Читать книгу Manual de Derecho Administrativo - Luis Martín Rebollo - Страница 34

1. Simplificando un tanto, denominamos Poder Ejecutivo al Gobierno que entre nosotros equivale a decir el Consejo de Ministros. El Gobierno se compone del Presidente (elegido por el Congreso), los Vicepresidentes (si los hay), los Ministros y “los demás miembros que establezca la Ley” (art. 98 CE). Esta última previsión apuntaba a la posibilidad de que los Secretarios de Estado formaran parte del Gobierno pero la vigente Ley del Gobierno (Ley 50/1997, de 27 noviembre), no ha hecho uso de esa posibilidad. Si, en hipótesis, se llevara a cabo cabría distinguir entre el Gobierno y el Consejo de Ministros, siendo éste un órgano más reducido que aquél. Pero, como se dice, esa posibilidad no se ha activado de manera que Gobierno y Consejo de Ministros son hoy por hoy equivalentes.

El Presidente del Gobierno nombra libremente a sus Ministros y éstos proponen al Consejo de Ministros el nombramiento los demás Altos cargos de su Ministerio: los órganos superiores (Secretarios de Estado) y directivos (Subsecretarios, Secretarios Generales, Directores Generales...) en los términos previstos en la Ley 40/2015, de 1 octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. A todos ellos me referiré más adelante en el Capítulo VII de esta obra dedicado a la Administración General del Estado.

Los demás cargos del Ministerio los desempeñan funcionarios que acceden a sus concretos puestos de trabajo normalmente por concurso entre quienes ya son funcionarios. Algunos puestos pueden ser de libre designación pero también entre quienes ya son funcionarios. No hay, pues, que confundir el acceso a la condición de funcionario (por oposición) y el acceso a un puesto concreto de trabajo (por concurso, habitualmente, o mediante libre designación entre funcionarios).

En relación con los altos cargos tampoco hay que confundir la perspectiva jurídica y la óptica política. Los Ministros y Secretarios de Estado son designados libremente con criterios de confianza, esto es, con criterios políticos. Puede decirse, pues, que desde un punto de vista sociológico o politológico forman parte de la llamada “clase política”. Pero esa conclusión o característica nada tiene que ver con la perspectiva jurídica. Desde el punto de vista jurídico, por debajo del Ministro todo es Administración y, en consecuencia, todas las decisiones de los Secretarios de Estado –y de todos los demás altos cargos– se regulan por el Derecho Administrativo. Decir que se regulan por el Derecho Administrativo, además de otras consecuencias (deben adoptarse según la Ley de Procedimiento, poseen ciertas potestades que no poseen los particulares, etc.), significa, sobre todo, que todas sus decisiones, absolutamente todas, son susceptibles de ser recurridas ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Así, pues, hoy por hoy, sólo los Ministros son y forman parte del Gobierno, lo que tiene dos consecuencias importantes:

a) Como Ministros los miembros del Gobierno pueden participar en la adopción de actos y acuerdos de éste en tanto que Gobierno, es decir, no como Administración, sino como Gobierno. Y eso tiene una derivación: cuando el Gobierno actúa como Gobierno (y no como el máximo órgano de la Administración que también es) sus decisiones, por excepción, no se rigen por el Derecho Administrativo y, en consecuencia, quedan excluidas del control de la jurisdicción contencioso-administrativa con las excepciones que contempla el art. 2 a) de la Ley reguladora de dicha Jurisdicción, la Ley 29/1998.

