Читать книгу Evaluación de procesos: una mirada crítica y propositiva de la situación de la política e instrumentos de Ordenación del Territorio en España - Joaquín Farinós Dasí - Страница 13

En las últimas décadas se han producido en España importantes cambios en las políticas de Ordenación del Territorio (OT, en adelante). Para entender estos cambios adquiere gran importancia tomar en consideración toda una serie de transformaciones económicas, sociales y políticas que ha experimentado la sociedad española.

Destaca en particular el cambio en la organización política y territorial del Estado porque ha supuesto la atribución a las Comunidades Autónomas (CCAA) de la competencia exclusiva en materia de OT. Esto va a tener importantes implicaciones sobre las exigencias de coordinación con otras instancias públicas y privadas, en su mayoría regionales y locales, con los retos que ello supone. Además, hay que tener en cuenta que las políticas de OT se hallan estrechamente interrelacionadas con otras políticas sectoriales y con la política de desarrollo económico. En todos estos últimos ámbitos de intervención las CCAA también tienen competencias, aunque a diferencia del campo de la OT no de manera exclusiva, y a veces incluso de manera subordinada a la Administración General del Estado (AGE). Sin embargo, e independientemente de esta diferencia competencial en las políticas que acabamos de mencionar, consideramos, como se argumentará en este capítulo, que el nivel autonómico es el apropiado para lograr una adecuada articulación entre la política de OT y la de desarrollo económico regional (Gallego y Pitxer, 2019).

Como señala Benabent (2006), desde 1940 hubo intentos de que la política de OT pudiese integrar y coordinar todas las políticas con incidencia territorial, y todo ello dentro de una perspectiva en la que la OT tendría como objetivo un desarrollo equilibrado del territorio. Aunque este concepto siguió vigente en los años 60 del siglo pasado, la etapa desarrollista supuso el sometimiento de la OT a una nueva concepción del desarrollo, entendido ahora como crecimiento económico, con un claro sacrificio de la sostenibilidad ambiental y del objetivo de equidad y reequilibrio territorial.

Por tanto, en España, desde los inicios de la dictadura franquista tras el triunfo del golpe de Estado, en tiempos de la autarquía y el predominio del ideario falangista sobre el modelo social y territorial (organicista) de España (“una, grande y libre” según el eslogan del momento), hubo una concepción de la OT coincidente con los principios que después estarían presentes en el Aménagement du Territoire francés, en el que se funden demografía, planificación física y planificación económica. Sin embargo, en el caso español, este enfoque nunca llegará a desarrollarse del todo. El ideario de la ordenación supramunicipal y metropolitana será abandonado con la ley del Suelo del 56; cuyo instrumento estrella, a pesar de que tenía un sistema escalar muy bien definido desde lo nacional a lo local, acabará siendo el PGOU de carácter municipal. Por otra parte, las opciones de una planificación territorial integral se desvanecerán a consecuencia del triunfo de la visión estructuralista y desarrollista de carácter sectorial (con un papel determinante de las infraestructuras en los planes de desarrollo); propia del nuevo gobierno opusdeista y las recomendaciones de los organismos internacionales plasmadas en el Plan de Estabilización de 1959 y los sucesivos (tres) Planes de Desarrollo, iniciados en 1964 y que debían culminar en 1978. Es en esta trayectoria donde cabe insertar la defensa que hacemos del nivel autonómico como pertinente para una mayor integración entre la política de OT y la de desarrollo económico regional.

Ahora bien, junto a lo que podríamos llamar este vector político inmediato y bien delimitado, definitorio del marco de la OT, se amalgaman un entramado de ideas, influencias, políticas e interpretaciones que también han tenido una gran influencia sobre la OT, pero que a menudo son más difíciles de aprehender. Así, por ejemplo, la influencia de los discursos sobre la OT y la sostenibilidad, entre otros temas relevantes, que ofrecen las instituciones internacionales y otras entidades colectivas influyen sobre lo que se considera o no apropiado en materia de OT. Sin embargo, estas narrativas, pese a tener mucha influencia sobre los discursos, no siempre son capaces de cambiar los valores más profundos de al menos una parte de los actores relevantes en materia de OT; como tampoco las prácticas llevadas a cabo por los responsables técnicos y políticos en esta materia y otros actores que participan en la misma. El modelo de crecimiento económico predominante en España en la mayor parte de las tres últimas décadas, y los valores y comportamientos que destila, tampoco es ajeno a estos problemas.

