Читать книгу Evaluación de procesos: una mirada crítica y propositiva de la situación de la política e instrumentos de Ordenación del Territorio en España - Joaquín Farinós Dasí - Страница 5

A lo largo de las páginas de este libro se presenta el marco general y las narrativas predominantes que explican la forma en que se desarrollan los procesos de aplicación y puesta en práctica de la Ordenación del Territorio en España, y las posibilidades de avance y conexión con otras políticas como la económica, rural, turística y medioambiental.

La planificación territorial tiene una trayectoria relativamente corta (apenas un siglo, de acuerdo con Friedman, 1987); pero la teorización sobre la planificación es más reciente, iniciándose cerca de la década de los años 1970 (como nos recuerda Alterman, 1982 y 2017). Señala Faludi (1973, pp. 5-7; citado por Benabent, 2016), que en la teoría de la planificación desde el principio se hizo la distinción entre una teoría procedimental, una sustantiva (esto es, entre unas teorías que él llama, respectivamente, “de la planificación” y unas teorías “en planificación”) y otra, distinta, contextual (en la que también cuentan, y mucho, los valores).

La teoría procedimental tiene su foco en el proceso de planificación, su descripción y análisis: el tipo de racionalidad (técnico-comprehensiva de especialista u otra –vid. Innes, 1995 e Innes & Booher, 2010–), qué métodos se siguen para la definición de objetivos y la selección de alternativas, y cómo se aplica y va a realizar la evaluación del plan. Por su parte, la teoría sustantiva se refiere al fenómeno con el que trata la planificación; un cuerpo de conocimientos sobre el campo o tema en donde se aplica. En nuestro caso el territorio y los diversos procesos urbanos y regionales que en él se producen, y en las posibilidades de dirigirlos a través de la planificación: el ‘urban & regional’, a la postre, ‘Spatial Planning’, de carácter integral o comprehensivo, que aglutina las distintas dimensiones (ambiental, rural, turística, económica, infraestructural, etc.) presentes en un determinado espacio.

Los dos tipos de teorías son necesarios para poder conseguir una planificación efectiva, pero la teoría procedimental, señala Faludi, debe verse como una envolvente de la teoría sustantiva. La discusión vendrá después, por si resulta o no la precondición o vector principal que explique sus resultados; algo que se asume desde el punto de vista del ‘forward implementation analyisis’ al que nos referimos más adelante. En el mismo sentido, Benabent (2016) advertía que la teoría urbana y del desarrollo territorial sostenible han sido el contenido principal de los textos y manuales de planificación territorial y urbana, que se han venido centrando en el objeto y el contexto (el desarrollo físico de la ciudad y el territorio) pero que apenas han reparado en el método seguido para llegar a la decisión, siendo que ambas cuestiones son necesarias y están claramente relacionadas.

La teoría de la planificación se preocupa, pues, del procedimiento, del proceso de toma de decisiones, de la legitimidad de las acciones, de la justificación de las propuestas y de la implementación. En este libro nos vamos a centrar en esto último: la implementación de los instrumentos de OT una vez estos se han desarrollado siguiendo los respectivos procedimientos de formulación, tramitación y aprobación; aspectos que tratamos en una obra previa de este mismo proyecto de investigación GOBEFTERii (vid. Farinós (coord.) 2020). Para poder afrontar con alguna garantía de éxito tanto los nuevos como también los antiguos y recurrentes problemas y desafíos territoriales, se requiere de planificación; de una política de Ordenación del Territorio oportunamente implementada y gestionada.

