Читать книгу Evaluación de procesos: una mirada crítica y propositiva de la situación de la política e instrumentos de Ordenación del Territorio en España - Joaquín Farinós Dasí - Страница 27

En este capítulo se ha mostrado cómo a lo largo de las últimas décadas se ha ido desplegando una política de OT en España de la mano de las CCAA. Si bien es positivo constatar el esfuerzo realizado en este campo de intervención de los poderes públicos, cabe subrayar que el resultado alcanzado es desigual en cada región, al tiempo que en términos globales (analizando conjuntamente las diecisiete CCAA) cabe concluir que no es plenamente satisfactorio. Ante esta constatación, a lo largo del capítulo hemos intentado identificar los principales factores explicativos de los procesos seguidos y los resultados alcanzados en la implantación de las políticas de OT en las CCAA. Y esto con una vocación no solo explicativa, sino sobre todo propositiva, para identificar los elementos en los que poner el acento de cara a mejorar las políticas actuales.

La OT es un asunto en el que se ven involucradas un conjunto de instituciones, formales pero también informales, que operan a diferentes niveles de generalización, y cuyas interrelaciones es necesario tratar de desentrañar para poder comprender la dinámica de esta política. En la primera parte del capítulo se reflexiona conceptualmente sobre estas cuestiones y se avanza la hipótesis de que las narrativas definen discursos coherentes y legitimadores que son esenciales para poder comprender los avances y las inercias en la política de OT.

Las narrativas interpretativas del funcionamiento de la realidad y de los procesos de cambio a seguir, en un plano bastante general, y las rutinas seguidas por los actores protagonistas de las políticas y procesos socioeconómicos, en un plano más concreto, constituyen los ingredientes fundamentales del marco interpretativo planteado en la primera parte del capítulo.

En coherencia con esto último, una segunda hipótesis que sostiene el capítulo es la relevancia que adquiere el nivel autonómico como espacio más apropiado para la articulación simbiótica entre la planificación económica y la planificación territorial. Todo ello gracias a que dicha articulación está muy condicionada por la narrativa predominante, y el nivel autonómico genera una proximidad cognitiva, cultural e institucional entre actores que puede propiciar una integración entre la planificación territorial y la política de desarrollo económico regional (Gallego y Pitxer, 2019).

A partir del marco teórico-conceptual presentado, en la segunda parte del capítulo se han identificado los rasgos más destacados de la política de OT española reciente, así como los principales frentes en los que actuar para alcanzar unas políticas de mayor calidad. Unos resultados que presentamos de manera sintética a continuación.

a) Si bien todas las CCAA han desplegado una política de OT, siendo esta una competencia exclusiva de las mismas, su implantación efectiva y su protagonismo por lo general resultan insuficientes. A su vez, se trata de una política que presenta ciertas carencias a las que resulta urgente atender. Con todo, es cierto que en los últimos años se han introducido ciertas mejoras en varias CCAA.

b) El discurso y las narrativas predominantes previas a la crisis de 2008, muy centrados en actividades inmobiliarias y especulativas, han actuado como freno a una política de OT más orientada a la mejora del bienestar real de la población y a la sostenibilidad en su triple vertiente ambiental, económica y social. Esto se tradujo en unas políticas de OT muy centradas en la planificación física, muy alejadas de una planificación más holística e integral, al tiempo que unas políticas relegadas a un segundo plano en el conjunto de políticas autonómicas y en la propia estructura gubernamental, siendo circunscritas en la mayoría de ocasiones a un departamento o servicio en una Consejería que asume la competencia de OT junto con otras de diversa índole (Vivienda, Obras Públicas, Medio Ambiente, Transportes…).

c) Las deficiencias observadas afectan tanto al contenido y al esfuerzo dedicado a estas políticas, como a la falta de coordinación en diversos frentes. En primer lugar, carencias significativas de coordinación entre las distintas CCAA en materia de OT (coordinación horizontal), que limitan la posibilidad de emulación y adaptación de las experiencias más innovadoras y positivas desarrolladas. En segundo lugar, insuficiente coordinación entre las distintas políticas autonómicas estrechamente vinculadas con la de OT, lo que impide avanzar en el sentido de una planificación más integral a nivel regional. Esto último es particularmente grave en el caso de la política de desarrollo económico regional, una política que a su vez está falta de coordinación entre las distintas políticas que la alimentan (sectores productivos, empleo, innovación, formación y educación…). En tercer lugar, existen también deficiencias en la coordinación vertical de los gobiernos autonómicos con los gobiernos locales; si bien esta cuestión parece haber mejorado en los últimos años tras el estallido de la burbuja inmobiliaria.

