Читать книгу Evaluación de procesos: una mirada crítica y propositiva de la situación de la política e instrumentos de Ordenación del Territorio en España - Joaquín Farinós Dasí - Страница 15

En un contexto de incertidumbre radical y de racionalidad limitada (con información incompleta y restricciones cognitivas al procesamiento de la información), los agentes económicos tienen que conformarse con adoptar soluciones aceptables a sus problemas de decisión, alejadas de las soluciones óptimas postuladas por los economistas ortodoxos (Nelson y Winter, 1982). Del mismo modo, desde el ámbito de la planificación se opta por una planificación cada vez más estratégica y flexible en la que, más que certezas, se persigue la reducción y el manejo de la incertidumbre (Farinós, 2010). También desde el ámbito científico se produce un cambio, en especial desde el campo de las ciencias sociales, transitando de las ciencias normales positivistas (de salvación y de certezas absolutas) hacia la que Funtowitz y Ravetz (2010) denominaron ciencia posnormal (para la resolución de problemas desestructurados; esto es, con más de una única solución posible, tal y como aplica para un campo transdisciplinar y sistema complejo como es el territorio y su planificación –Farinós y Vera, 2016: 49, 59–). En este sentido, la experiencia de los actores se convierte en su mejor guía. Es así como las rutinas adquieren la forma de soluciones individuales o colectivas para actuar con criterio. Unas rutinas que son tanto soluciones organizativas para la toma de decisiones como instituciones susceptibles de suavizar los conflictos (Nelson y Winter, 1982; Coriat y Dosi, 1999), en el marco de contextos históricos e institucionales concretos (Boyer, 2020).

Los cambios y las innovaciones en cualquier ámbito pueden comprenderse como cambios en las reglas o rutinas de carácter comportamental, cognitivo, tecnológico o socio-organizativo. Ahora bien, el cambio no procede de la creación de una nueva regla o rutina por un agente o actor individual (proceso micro), sino por el proceso de desarrollo de una meso-trayectoria a través de la generación, adopción, difusión e institucionalización final de la regla dentro de una población de actores de la misma naturaleza (Dopfer y Potts, 2008). Este proceso meso de desarrollo de una nueva regla, del tipo que sea, en un campo determinado, genera tensiones en otras reglas meso (Dopfer y Potts, 2008), al tiempo que nuevas oportunidades de evolución de las mismas (Gallego y Chaves, 2016). A su vez, los cambios meso también pueden desestabilizar el orden (macro) que definen un conjunto de meso-trayectorias, aunque en este orden macro existen un conjunto de meta-instituciones que al operar a un elevado nivel de abstracción (valores, principios de comportamiento) pueden establecer ciertos márgenes de variación a las meso-trayectorias (flexibilidad) para que no desafíen el orden de conjunto (Dopfer y Potts, 2008). Estas meta-instituciones son esenciales en la coordinación de los actores (Gallego y Pitxer, 2018 y 2019). Permiten apoyar innovaciones que Albrechts (2009) llamaba socio-territoriales, más allá de las más típicas socio-institucionales, pero que han resultado difíciles de definir y concretar, tal y como se trata de hacer en este texto.

En el proceso de despliegue de las nuevas reglas o rutinas van a jugar un papel esencial, junto a diversas políticas públicas, todo un conjunto de comunidades de práctica, epistémicas o incluso políticas, que integran a actores que desarrollan, respectivamente, unas mismas actividades (prácticas, de desarrollo del conocimiento o de ejercicio de la acción pública) en diferentes organizaciones (Wenger, 2001; Dunlop, 2013). Así, en el ámbito de la OT es posible distinguir entre un cambio de reglas o rutinas micro (tal como puede ser un proyecto de plan territorial innovador propuesto por una consultora, tras la licitación por parte de la administración regional competente que decide la formulación del plan y sus contenidos mínimos), una asunción de esta innovación por parte de otras consultoras y de las asociaciones profesionales (comunidad de práctica) o entre los académicos e investigadores en OT (comunidad epistémica) o entre los diferentes responsables políticos, pero también de otros grupos organizados de la sociedad civil (comunidad política).

