Читать книгу Evaluación de procesos: una mirada crítica y propositiva de la situación de la política e instrumentos de Ordenación del Territorio en España - Joaquín Farinós Dasí - Страница 16

Fuenfschilling y Truffer (2016) indican un amplio conjunto de prácticas o “formas de trabajo institucional” que desarrollan los actores para crear nuevas instituciones. Entre ellas:

1. la movilización del respaldo político o regulatorio;

2. la definición o construcción de un sistema de reglas que confieren status o identidad;

3. la construcción de identidades definiendo las relaciones entre un actor y el campo en el que opera;

4. la construcción de redes normativas;

5. la “construcción de conexiones inter-organizacionales mediante las cuales las prácticas llegan a ser normativamente sancionadas y que forman los grupos de pares relevantes respeto al cumplimiento, seguimiento y evaluación” (p. 300).

El rasgo común de todas estas prácticas, señalan los autores, es que tienen la habilidad de crear reglas, así como un conjunto de recompensas y sanciones para hacerlas cumplir. Desde esta perspectiva, resulta clave, por ejemplo, en el primer tipo de práctica señalado, la legitimidad para el ejercicio de la autoridad que recibe el actor que ostenta una determinada posición. Y esta autoridad se puede recibir por la vía de la regulación, como ocurre frecuentemente con el poder del Estado, pero también puede basarse en la dependencia de los recursos de otros actores (poder económico) o basarse en el poder normativo, como el que procede de las asociaciones profesionales o de organizaciones especializadas (e.g. Greenpeace, Organización Internacional del Trabajo, Organización de las Naciones Unidas). “En consecuencia, las prácticas que apuntan a la creación de instituciones implican mucho trabajo político que genera nuevas regulaciones y políticas, cambia los derechos de propiedad o el acceso a los recursos materiales. Pero también apuntan a reconfigurar los sistemas de creencias y significados predominantes con el fin de cambiar el entorno normativo y cognitivo para que apoyen la novedad” (Fuenfschilling y Truffer, 2016: 300).

Entre los procesos que empujan al cambio institucional se incluye la actuación de los grupos de presión, por ejemplo, de las asociaciones industriales o de los movimientos sociales con el objetivo de incidir en la política o conseguir recursos. De especial significación para nuestro interés en este trabajo son las prácticas que redefinen las opiniones y significados dominantes y cambian las asociaciones normativas rehaciendo las conexiones entre las prácticas y sus fundamentos morales y culturales (Fuenfschilling y Truffer, 2016: p. 300). Un ejemplo en el campo que nos ocupa, que se inspira en estos últimos autores, lo definiría el surgimiento de movimientos ambientalistas que han cambiado las asociaciones que realiza la gente entre una forma de hacer OT (una tecnología3, en definitiva), los actores (las grandes empresas constructoras) y las prácticas (toma en consideración de los impactos medioambientales) en los planes de OT.

También se considera muy importante en la creación de nuevas instituciones el hecho de que el nuevo conocimiento asociado a la nueva forma de organizar la OT pueda conectarse con las instituciones existentes, lo que favorece su aceptación. Además, resulta fundamental en la creación y legitimación de las instituciones crear nuevos nombres, conceptos y categorías que definan un lenguaje común y un “mapa cognitivo”, como ocurre en el ámbito de las cuestiones ambientales (Fuenfschilling y Truffer, 2016) o del desarrollo equitativo y socialmente inclusivo. Pero también con el propio lenguaje que se ha generado en torno a la planificación territorial integral y a la OT; con la aparición de nuevo conceptos para definir pautas y modelos territoriales a nivel europeo (vid. Elissalde y Santamaria, 2018).

También se puede hablar, siguiendo el trabajo en el que nos venimos apoyando, de prácticas dirigidas a mantener las instituciones existentes o de prácticas disruptivas de dichas instituciones. En cualquier momento nos vamos a encontrar con fuerzas y actores que van a apoyar prácticas orientadas a crear, mantener o subvertir las instituciones existentes. Y, además de lo indicado más arriba, lo que es importante destacar es que las prácticas disruptivas de las instituciones comportan un proceso de desconexión o de desactivación de las recompensas e incentivos de las viejas prácticas, de los fundamentos morales de estas prácticas dentro de una determinada cultura, así como reducir los riesgos de las innovaciones y de la diferenciación cuestionando o socavando los antiguos supuestos y opiniones.

Como hemos observado, estos autores se refieren a prácticas para cambiar las instituciones. Pero colocan bajo esta misma categoría aspectos propiamente relativos al marco que regula el comportamiento de los actores (tales como las leyes o los valores y narrativas imperantes en la sociedad) y otros referidos a los comportamientos efectivos de los actores en sus prácticas y rutinas concretas. Y ya hemos argumentado que el marco condiciona e influye en las prácticas y rutinas concretas, pero no las predetermina. Por eso es importante distinguir entre una serie de instituciones que son esenciales en la definición de las narrativas y otras que, además de incidir en las mismas, también son susceptibles de operar en el ámbito de las prácticas y rutinas efectivas.