d) Aunque la política de OT se acompaña, en un buen número de casos, de planes y proyectos de ámbito subregional (incluso en ocasiones estos últimos sustituyen a los planes), resulta necesario avanzar de manera más decidida en este frente, puesto que es la única forma de territorializar las políticas de OT (en el sentido de adaptarlas a las particularidades de cada territorio en el seno de cada Comunidad Autónoma). Por otra parte, en la medida en que las políticas autonómicas de desarrollo económico por lo general adolecen de esta sensibilidad territorial, resulta harto complicado alcanzar una planificación integral adaptada a los territorios (a las realidades subregionales).

e) Diversos factores han propiciado el cambio en las narrativas de transformación, afianzando poco a poco la preocupación por alcanzar un modelo socioeconómico más centrado en el desarrollo sostenible. Diversas iniciativas de la UE, el lanzamiento de los ODS por las Naciones Unidas y la crisis de 2008 han tenido su impacto sobre la creciente desconfianza en un modelo económico muy centrado en la construcción y en las actividades especulativas y de escaso valor añadido. Todo esto potenciado con el cambio en el color político y en los discursos, tanto en algunos gobiernos autonómicos como en el Gobierno de España. Este conjunto de cambios ambientales ha favorecido la introducción de ciertas dosis de experimentación que son esenciales para tornar más permeables las relaciones entre actores y los roles de los mismos. Un proceso que es, a su vez, esencial para ir alimentando la generación y difusión de nuevas rutinas de los actores implicados en las políticas de OT y de desarrollo económico, lo que va contribuyendo a la definición de una cierta mejora en las políticas y a consolidar el cambio en las narrativas y en el modelo.

f) Con todo, el cambio que ha empezado a desarrollarse es limitado, además de que debemos tener presente que no se trata de un proceso lineal. Esto es, nada garantiza que estemos protegidos ante ciertos retrocesos en un futuro próximo. En este sentido, potenciar el carácter participativo en las políticas, así como favorecer comunidades políticas y comunidades de práctica con vocación transformadora, son elementos clave sobre los que empezar a consolidar un nuevo modelo. Como vemos a continuación, algunos factores resultan clave en la conformación del mismo (f.1), y alcanzarlos de manera rápida es crucial en el momento actual (f.2).

f.1) Resulta difícil pensar en la conformación de un modelo integral y participativo de OT y de desarrollo económico regional en ausencia de un proyecto político compartido por amplias capas de la sociedad. Se trata de disponer de un proyecto que defina una narrativa transformadora específica; es decir, de un proyecto que esté alineado con las pujantes nuevas narrativas a nivel nacional e internacional, pero que al propio tiempo esté adaptado y que sea respetuoso con las peculiaridades histórico-territoriales de cada región. Profundizar en la conformación de este proyecto-narrativa, que es lo que realmente marca la diferencia en las regiones más avanzadas en OT, constituiría una primera recomendación para caminar hacia una OT participativa e integral desde la doble perspectiva física y económica. Es a partir de las especificidades regionales compartidas y sentidas por la población como se puede estimular y articular la participación de los actores en la OT y la conformación de comunidades de práctica y comunidades políticas que se desarrollen y que sirvan de base a esta participación.

Pero para que se desarrollen estas comunidades de práctica y estas comunidades políticas los actores tienen que ser capaces de conseguir alcanzar sus objetivos particulares a través del logro de objetivos colectivos más generales. Por ello, y como segunda gran recomendación que aportamos al debate, es necesario crear espacios de interacción y de aprendizaje suficientemente flexibles y experimentales para que los actores técnicos y políticos que definen las comunidades de práctica y políticas puedan descubrir chemin-faisant nuevas formas de cooperación. Estas nuevas formas pueden permitirles resolver sus problemas individuales, al tiempo que urden redes de actores cohesionados que van compartiendo unas prácticas y rutinas que concretan y refuerzan la narrativa y el proyecto colectivo. Como tercera recomendación, se apuntará la necesidad de reforzar el importante papel que tienen algunas empresas consultoras y del mundo académico alimentando a los actores públicos y privados de nuevas narrativas, así como intermediando entre las esferas pública y privada y en las comunidades de práctica y políticas.

f.2) En el nuevo modelo planteado, los avances en materia de coordinación, de perspectiva holística e integral, y de territorialización de las políticas, son fundamentales. A su vez, convendría buscar con cierta urgencia el avance en estos frentes, lo que muy probablemente permitirá aprovechar de manera más satisfactoria las políticas e iniciativas europeas más recientes, como el conjunto de ayudas vinculadas al Plan de Reactivación y la iniciativa NextGenerationEU (en el marco de la programación estructural 2021-2027) y los proyectos y políticas articulados en torno al Pacto Verde Europeo y a la Agenda Territorial Europea 2030. Una nueva, extraordinaria, oportunidad para poder poner en práctica todo lo expuesto, tal y como se viene proponiendo desde las instituciones internacionales, pero, sobre todo, para lograr mejorar los resultados y efectos de la acción pública a través de una política cuyo objetivo es la mejora de la calidad de vida de la población, en lo social, en lo económico, en lo ambiental y en los derechos, una calidad de vida justa y en dignidad.