También a un nivel intermedio, pero en un plano más abstracto, aparecen las narrativas que pueden generar discursos en favor de diferentes perspectivas de abordaje de la OT. Es importante destacar que el Estado no solo incide en la OT por la vía del establecimiento del marco legal sino también influye en la conformación de los comportamientos, tratando de incidir en las propias rutinas (Becker y Knudsen, 2017). Por ejemplo, la potenciación y ampliación de competencias de las Comisiones Regionales de Ordenación del Territorio y Urbanismo creadas por muchas CCAA constituye un posible ejemplo a este respecto. Pero se puede ir más lejos e indicar que cuando el Estado trata de incidir impulsando el cambio en las rutinas, su efecto no se limita a estas últimas, sino que también tiene efectos en el propio nivel superior de los valores (Gallego y Pitxer, 2017). En gran medida esta incidencia del Estado en los valores tiene lugar precisamente por la vía de su contribución, junto con otras instituciones nacionales e internacionales y otros actores colectivos, a la generación de una/s nueva/s narrativa/s (Gallego y Pitxer, 2019). Un ejemplo podría ser el influjo que la UE ha tenido desde que se inició el proceso de elaboración de la Estrategia Territorial Europea, finalmente aprobada en 1999, y sus efectos posteriores, ligados a los criterios de financiación de las políticas europeas del primer pilar. Otro ejemplo lo constituye la propia cultura de coordinación entre diferentes actores públicos y privados que contribuyen a desarrollar las referidas Comisiones Regionales de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

Aunque este impulso político se puede producir a través de las leyes de OT, que por ejemplo se inclinan de forma creciente por la definición de un nuevo modelo o política más integral (Cruz, 2018; Farinós y García, 2018; Farinós et al., 2020), se trata siempre de un impulso insuficiente. En efecto, las leyes se inscriben en principio entre las instituciones de movimiento rápido, es decir, aquellas que son relativamente fáciles de cambiar. Pero, en contrapartida, su aplicación efectiva se enfrenta a numerosas inercias y a no pocas resistencias de los grupos dominantes, del propio aparato administrativo y de la propia cultura imperante. En efecto, la aplicación efectiva de la nueva institución depende de las estructuras económicas y sociales que operan al nivel más profundo de la sociedad, entre las que se encuentran los propios valores (Roland, 2004; Portes, 2006). Desde esta perspectiva, junto al apoyo a un marco de la OT que consagre efectivamente el desarrollo sostenible como objetivo esencial de la OT, y la participación en la elaboración y seguimiento y evaluación de los planes de OT como forma de alcanzarlo, se encuentra un nuevo cometido para la OT. Este no es otro que contribuir al cambio de estas estructuras económicas y sociales y a los valores de los que depende finalmente la propia aplicación de las leyes de OT. Así, por ejemplo, la normativa de la OT puede constituir una apuesta decidida porque los intereses de determinados grupos económicos no predominen sobre los objetivos medioambientales y de inclusión y equidad social. Ahora bien, la normativa no basta para que los planes de OT efectivamente desarrollados e implementados sean coherentes con el espíritu de la ley. Para que dicho espíritu se cumpla de facto puede ser necesario que los poderes públicos presten un apoyo político decidido a los responsables técnicos de la elaboración e implementación de los planes, así como a los propios agentes sociales y de la sociedad civil que los pueden respaldar y concretar con su propia actuación (para una visión crítica sobre este particular ver el capítulo 4 de este libro). Se trata de que los poderes públicos se zafen de la captura por los poderes económicos dominantes y por los medios de comunicación, potenciando a los grupos de la sociedad civil para que puedan contribuir a promover un proyecto alternativo (Tomás Carpi y Sánchez Andrés, 2017).

Este es un proceso que puede tener lugar a través del impulso de políticas audaces que no solo establezcan el marco, sino que también apoyen y preparen el terreno de los procesos efectivos de cambio privado o público-privado (Mazzucato, 2019). En el campo que nos ocupa, este apoyo a los procesos reales de cambio puede venir, por ejemplo, del respaldo al desarrollo de entidades asociativas, entre otras, que puedan impulsar, bajo diferentes formas, un proceso de planificación integral y que pueden contribuir a institucionalizar la participación de la sociedad civil en la OT2.