Por ejemplo, como hemos visto más arriba, Fuenfschilling y Truffer (2016) sitúan al mismo nivel el poder normativo de las asociaciones profesionales y de organizaciones internacionales de diferente tipo, como la Organización Internacional del Trabajo o la Organización de las Naciones Unidas. Un aspecto esencial para nosotros es que la ONU es fundamental en la generación de una narrativa favorable al desarrollo sostenible con los nuevos ODS y, por ende, de una narrativa favorable a una concepción integral de la OT y que incorpore además una articulación simbiótica con el desarrollo económico regional. Esta nueva narrativa contribuye al cambio de valores y genera presiones sociales y políticas hacia la promoción por los gobiernos regionales tanto de leyes de OT coherentes con el desarrollo sostenible, como de prácticas en los procesos de elaboración e implementación técnica y política de planes de OT coherentes con el desarrollo sostenible.

Ahora bien, las asociaciones profesionales y las consultoras en materia de urbanismo y OT favorables al desarrollo sostenible, además de que pueden recibir un espaldarazo de los planteamientos de la Agenda 2030 de la ONU, juegan una importancia estratégica no solo, ni fundamentalmente, ofreciendo eventualmente un discurso favorable al desarrollo sostenible. Tanto o más importante que ello es su papel en la introducción y en la difusión directa de las nuevas prácticas efectivas que hagan posible la adopción de planes integrales de OT, en su condición de comunidades de práctica y epistémicas en estrecho contacto con muchos planes de urbanismo y de OT, y con muchos técnicos, profesionales y académicos en la materia.

En este último sentido, lo que resulta fundamental es que, con la penetración de una nueva narrativa, con el cambio progresivo de valores y con la conformación de profesionales, responsables técnicos y políticos, académicos e investigadores favorables al desarrollo sostenible y a un enfoque integral de la OT (e incluso integrado al desarrollo económico regional) se genera la pluralidad entre actores necesaria para que tenga lugar el cambio institucional. En efecto, pueden conformarse nuevas comunidades de práctica y epistémicas formadas por consultores, técnicos y políticos encargados de la OT y académicos e investigadores en este campo, que comparten un mismo punto de vista sobre cómo abordar la OT. Así se generan las ideas clave para introducir la nueva perspectiva más integral de la OT. La formación y la investigación universitaria puede jugar un papel clave en la conformación sistemática de profesionales educados en el nuevo paradigma, tal y como trata de promoverse desde Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (SDSN). A veces el problema radica en que, aunque esta formación existe, la real politik se extrema en la defensa de sus intereses por encima de la sostenibilidad entendida como bien común.

Pero para pasar del terreno de las ideas al de las prácticas efectivas no basta con el compromiso con el nuevo paradigma de algunas viejas y nuevas comunidades de práctica. Es cierto que la participación directamente de algunas comunidades de práctica en la aplicación efectiva de estas prácticas, caso de los responsables técnicos y políticos o de las empresas consultoras, las vuelve esenciales. Pero además de esto último, y del propio cambio de narrativa, es necesario que en los dos ámbitos clave de las estructuras de la gobernanza vertical y de la gobernanza horizontal se genere un proceso de experimentación. Ahora bien, con frecuencia el problema es que las iniciativas que podrían tener un importante efecto demostración resultan bloqueadas por parte de algunos grupos hegemónicos. Como contrapunto de esto último, cabe destacar la cobertura y el estímulo positivo a la experimentación que suponen las iniciativas y programas europeos; por la vía del aprendizaje, la cooperación, el intercambio de experiencias y la promoción de alianzas. Cabe destacar a este respecto Interreg: Programa Interact de intercambio de experiencias y buenas prácticas en el área de la cooperación interregional, 2002-2006 o el Programa UrbAct III de intercambio de experiencias entre ciudades europeas (2014–2020).

La experimentación es un proceso en virtud del cual los actores interaccionan con el propósito de abordar determinados problemas de forma diferente o enfrentar desafíos u objetivos colectivos nuevos. Esto les lleva a actuar a través de un proceso de aprendizaje por monitoreo, que, lejos de llevarles a defender un rol y posición previa dentro del proyecto objetivo, les lleva a cooperar y a redefinir constantemente su papel en el mismo a la luz de los resultados de los procesos y las evaluaciones sobre los mismos (Sabel, 1994; Gallego y Pitxer, 2015). Este es un proceso de vital importancia en nuestro marco teórico para comprender la dinámica de la OT, porque es la condición para que, tanto en el plano de la gobernanza vertical (dentro de las administraciones públicas) como en el plano de la gobernanza horizontal (entre actores públicos, privados y de la sociedad civil), los actores renueven sus competencias (habilidades) y revisen sus antiguas relaciones y las recompongan con arreglo a las nuevas exigencias de la OT integral e integrada a la política de desarrollo económico regional.

En nuestro planteamiento, esta experimentación va a estar doblemente alimentada por el impulso y el respaldo político (tanto legal y normativo-ideológico, como de fomento de nuevas prácticas cotidianas) y el convencimiento, el conocimiento y la voluntad de los profesionales y el personal técnico para llevarla a término.