Es decir, cuando el Gobierno actúa como Administración todas sus decisiones son susceptibles de control judicial (del control de la jurisdicción contencioso-administrativa). Pero cuando actúa como Gobierno en principio no cabe el recurso, aunque según el citado precepto de la Ley Jurisdiccional –el art. 2.a)–, incluso entonces, incluso cuando el Gobierno actúa como Gobierno, es posible recurrir sus actos si afectan a derechos fundamentales y para verificar el respeto al procedimiento y el cumplimiento de los elementos reglados de esos actos, de esas decisiones. Lo que en esta primera aproximación cabe entonces preguntarse es si el Gobierno actuará la mayor parte de las veces como Gobierno o como Administración. Las consecuencias son ciertamente importantes. Pero no está dicho expresamente en parte alguna cuándo el Gobierno actúa como Gobierno y cuándo como Administración. De manera que ha sido la jurisprudencia la que ha ido elaborado una doctrina de la que cabe extraer ahora una conclusión fundamental: los casos en que el Gobierno actúa como tal deben ser minoritarios, deben ser excepciones, precisamente por lo que he dicho que supone (la exclusión del control judicial), lo que, como excepción al art. 24 (tutela judicial efectiva) no es aceptable como regla general en un Estado de Derecho. Algunos de esos supuestos se ejemplifican en otro lugar de esta obra (en el Capítulo X, justamente, dedicado a la actividad administrativa). Baste decir que suelen ser los casos en los que el Gobierno se relaciona con otros poderes del Estado (convocar elecciones, retirar un proyecto de Ley del Parlamento...), con otros Estados extranjeros (la decisión de entablar o romper relaciones diplomáticas, por ejemplo), las decisiones sobre el orden de prioridades en el gasto previsto en el presupuesto, la facultad de indultar (aunque siempre es posible controlar algunos de sus elementos reglados...) y, quizá, algunos otros, pero pocos, supuestos más.

b) La segunda consecuencia derivada de la condición ministerial es que sólo los Ministros tienen un fuero especial para ser juzgados en caso de que cometan algún delito. Los juzgaría la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. No así a los Secretarios de Estado, que ni tienen fuero especial, ni pueden dictar actos que no estén sometidos al Derecho Administrativo porque son, a todos los efectos, Administración y sólo Administración.

Así, pues, no hay que mezclar o confundir el plano de lo sociológico o politológico (Ministros y Secretarios de Estado son nombrados en virtud de criterios de confianza política) y el plano jurídico-administrativo. Los Secretarios de Estado son siempre Administración y los Ministros, como miembros del Gobierno, la mayoría de las veces también.

Por lo que hace a los demás Altos cargos y, en particular, al escalón inferior que son los Directores Generales, puede decirse genéricamente que se han profesionalizado, al menos parcialmente. La regla general (art. 66 de la Ley 40/2015) es que los Directores Generales deben ser nombrados, discrecionalmente, sí, pero entre quienes ya sean funcionarios, esto es, se trata de una previsión que, como digo, supone una cierta profesionalización, con las excepciones que el propio precepto permite en algunos casos. Así, pues, tanto desde el punto de vista jurídico como desde el sociopolítico son sólo Administración. Y ello no sólo porque todos sus actos se someten al Derecho Administrativo, son controlables jurisdiccionalmente y no tienen fuero penal propio sino también porque, como digo, la regla es que deben ser nombrados entre personas que sean previamente funcionarios públicos.

2. El Gobierno aplica las Leyes y, como dice el art. 97 CE, dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes. El hecho de que el Gobierno dirija la Administración da ya una pista de una sutil diferencia. Si el Gobierno dirige la Administración, ésta es algo distinto de aquél. O, al menos, cabe decir que el Gobierno, que como veremos es también Administración, no es sólo Administración.

Sobre ello volveremos un poco más adelante. Baste ahora señalar que por razones de división del trabajo los miembros del Gobierno asumen cada uno la responsabilidad de la gestión de una parcela de la actividad gubernativa. Son los Ministerios (cuyo número y denominación es cambiante) al frente de los cuales está precisamente el Ministro, aunque puede haber Ministros “sin cartera”, es decir, sin la responsabilidad de un Ministerio concreto, dedicados a alguna tarea política específica asignada por el Presidente.

