Читать книгу Evaluación de procesos: una mirada crítica y propositiva de la situación de la política e instrumentos de Ordenación del Territorio en España - Joaquín Farinós Dasí - Страница 10

De acuerdo con los argumentos presentados en los apartados previos, ya se ha hecho referencia a algunos de los capítulos del libro relacionando sus contenidos con algunos de los tres enfoques de la teoría de la planificación: de contexto, procedimental o sustantiva. Con esta misma lógica se han estructurado los diez capítulos que siguen esta presentación y componen esta obra.

El primero, y alguna de las secciones iniciales de capítulo siete, se relacionan con la teoría contextual, y más concretamente con la cuestión de los valores que hay detrás de la OT; respectivamente en relación con el desarrollo económico y la sostenibilidad ambiental. En este primer capítulo se conceptúa la OT como un proceso complejo que se inserta en una trama de instituciones que operan a diferentes niveles de abstracción. Las innovaciones en OT son interpretadas como innovaciones en estas normas e instituciones. La hipótesis que se sostiene en este primer capítulo es que las narrativas ocupan un espacio intermedio entre los valores y las rutinas, un espacio estratégico en la explicación de la dinámica de la OT y de su relación con el desarrollo económico regional. Al generar un discurso estructurador y legitimador, las narrativas inciden progresivamente tanto en los valores últimos que informan y coordinan el comportamiento de los actores como en las propias rutinas de la práctica cotidiana que tienen incidencia directa en los resultados de la política de OT. Es en esta trayectoria donde cabe insertar la defensa del nivel autonómico (mesoescalar) como pertinente al generar una proximidad cognitiva, cultural e institucional entre actores que puede propiciar una integración entre la planificación territorial y la política de desarrollo económico regional.

Aunque con limitaciones y diferencias entre regiones, el impulso de la narrativa del desarrollo sostenible, las propias posibilidades que define el Estado de las Autonomías y el escenario que abre la crisis de la construcción desde finales de la primera década del siglo XXI, han ido conformando en algunas regiones una OT más participativa e integral. En algunos casos se ha desarrollado una narrativa que está vinculada a la generación de un proyecto colectivo de sociedad que favorece los avances hacia una fusión ideal de la planificación física y de la planificación económica sobre la base de una auténtica planificación territorial. Este enfoque integral se apoya en, al tiempo que refuerza, la conformación de comunidades de práctica y de comunidades políticas que operen especialmente dentro de los diferentes departamentos de las administraciones autonómica y entre estos y las corporaciones locales. Es a través de estas comunidades como se difunden y toman cuerpo las nuevas rutinas.

Los capítulos dos a seis entroncan con la teoría procedimental, de evaluación del proceso. En el segundo, de naturaleza más teórica, se hace una revisión bibliográfica sobre las distintas formas de abordar esta evaluación de procesos y su aplicación al campo de la Ordenación del Territorio. En primer lugar, se hace un repaso de las dos disciplinas de evaluación de las que emana la evaluación de procesos: la evaluación de programas (‘Program Evaluation’) y la evaluación en la planificación (‘Evaluation in Planning’), que en su caso incorpora la evaluación de planes y de la propia tarea de planificación (a la que nos hemos venido refiriendo en estas páginas). En él se resaltan las semejanzas y diferencias entre ambas disciplinas con el objetivo de establecer vínculos que permitan el desarrollo de un modelo de evaluación de procesos que combine las ventajas de las dos. En segundo lugar, se describe la problemática de la evaluación en la Ordenación del Territorio, reconociendo las principales barreras (técnicas y políticas) a las que se enfrenta.

El tercer capítulo avanza en esta última cuestión, transitando del enfoque teórico a la concreción metodológica conducente (en tres fases) a la preparación y estructuración de un cuestionario dirigido a tomadores de decisiones y técnicos con ‘expertise’ en la materia de OT, a partir del que poder interpretar los distintos factores condicionantes del proceso de implementación de la política e instrumentos de OT por parte de las Comunidades Autónomas españolas. El objetivo fue diseñar un método de evaluación, aplicable a planes de OT de diferentes tipos y escalas, que permitiera obtener evidencias sobre las fortalezas y debilidades del proceso de planificación, implementación y gestión, a partir de la identificación y selección de las cuestiones clave habituales en los distintos enfoques de evaluación de planes y programas públicos: el liderazgo, la voluntad política y visión estratégica; la involucración de las partes interesadas; la capacidad técnica; el manejo de datos e información y los resultados obtenidos.

En total 22 preguntas, 19 cerradas o semicerradas de selección múltiple y 3 finales de carácter abierto, organizadas en seis bloques. La explotación de resultados de los seis bloques de preguntas del cuestionario constituye la base a partir de las que se organizan cada uno de estos capítulos: la segunda parte del capítulo 3 (a partir de los bloques I y II del cuestionario), el capítulo 4 (bloques III y IV), los capítulos 5 y 6 (bloque V); siendo el bloque VI transversal a todos. En ellos se sigue un patrón común: se hace una contextualización teórica de los factores de implementación considerados en cada caso, se presentan y analizan las evidencias obtenidas, y se presentan unas conclusiones.

