Читать книгу Evaluación de procesos: una mirada crítica y propositiva de la situación de la política e instrumentos de Ordenación del Territorio en España - Joaquín Farinós Dasí - Страница 14

Recientemente, Schot y Steinmueller (2018) han sostenido que en las políticas públicas son muy importantes las reflexiones y las conexiones entre el pasado y los desafíos del presente, que conducen a la generación de diversas interpretaciones de académicos, políticos, técnicos y una multiplicidad de actores que influyen en las políticas. Estas conexiones e interpretaciones conforman marcos o narrativas que obligan a los actores, porque “ordenan las circunstancias actuales y orientan la imaginación de las potencialidades futuras, lo que crea las bases del análisis y de la acción política y modela las expectativas de los actores” (Schot y Steimueller, 2018: 1554). De este modo, las narrativas son esenciales porque ofrecen un esquema de pensamiento coherente y legitimador tanto para la toma de decisiones en la arena política como para la acción en el ámbito privado.

En este sentido, Schot y Steinmueller (2018) delimitan la existencia de distintas narrativas en el tiempo sobre el crecimiento económico y la innovación tecnológica. Así, en la vieja narrativa (como también ocurre en la esfera de la OT) los efectos colaterales indeseados, tanto de carácter social como medio ambiental, asociados al modelo de crecimiento podían ser corregidos a posteriori. En cambio, la nueva narrativa transformadora pone el énfasis en la necesidad de que todos los procesos de carácter socio-económico vayan en la dirección del desarrollo sostenible, en su triple dimensión económica, social y medio-ambiental (Schot y Steinmueller, 2018; Chaves y Gallego, 2020; Gallego y Tapia, 2021). Por consiguiente, conforme a la nueva narrativa, la OT debería ser un proceso donde la organización del espacio físico debería integrar en el propio proceso de planificación y de implementación todos los aspectos económicos, sociales y ambientales concernidos en el mismo. Conforme a esta nueva narrativa, pues, es lógico argumentar que el carácter integral y sostenible de la OT pasa necesariamente por su integración de y con la política de desarrollo económico regional.

Aunque las narrativas pueden ser más o menos dominantes, lo normal es que diversas narrativas coexistan en el tiempo (Schot y Steinmueller, 2018). Lo mismo ocurre en el ámbito de la OT. Existe una concepción (o cuanto menos una práctica) en la que la OT se acaba por acomodar a las políticas sectoriales que la preceden (Farinós et al., 2020) algo que tiene lugar en el contexto de una narrativa donde el marco físico sería subsidiario de otras políticas (económicas) sectoriales. Esta concepción coexiste con otra que defiende justo lo contrario, supeditando lo sectorial a lo territorial para darle coherencia (en lo referente a las infraestructuras puede verse Aparicio, 2020). Existe, pues, un modelo alternativo que sostiene la necesidad de hacer una planificación territorial de carácter general y estratégica a la que estarían subordinadas las distintas políticas sectoriales.

Ahora bien, hay que tener en cuenta que las políticas económicas sectoriales también deberían insertarse en un proceso de planificación económica. Por tanto, la hipótesis que se defiende es la necesidad de la plena integración de la OT con la política de desarrollo económico regional, en coherencia con la narrativa del desarrollo sostenible. Puede decirse que en la práctica de la política de OT desarrollada en las CCAA españolas, y así se evidenciará en este y otros capítulos de esta obra, la OT se debate entre las viejas y las nuevas narrativas. Unas diferencias que no solo tienen lugar entre diferentes CCAA, sino que con frecuencia se producen en el propio seno de muchas de ellas. Mientras que en la vieja narrativa la OT y la planificación económica (o más propiamente del desarrollo económico regional) operan como restricciones recíprocas limitantes entre sí, cuando no se supedita la primera a la segunda, en la nueva narrativa tendrían una relación simbiótica (Gallego y Pitxer, 2019).

Para comprender la fortaleza y las limitaciones del ámbito de la narrativa a la hora de explicar la naturaleza que presenta en la realidad la OT hay que entender el estatuto institucional de las narrativas. En efecto, éstas se sitúan a medio camino entre un conjunto de instituciones más concretas (las rutinas y las prácticas) y un nivel institucional más abstracto que el de las propias narrativas (los valores y la visión del mundo). Las narrativas pueden influir sobre estos otros dos niveles, pero también se van a ver condicionadas por los mismos. Además de ello, hay que tener en cuenta el condicionante institucional que supone el marco legal, que a su vez puede impulsar cambios sobre estos diferentes niveles institucionales o constituir una rémora para los mismos.

Por supuesto, los cambios en el marco legal (para el caso español vid. Farinós et al., 2018) también pueden venir exigidos por cambios en los otros niveles institucionales; tales como un cambio progresivo en las prácticas y la visión del mundo que tienen los actores públicos y privados encargados de gestionar la OT de forma cotidiana1. Este proceso de cambio podría llegar a ejercer una importante presión sobre los diferentes partidos políticos y, en particular, sobre el partido o partidos en el gobierno. De todos modos, el punto crucial en la argumentación es que el marco legal puede contribuir al cambio en los otros niveles institucionales delimitados, pero no basta para que el cambio en las prácticas y en las rutinas se produzca de forma efectiva (Farinós, 2015; Gallego y Pitxer, 2019). Esto se debe a que el marco legal actúa sobre la esfera de los incentivos, pero no tanto sobre la esfera de los comportamientos (Becker y Knudsen, 2017). Pero es esta esfera de los comportamientos la que acaba provocando los cambios efectivos (Gallego y Pitxer, 2017).