerá de la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa.

4. El Consejo para la Unidad de Mercado se reunirá al menos semestralmente y tendrá las siguientes funciones:

a) Seguimiento de la adaptación de la normativa del conjunto de las autoridades competentes a los principios de esta Ley.

b) Impulso de los cambios normativos necesarios para la eliminación de obstáculos a la unidad de mercado en los marcos jurídicos correspondientes.

c) Seguimiento de los mecanismos de cooperación establecidos en esta Ley, en particular, del sistema de intercambio de información y la efectiva integración de registros sectoriales.

d) Coordinación de la actividad desarrollada por las conferencias sectoriales en materia de unidad de mercado.

e) Seguimiento de los mecanismos de protección de los operadores económicos previstos en el Capítulo VII de esta Ley, así como de sus resultados.

f) Aprobación del informe a que se refiere la letra f) del artículo 11 de esta Ley.

g) Impulso de las tareas de cooperación en la elaboración de proyectos normativos establecidas en el artículo 14 de esta Ley.

h) Impulso y revisión de los resultados de la evaluación periódica de la normativa a que se refiere el artículo 15 de esta Ley.