Читать книгу Evaluación de procesos: una mirada crítica y propositiva de la situación de la política e instrumentos de Ordenación del Territorio en España - Joaquín Farinós Dasí - Страница 8

Elmore (1979) distinguía dos claros enfoques en el análisis de la implementación: ‘mirando hacia adelante’ (‘forward mapping’) y ‘hacia atrás’ (‘backward mapping’). El primero es coherente con el marco estándar de análisis de políticas y con las técnicas convencionales de ciencia de la gestión y del análisis de decisiones. Se centra en cómo el legislador o el tomador de decisiones puede controlar el proceso de implementación. El proceso tiene su origen desde arriba, con una declaración lo más clara posible de la intención por parte de los responsables de la política, seguida de una clara secuencia de pasos cada vez más específicos o concretos para definir lo que se espera de los implementadores en cada nivel subsiguiente, con un sentido claramente jerárquico. Desde este enfoque, cuanto más cerca se está de la fuente de la política, mayor es su autoridad e influencia, y cuanto más claras son las líneas de autoridad y control, más capaz será el sistema de responder satisfactoriamente a los problemas. El nivel de éxito se mide en términos de cuánto se ajusta el resultado a lo inicialmente previsto.

La principal crítica que recibe es su supuesto de que los responsables de la formulación de políticas controlan los procesos organizativos, políticos y tecnológicos que afectan la implementación. Sin embargo, como la experiencia demuestra, mucho de lo que sucede en el proceso de implementación suele quedar fuera de las intenciones de los responsables de formular las normas, las políticas y los planes. Esto motiva su reconsideración y la aparición de un enfoque alternativo, el ‘backward mapping’. Desde este punto de vista, el proceso comienza no con una declaración de intenciones sino con el reconocimiento de un problema y la necesidad de una política para hacerle frente. En su caso, la capacidad de resolución de problemas de los sistemas complejos no depende del control jerárquico, sino de que cuanto más cerca está uno de la fuente del problema mayor será la capacidad de influir en él. El nivel de éxito depende en gran medida de las capacidades especializadas de resolución de problemas desde más abajo en la cadena; el punto en el que las acciones de las administraciones se cruzan con la iniciativa privada.

Comparte con el anterior la idea de que los responsables técnicos y políticos tienen interés en el proceso de implementación, pero cuestiona que puedan, o deban, ejercer la influencia determinante. Pone en duda la suposición de que unas claras directrices políticas, unos objetivos y resultados esperados claramente delimitados, y una clara distribución competencias y de responsabilidades administrativas, vayan a aumentar la probabilidad de que las políticas se implementen de forma adecuada (mucho menos sin tal claridad en algunos de los mencionados aspectos no existe). Por el contrario, basa la condición del éxito en aceptar la limitada capacidad que los actores de un nivel del proceso de implementación tienen para influir en el comportamiento de los actores de otros niveles, y también la limitada capacidad que tienen las organizaciones públicas en su conjunto para influir sobre el sector privado.

Así pues, la solución analítica que ofrece el ‘forward mapping’ enfatiza factores que tienden a centralizar el control y que son fácilmente manejados por los responsables de la formulación de políticas (fórmulas de financiación y subsidio, estructuras organizativas formales, relaciones de autoridad entre unidades administrativas, regulaciones y controles administrativos –reglamentos y requisitos para ejecutar presupuesto, planificación y evaluación–). Por su parte, el ‘backward mapping’ enfatiza la dispersión del control y se concentra en factores que solo pueden ser influenciados indirectamente por los responsables de la formulación de políticas. La primera confía principalmente en dispositivos formales de mando y control que centralizan la autoridad; la segunda en dispositivos informales de delegación y discreción que dispersan la autoridad, donde las decisiones tomadas por varios actores aumentan o debilitan las posibilidades de que la intervención se lleve a cabo de acuerdo con la política de referencia.

Esta segunda estrategia se basa en una comprensión previa del entorno y los actores. Por tanto, deben tenerse en cuenta cuál es la política y los instrumentos de referencia, así como los grupos y agentes implicados. La implementación adaptativa, con un enfoque de teoría de juegos, es un proceso de continua transacción que incluye una compleja red de negociaciones y acuerdos entre estos grupos de actores; un proceso de acción-respuesta. Por tanto, más que en las políticas (‘policies’), el énfasis se pone en los actores (‘politics’), en las percepciones e interrelaciones organizativas y políticas. Se centra en el proceso mediante el cual se produce la resolución organizada de problemas y el rendimiento resultante. Ello nos lleva a la gobernanza y a la cuestión de cómo las diferencias en la calidad del gobierno y de las prácticas de gobernanza territorial acaban repercutiendo en los resultados5.

El vínculo entre ambos dos enfoques estaría entonces en la participación y colaboración, tanto de los actores principales (sector público, sector privado y academia; como en la planificación estratégica desarrollada hasta la fecha en España) como también de cualquier otro actor (avanzando en una mejor participación y gobernanza democrática). La administración pública, en general, está diseñada para operar desde la seguridad y la simplicidad, y los cambios no son fáciles ni rápidos (vid. el capítulo 4). Pero, frente a los antiguos modelos basados en la jerarquía y la subordinación (modelo piramidal cerrado), se han ido abriendo paso modelos interactivos de implementación. La solución pasa por una adecuada combinación entre la involucración de nuevos actores y una gestión adaptativa (Verweij et al., 2013). Los autores, apoyándose en los trabajos previos de Scharpf (1978), Kickert et al. (1997) y Mandell (2001), vienen a concluir que la participación de las partes interesadas y las formas horizontales de coordinación se vuelven más necesarias conforme las redes se van volviendo más complejas. Aunque la complejidad dificulta el logro de resultados, y pueden surgir disputas de valores incluso cuando las interacciones se basan en la dependencia mutua, las posibilidades de que se apoyen las decisiones y menor sea la resistencia a que se pongan en práctica aumentan cuanto más pronta sea la etapa en que se involucren los actores concernidos. Además, la literatura sobre redes y participación pública sugiere que involucrar a las partes interesadas generará más conocimiento (Mandell 2001).