La implementación es el reto principal, porque es donde suelen estar la mayor parte de los problemas. Los grandes principios y las buenas intenciones de la política, la normativa y los planes tienen que concretarse en acciones específicas en la práctica. Ello puede comportar nuevos esquemas de interpretación y nuevas prácticas y rutinas que con frecuencia requieren aprendizaje y la definición de nuevos valores y un proceso de aprendizaje. Entre ellas nuevas capacidades técnicas, la participación y la evaluación (algo de lo que se ocupa el análisis de la implementación a nivel contextual o social –vid. Alexander et al., 1983–). Un ejemplo se plantea en el actual contexto post-pandemia de la COVID-19 y el plan de recuperación fijado por la Unión Europea, en relación con los ODS y una nueva economía verde y circular basada en la innovación y las nuevas tecnologías. No como una panacea capaz de brindar soluciones definitivas, como una ciencia de salvación, sino para procurar avances combinando soluciones en el corto, medio y largo plazo; unas veces para mitigar, otras para desacelerar, otras para enderezar y proponer nuevas soluciones en un contexto también nuevo.

En lo referente a la teoría contextual de la planificación, esta se refiere al conjunto de factores que la rodean y condicionan, tales como el contexto político, el económico y el sistema de valores (cultura) en los que la planificación (como actividad social) es llevada a cabo1. Como señalaban Alterman y Page (1973), los valores aparecen en cualquier momento de la planificación. Narrativas y aspectos culturales como las creencias y el sistema de valores resultan condiciones previas para poder asegurar la pervivencia y utilidad de la OT (tal y como se trata en los capítulos primero y séptimo de este libro). Por ejemplo, la aceptación de la planificación territorial como mayor garantía de la cohesión y la sostenibilidad (yendo más allá de la retórica de los principios, leyes y reglamentos, y por encima de los intereses individuales y especulativos asociados a la propiedad del suelo). Es bien sabido, porque existen evidencias suficientes, que individualismo y pensamiento único se resisten ferozmente a reconocer cualquier bondad de la planificación (pese a claros diagnósticos como los de la OCDE, 2001).

Los aspectos políticos tienen gran repercusión en la configuración de las políticas territoriales, porque deciden su inclusión en la agenda (Farinós, Vera y Lloret, 2018), aceleran o ralentizan el procedimiento de aprobación, influyen en su implementación y gestión, y condicionan su seguimiento y evaluación (‘forward implementation’, de acuerdo con la terminología de Alexander et al., 1983). Pero la voluntad política por sí sola es insuficiente. Las intervenciones en materia de ordenación del territorio dependen en gran medida de la inteligencia territorial de todos los actores concernidos: técnicos (vid. el capítulo 3), responsables políticos (vid. Farinós, Peiró et al., 2020) y sociedad civil (vid. el capítulo 4). Como se suele decir, la esencia de la implementación es el cambio de comportamiento, lo que a su vez tiene mucho que ver con la cultura, el contexto y la ‘path dependence’, a partir de la que poder lograr una nueva ‘path creation’ (Gallego y Pitxer, 2018). Muchas veces no se requieren innovaciones radicales, sino de tipo incremental, corrigiendo problemas y emulando las buenas prácticas reconocidas.

Se necesitan mecanismos de cooperación bien establecidos entre los niveles de la administración, departamentos consolidados y con equipos suficientes (lo que nos habla de la pertinencia de la evaluación de organizaciones)2. Algunas investigaciones anteriores (vid. el SUPER ESPON Project) y la literatura científica existente sobre innovaciones institucionales demuestran que una capacidad técnica suficiente es un requisito importante para una toma de decisiones exitosa. Por tanto, resultará necesario atender a la calidad de los equipos y a su adecuada dotación, tanto de medios humanos como materiales, como factor garante del propio procedimiento de elaboración, tramitación e implementación. La selección y disponibilidad personal es una condición fundamental de cara a tener profesionales eficaces, facilitadores y evaluadores expertos. También se requiere colaboración entre las distintas partes implicadas, a través de una participación que sea realmente eficaz (una nueva y adecuada gobernanza territorial). La deferencia entre administraciones y el respeto entre todos los actores concernidos facilita el empoderamiento y un sentido de pertenencia compartido (‘Game - Adaptative Implementation’).