El análisis de respuestas del bloque I llevado a cabo en el capítulo tercero indica que existe suficiente capacidad técnica por parte de los equipos responsables de la OT en las administraciones regionales. La cuestión clave que queda por resolver es en qué medida las nuevas prácticas son innovadoras y eficaces para favorecer los instrumentos de carácter integral y no solo sectorial, estando la clave tanto en la concreción de propuestas como en la asignación de presupuesto para las intervenciones. Respecto del bloque II, la disponibilidad de la información necesaria para conseguir una buena planificación, esta se considera suficiente, pero no siempre; como tampoco su calidad. Parece evidenciarse la necesidad de un mayor esfuerzo en la provisión de información e indicadores ‘ad hoc’, lo que facilitaría tanto la definición como la aplicación de los planes.

El capítulo cuarto se centra en la cuestión de la participación pública y en la percepción de los tomadores de decisiones y responsables de la Ordenación del Territorio de las CCAA sobre ella. Dichos resultados, obtenidos por entrevista con los agentes mencionados, se presentan contextualizados en algunas de las cuestiones más significativas de los marcos teóricos en los que se inscriben, a través de las voces y las publicaciones recientes sobre la materia. El resultado constituye, por tanto, una visión actualizada y crítica de la participación pública en la elaboración de los instrumentos de ordenación territorial desde la perspectiva de los expertos. Un análisis sobre cuestiones tales como los principios de la participación pública, la nueva relación sociedad-estado en el contexto de un modelo de gobernanza que avanza con lentitud, o los fundamentos para replantear una participación ciudadana renovada, basada en los principios de la participación deliberativa.

Se viene a reconocer que, aunque se detectan avances significativos en materia de participación, la arquitectura organizacional y el funcionamiento de los equipos de las administraciones pueden ralentizar, cuando no impedir, la consecución de mayores logros en este sentido. De acuerdo con unos planteamientos de racionalidad comprehensiva del técnico, son los profesionales-expertos los principales poseedores del conocimiento necesario para resolver unos problemas que siguen considerándose estructurados y con una única mejor solución posible. No se puede negar la voluntad de diálogo, pero los resultados obtenidos parecen confirmar que la administración actual raramente dispone de herramientas (voluntad política, de presupuestos o de recursos humanos) para materializar de forma más adecuada el debate y la deliberación.

El capítulo quinto se dedica a la evaluación. La cuestión de la evaluación en materia de planificación territorial está directamente ligada al poder y la capacitación. Lo que obliga a abordar esta temática dentro de cada contexto de liderazgo y voluntad política, así como de la sistematización de la coordinación institucional necesaria para llevar a cabo todos estos procesos, que son de competencia autonómica. Por otro lado, también se percibe la relación directa de la tarea de evaluación con la deliberación y la facilitación del diálogo. A lo largo del capítulo se analizan el tipo y los mecanismos de evaluación que son realizados o encargados por las instituciones responsables, con el objetivo último de detectar buenas prácticas o mecanismos mejorables que puedan ser extrapolables. De la cuestión inicial sobre el tipo de evaluación que se realiza en cada comunidad autónoma surgen otras cuestiones sobre sus características. Estas se centran en su carácter interno o externo, la sistematización del proceso, el organismo oficial responsable o el uso de sistemas de indicadores, la transparencia o publicación de los propios resultados e informes de evaluación.

El sexto capítulo se ocupa de la repercusión que los aspectos políticos tienen en la configuración y práctica de la Ordenación del Territorio. La política es un elemento integrante del concepto de OT y a la vez un factor determinante de su práctica: deciden la inclusión en la agenda del asunto, aceleran o ralentizan el procedimiento de aprobación, influyen en su implementación y gestión, condicionan su seguimiento y evaluación. La iniciativa política, el cumplimiento del programa y la satisfacción de los derechos y las necesidades de la población se reconocen como las razones principales para planificar. La marcada separación entre los responsables de la formulación y aprobación del plan respecto de quienes se ocupan de su redacción y tramitación puede dar lugar a desajustes, desfases o incluso incongruencias entre lo político y lo técnico. Además, los cambios en los tomadores de decisiones afectan al enfoque de la política de OT, lo que nos habla de la necesidad de realizar transiciones, que los autores llaman “sosegadas”, que aseguren la implementación y cumplimiento de los objetivos en un horizonte temporal más amplio que el que marca el calendario electoral.

Como una tercera parte diferenciada de las anteriores, los capítulos 7 a 9 se acercan más a la teoría sustantiva, en tanto se ocupan del análisis de cómo se lleva a cabo la planificación en materiales transversales como el medio ambiente, el desarrollo rural o el turismo, y su relación, coordinación e incluso posible integración con la política de Ordenación del Territorio.