El número y denominación de los Ministerios ha cambiado a lo algo de la historia. Los nombres que han ido adoptando dicen mucho por sí mismos de las preocupaciones públicas de cada momento y de las propias funciones del Estado. De un Estado con escasas funciones “civiles” se ha pasado a un Estado intervencionista que se ocupa de las más variadas cuestiones y ese cambio ha tenido y tiene traducción institucional. Así, los primeros Ministerios eran muy pocos: Ministerio de Hacienda, de Gracia y Justicia, de la Guerra, de Estado (Exteriores), de Ultramar. Luego apareció Fomento, en 1833, como el embrión de todos los demás Ministerios “civiles”, siendo concebido como quería su autor, Javier de Burgos, como “el gran taller de la prosperidad nacional”. Y con posterioridad, a lo largo de los siglos XIX y XX, todos los demás, entre ellos Instrucción Pública, luego llamado de Educación, a principios del siglo XX.

En la época más reciente han sido Ministerios “fijos” el de Asuntos Exteriores (al que luego se le añadió el “apellido” de “Unión Europea” y también “de Cooperación”); el Ministerio de Justicia; Defensa; Hacienda; Interior; Educación; Sanidad y Obras Públicas (luego denominado Ministerio de Fomento). Otros Ministerios frecuentes han sido el de Trabajo y Seguridad Social; el de Industria (a veces unido a Turismo); Administraciones Públicas; Cultura y Deporte (a veces, con Educación); Medio Ambiente (como Ministerio propio desde 1996 o unido a Agricultura); Servicios Sociales (con frecuencia con Seguridad Social) y otros.

El RD 2/2020, de 12 de enero (modificado por RD 507/2021, de 10 de julio), reestructura los actuales Departamentos ministeriales, que son ahora los siguientes:

– Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación.

– Ministerio de Justicia.

– Ministerio de Defensa.

– Ministerio de Hacienda y Función Pública.

– Ministerio del Interior.

– Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

– Ministerio de Educación y Formación Profesional.

– Ministerio de Trabajo y Economía Social.

– Ministerio de Industria, Comercio y Turismo.

– Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

– Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática.

– Ministerio de Política Territorial.

– Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

– Ministerio de Cultura y Deporte.

– Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital.

– Ministerio de Sanidad.

– Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030.

– Ministerio de Ciencia e Innovación.

– Ministerio de Igualdad.

– Ministerio de Consumo.

– Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.

– Ministerio de Universidades.

El Ministerio es una organización compleja que se organiza internamente en unidades de gestión de carácter sectorial. Así, debajo del Ministro hay Secretarías de Estado (que asumen la dirección de una gran parcela del Ministerio). Debajo de están las Subsecretarías, las Direcciones Generales (que dirigen parcelas más concretas) y las Subdirecciones generales. Por debajo de las Subdirecciones Generales están aún Servicios, Secciones y Negociados. A todos ellos me referiré con mayor detalle en otro lugar de esta misma obra.

3. La representación del Gobierno en las Comunidades Autónomas se ubican en las Delegaciones del Gobierno (art. 154 CE) y, bajo su dependencia, en cada una de las provincias están las Subdelegaciones del Gobierno, creadas por la Ley 6/1997 (de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, ya derogada) y reguladas ahora en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (art. 74). Son los denominados órganos territoriales (o periféricos) de la Administración General del Estado.

Están también los órganos de la Administración del Estado en el exterior, que se rige en la actualidad por la Ley 2/2014, de 25 marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, a la que remite el art. 80 de la Ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público: Misiones diplomáticas (permanentes o especiales), Representaciones y Misiones Permanentes, Delegaciones, Oficinas y Agencias Consulares.

4. Hay que añadir, para finalizar este punto, que un esquema del todo similar es aplicable al Gobierno de las Comunidades Autónomas, integrado por Presidente, Vicepresidente en su caso, y Consejeros o Consejeras. El primero, elegido por el Parlamento, designa a los miembros de su Gobierno que dirigirán alguna de las Consejerías (equivalentes en su ámbito territorial a lo que en el Estado son los Ministerios).