Y, sin embargo, un cambio efectivo en la OT requiere de transformaciones significativas en todos estos ámbitos relativos a los marcos más o menos amplios que modelan el comportamiento de los actores. Es decir, el cambio en la OT exige de un cambio institucional (Farinós et al., 2020). Ahora bien, para comprender este cambio hay que tener en cuenta que éste se produce en diferentes ámbitos o niveles de abstracción que se encuentran interrelacionados. Y, además, hemos de reparar en que los cambios institucionales comportan un proceso de aprendizaje que con frecuencia van a requerir de olvidar lo aprendido y de definir nuevos valores, nuevos esquemas de interpretación y nuevas prácticas y rutinas.

El presente capítulo pretende ofrecer en un primer momento una reflexión teórica que ayude a comprender el papel de las narrativas en la determinación de las diferentes orientaciones en materia de OT que son perceptibles en el mapa autonómico español. Pero, al mismo tiempo, se intentará ofrecer algunas claves para entender mejor las dificultades que encuentran las nuevas narrativas para abrirse paso ante la falta de un cambio de la suficiente profundidad en las rutinas y prácticas habituales en el ámbito de la OT. Con todo, estas últimas dificultades no se producen con igual intensidad en todas las CCAA.

El contraste entre viejas y nuevas narrativas, y entre viejas y nuevas prácticas y rutinas, en clave institucional, permite comprender que puedan existir diferentes modelos de comportamiento en las CCAA españolas a este respecto. Esta aprehensión institucional de la OT es un ejercicio bastante novedoso en España y en esta materia, y tratará de plantear preguntas para futuras investigaciones, sin renunciar a apuntar algunas respuestas tentativas. En este último sentido, podemos avanzar dos vectores clave de cambio en la OT y, por consiguiente, dos elementos discriminantes importantes para comprender el diferente comportamiento de las CCAA españolas. Se trata, por un lado, de los valores y las narrativas dominantes como espacio esencial determinante de la relación entre la OT y las políticas sectoriales y, más en general, con la política de desarrollo económico regional; porque son unos y otras los que establecen los términos de la OT y de la relación conceptual entre la OT y el desarrollo económico regional (Gallego y Pitxer, 2019). De otro lado, como segundo factor, se evidenciará el papel clave de la experimentación entre actores como vector fundamental en el cambio de prácticas y rutinas cotidianas.

En efecto, la experimentación es susceptible de integrar a los actores concernidos en la política de forma diferente, en coherencia con los objetivos y puntos de vista de la nueva narrativa (integradora, inclusiva, participativa y sostenible) y sobre la base de nuevos valores. La capacidad para generar un proceso de experimentación es capital para provocar un cambio en las rutinas y prácticas (un aprendizaje por la práctica y avanzar en la planificación planificando), porque redefine los contornos precisos de las tareas y de las relaciones entre actores. Tareas o competencias de los actores, de un lado, y relaciones entre los mismos, de otro, están íntimamente unidos. Porque cuando cambia el paradigma de la OT van a aparecer nuevos actores, cuyo conocimiento y campo de trabajo es relevante (por ejemplo, en los ámbitos medioambiental o de la inclusión social) y, al mismo tiempo, van a cambiar las tareas (competencias) de los actores “clásicos” (técnicos y políticos) responsables de la política de OT. Se crean así las condiciones para la interacción entre unos y otros.

En definitiva, la hipótesis que tratará de apoyar este capítulo es que las narrativas ocupan un espacio intermedio entre los valores y las rutinas, que es estratégico en la explicación de la dinámica de la OT y de su relación con el desarrollo económico regional. Al generar un discurso estructurador y legitimador, las narrativas inciden progresivamente tanto en los valores últimos que informan y coordinan el comportamiento de los actores como en las propias rutinas que modelan su práctica cotidiana, con una incidencia directa en los resultados de la política de OT. Y todo ello se enmarca en el tipo de relación entre la política y la planificación del territorio y la política y la planificación económica que representa y postula cada narrativa. Así, por ejemplo, veremos cómo la narrativa del desarrollo sostenible contempla la plena integración entre OT y planificación económica.