En el capítulo siete se aborda la cuestión del posible acercamiento y conjunción entre las políticas ambientales y territoriales y sus instrumentos de planificación. En el mismo se aborda la cuestión de los valores predominantes que orientan la idea de sostenibilidad y la forma en que se tratan de asegurar por parte de la OT, bajo el concepto y principio constitucional de desarrollo sostenible. Esta relación próxima, y aproximable, también se da en los instrumentos, por ejemplo a través de las figuras de los espacios de transición o amortiguación y los de influencia socioeconómica que contemplan los PORN; a través de conceptos como el de proyectar con la naturaleza en la ciudad, la gestión basada en ecosistemas, las soluciones basadas en la naturaleza o el concepto de infraestructura verde; también a través de la más clásica evaluación ambiental estratégica, cuyo procedimiento está bien establecido en los procesos de formulación de los planes, programas y proyectos (vid. Almenar-Muñoz y Antequera, 2020).

El capítulo ocho se centra en la evolución de las políticas de desarrollo de los espacios rurales y su progresivo acercamiento a una planificación territorial. Una de las acciones más destacadas para responder a las necesidades y demandas de la sociedad rural son los Programas de Desarrollo Rural (PDR) en los territorios LEADER. Tanto en los PDR como en las Estrategias de Desarrollo Local Participativo (EDLP), señalan los autores, debería incluirse claras referencias a las opciones que la ordenación territorial integral permite como nexo entre estas iniciativas (de carácter, hasta ahora, económico) y la ‘Spatial Planning’, generando así una planificación territorial estratégica sostenible para espacios rurales. Sin duda, un paso más en línea de lograr la coordinación entre sectores y administraciones con competencias o responsables de políticas con impacto territorial de estos espacios, gracias a la coordinación y aprendizaje mediante prácticas de nueva gobernanza territorial, que es lo que la Unión Europea trata de potenciar desde la nueva Política de Cohesión tras la reforma de los fondos estructurales de 2013. Para comprobar esta hipótesis se han analizado la normativa relativa a la configuración de los Grupos de Acción Local (GAL) y de las EDLP de todos los territorios LEADER de las CCAA españolas en el período 2007-2014. Los resultados demuestran que, pese a los avances, se está lejos de sistemas de planificación territorial sostenible maduros, por lo que el reto de integrar la dimensión territorial en la planificación del desarrollo todavía sigue pendiente.

Por su parte, el capítulo nueve, centrado en la articulación de la planificación turística autonómica con la planificación territorial, aborda los distintos modelos de planificación turística existente en las CCAA españolas, identificando tres tipos de planificación turística: ordenación del turismo con instrumentos de ordenación territorial, ordenación del turismo con instrumentos independientes de la ordenación territorial y ordenación del turismo desde la ordenación territorial. Como aspectos a destacar se encuentra la ausencia de un único modelo de planificación turística en el Estado español o la ausencia de mecanismos de coordinación entre las planificaciones, en la mayoría de las comunidades autónomas, si bien existen diferentes grados de desarrollo.

El grado máximo de conexión entre la planificación turística y la ordenación territorial se corresponde con el primer y segundo modelo. En estos casos, la ordenación del turismo se realiza a partir de instrumentos generales de la ordenación territorial (es el caso de Castilla-La Mancha, Islas Baleares o Región de Murcia) y/o instrumentos sectoriales de la ordenación territorial en el caso, por ejemplo, de Andalucía, Comunitat Valenciana o País Vasco. En aquellas comunidades autónomas en donde la planificación turística se encuentra vinculada a la ordenación territorial, esta hace referencia a los planes de ordenación de recursos turísticos, o de zonas turísticas saturadas. A partir de estas consideraciones, se hace necesario el diseño de un modelo de coordinación a escala nacional con perspectiva más territorial, que contribuya a crear un marco estratégico para una planificación más integradora, global y sostenible.

El libro se cierra con un capítulo final, el décimo, de conclusiones, en el que se recogen los principales argumentos y lecciones aprendidas. Una mejor Ordenación del Territorio se apoya en el cambio cultural e institucional. Los aspectos políticos tienen gran repercusión en la configuración de las políticas, porque deciden su inclusión en la agenda, marcan el ritmo de los procedimientos e influyen en su implementación y gestión. Pero la voluntad política por sí sola es insuficiente. Se necesitan mecanismos de cooperación bien establecidos entre los niveles de la administración, departamentos consolidados y con equipos suficientes, y las distintas partes implicadas, a través de una participación que sea realmente eficaz. La deferencia entre administraciones y el respeto entre todos los actores concernidos facilita el empoderamiento y un sentido de pertenencia compartido. Los grandes principios y las buenas intenciones de la política, la normativa y los planes, sin embargo, no bastan, tienen que concretarse en acciones específicas en la práctica. Ello comporta un proceso de aprendizaje que con frecuencia requiere definir nuevos valores y nuevos esquemas de interpretación, así como de nuevas prácticas y rutinas; entre ellas las capacidades técnicas, la participación y la evaluación.

Esperamos que sus aportaciones resulten de interés y utilidad para todos y todas quienes se acerquen a su lectura, y que puedan contribuir a un mejor entendimiento de la forma en que se aplica y se pueden obtener mejores resultados de la política de Ordenación del Territorio en nuestro país.