Читать книгу Manual de Derecho Administrativo - Luis Martín Rebollo - Страница 24

Hay una segunda afirmación que hacer. Se ha dicho más de una vez que el Derecho Administrativo es el Derecho Constitucional de lo concreto. Esta expresión, de un autor alemán, viene coincidir con lo que entre nosotros dijo el fallecido Profesor García de Enterría. Para este gran administrativista, que puede considerarse el “padre” del Derecho Administrativo español contemporáneo, la tarea del Derecho Administrativo, que es al mismo tiempo su servidumbre y también su grandeza, es

“reconducir los grandes temas, los temas que estremecen el corazón del hombre, como este, sin duda, del Poder, a su concreta, diaria y artesana aplicación, donde desaparecen su esoterismo y su misterio y se hace patente, posiblemente, su funcionalismo verdadero. Así, todo el suculento tema del Estado de Derecho se convierte para los administrativistas en un conjunto de técnicas concretas y particulares. Esta conversión de la metafísica en técnica es, justamente, nuestro papel en el gran concierto de las ciencias sociales”.

La transformación de la metafísica en técnica. La concreción de los grandes temas constitucionales. Podemos poner muchos ejemplos, pero me voy a referir a uno solo, el del derecho a la libertad religiosa. Se trata de un derecho fundamental que el art. 16 de la Constitución proclama enfáticamente: “Se garantiza la libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y de las comunidades sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la Ley”. Principio general, derecho básico, sí. Pero principio que encuentra su piedra de toque cuando se desciende a las cuestiones particulares. La libertad religiosa en la enseñanza pública, por ejemplo; la asistencia religiosa a los pacientes de los hospitales públicos; las manifestaciones externas en la calle; la necesidad o no de autorización municipal para abrir templos de las distintas confesiones reconocidas; el pago de impuestos de esos mismos inmuebles; la regulación de los cementerios... La libertad religiosa incide en la ordenación de los horarios de los funcionarios que profesan religiones para las cuales el día festivo no es el domingo; plantea el problema de su posible enfrentamiento con el derecho a la vida cuando hay personas que se niegan a una trasfusión por razones religiosas y pretenden, quizá, que esa opción se proyecte también a sus hijos menores (cfr. STC 154/2002, de 18 julio). Está también el acceso privilegiado a los medios públicos de comunicación (art. 20.3) e incluso, más allá, la cuestión principal de saber qué asociación puede considerarse también asociación religiosa; cuestión, la de qué características tiene que tener una asociación parta ser considerada asociación religiosa, que conlleva consecuencias y que parece lejana pero que ha llegado incluso al Tribunal Constitucional. Pues bien, la regulación y la solución de todas esas cuestiones bien concretas son propias del Derecho Administrativo. Todo eso es Derecho Administrativo. Pero los ejemplos podrían multiplicarse cuando se habla de otros derechos, de otras realidades.

Baste, pues, este simple ejemplo, para ilustrar la afirmación inicial sobre el Derecho Administrativo como Derecho Constitucional de lo concreto. Es decir, como el Derecho Público interno del Estado más destacado y más omnipresente.

Y esa concreción de la Constitución se traduce después en la vinculación del Derecho Administrativo con la cuestión del control de la actividad de esa Administración. El Derecho Administrativo regula la Administración, le atribuye potestades, le otorga privilegios; privilegios exorbitantes, como dije. Y todo ello porque en un mundo sometido a los vaivenes de la competencia y al fondo liberal que la sostiene se precisa también el contrapeso de un poder administrativo fuerte que corrija ciertas deficiencias o excesos del mercado. La presencia de la Administración se justifica así en una cierta idea compensatoria de la óptica privada. Planteamiento que respalda su intervención, sí, pero que tiene también límites. Límites derivados del principio de eficacia; límites inherentes al criterio de la proporcionalidad; límites que conectan o pueden conectar con la potencialidad de la libertad individual. El Derecho Administrativo regula también esos límites que se vinculan a la idea del control. Una idea central del Estado de Derecho que se convierte así en presupuesto mismo del Derecho Administrativo.

La idea del control conecta con la de la justicia administrativa, que es el elemento central compensatorio de los privilegios administrativo que regula esta rama del Derecho. De nuevo aquí la cita del maestro García de Enterría es obligada. Dirá:

“No es exacto que una buena Administración pueda sustituir una ausencia de Política, o que el doble problema del Estado de Derecho pueda ser reconducido a un problema de justicia administrativa, como alguna vez se ha pretendido, pero sí lo es, sin embargo, que sin una total y plenaria resolución de ese gran tema de la justicia administrativa el Estado de Derecho es literalmente nada”.

Vinculación, pues, de la justicia administrativa al Estado de Derecho. Conexión o presupuesto de éste con el Derecho Administrativo. Relaciones de ambos conceptos con la misma idea de democracia, como, de nuevo, puso de relieve con lucidez el propio García de Enterría cuya cita se muestra fundamental una vez más:

“no cabe en modo alguno, contraponer principio democrático con principio de legalidad. La primera aplicación del principio democrático es ser gobernados por las Leyes (obra de la voluntad general) y no por los hombres; es el Preámbulo de la Constitución quien lo dice (...). Ninguna autoridad puede invocar su origen democrático para infringir la ley; ésta es la esencia misma del Estado de Derecho...”.

Principio de legalidad como fundamento de la acción administrativa. Control de esa acción para evitar desvíos, como compensación de los privilegios. He ahí las dos cuestiones centrales y de fondo del Derecho Administrativo. Y como esas dos cuestiones son, como veremos inmediatamente, dos de las notas o características de la idea del Estado de Derecho, podemos decir, como reza el epígrafe, que el Estado de Derecho –al que inmediatamente me refiero– es también fundamento y, al tiempo, presupuesto del Derecho Administrativo. El Estado de Derecho, la idea más bien del Estado de Derecho, es una idea finalista y nada tiene que ver con la simplista consecuencia que a veces se deduce del simple lingüístico según el cual Estado de Derecho sería un Estado donde hay Derecho. No. No es eso. Porque como bien señalaran los romanos, donde hay sociedad hay Derecho (ubi societas, ibi ius), de modo que en toda sociedad, en todo Estado hay Derecho, esto es, hay normas que regulan la vida colectiva porque no puede ser de otra manera. Pero eso no quiere decir que todo Estado sea un Estado de Derecho. Esta es una expresión decantada por el tiempo que apela a un concreto tipo de Estado, al que se refiere, por cierto, nuestra Constitución y a cuyos caracteres fundamentales me voy a referir a continuación.