Otra forma en la que se puede concretar el apoyo público es a través del reforzamiento de aquellos técnicos y departamentos dentro de la administración pública que son más proclives al cambio. Por ejemplo en términos de colaboración con otras administraciones públicas y con otros posibles agentes económicos y sociales y de la sociedad civil (Tomás Carpi y Sánchez Andrés, 2017). De este modo, también se puede estar contribuyendo a dinamizar aquellas comunidades de práctica (expertos), epistémicas (académicos) y políticas (políticos y actores sociales, económicos y de la sociedad civil cuando actúan en la arena pública) más proclives al cambio y/o con una perspectiva más cercana a aquella que trata de imprimir la acción pública.

Por otra parte, los gobiernos regionales pueden jugar un papel transformador clave ejerciendo un rol de liderazgo político del proceso de planificación territorial, pero también apoyando el propio liderazgo técnico responsable de la ejecución de los planes. Tanto en un sentido como en otro, los gobiernos regionales son esenciales en la promoción de los procesos de cooperación entre las administraciones públicas que operan en el territorio autonómico. Más allá del hecho de que estos gobiernos regionales tengan las competencias exclusivas en materia de OT, el ámbito regional puede aprovechar su proximidad, no solo geográfica sino también cultural e institucional a otros actores públicos y privados del territorio (Torre, 2008; Gallego y Pitxer, 2018), para ejercer este liderazgo político y un eventual papel coordinador.

Con este tipo de actuaciones, los gobiernos regionales no solo impulsan un cambio en las narrativas (que son esenciales para que se vayan fraguando los cambios en las actitudes y los valores), sino que también contribuyen al cambio en las rutinas de los actores públicos que participan en la OT. Así, por ejemplo, el apoyo a los responsables técnicos en la elaboración de los planes, sobre todo en otras administraciones públicas, no es ajeno a este proceso de impulso de los gobiernos regionales y a los propios avances del proceso de descentralización política de las últimas décadas en España, como luego veremos. En este sentido, el cambio institucional en la gobernanza multinivel (entre administraciones públicas) es esencial.

Desde una perspectiva teórica hemos visto que para que el discurso pro-cambio, que puede ser promovido por una determinada iniciativa legal, se vea reflejado efectivamente en los comportamientos y en las prácticas, debe incidir en las rutinas individuales y colectivas de los actores. Y, al mismo tiempo, para que este proceso genere efectivamente un proceso de cambio, es necesario que las rutinas sean asumidas en la práctica diaria de un número significativo de actores públicos y privados con capacidad de ejercer cierto liderazgo al respecto. Entre los actores públicos nos podríamos referir a técnicos o funcionarios de élite al frente del grupo funcionarial responsable de la OT, así como a los responsables políticos en este campo, tales como las personas que asumen las direcciones generales, las secretarías autonómicas o la consejería encargada de la OT. Entre los actores privados que podrían asumir este liderazgo cabría destacar a las empresas consultoras responsables de la redacción de los planes por encargo de las administraciones competentes. Para tener un conocimiento más profundo de cómo opera y cómo se concreta este proceso puede resultar útil recurrir a una conceptualización del cambio institucional que integre las narrativas con las rutinas efectivas, y que en el mismo movimiento las relacione con los actores y la política pública.

Esto vamos a hacerlo con un planteamiento que utiliza la noción de práctica o formas de trabajo institucional que se aleja del concepto de práctica efectiva concreta que hemos empleado hasta el momento. Se trata de utilizar una noción de práctica que opera, sin embargo, al nivel intermedio en el que nos interesa profundizar. Esta perspectiva nos ayudará a entender que el paso a una OT integral requiere deshacer asociaciones y conexiones cognitivas y materiales, cuya fuerza bloquea el proceso de cambio institucional, y crear otras nuevas. Y de ahí, también, el papel clave de la experimentación.