Читать книгу Manual de Derecho Administrativo - Luis Martín Rebollo - Страница 26

España es un Estado social de Derecho. Así lo proclama el art. 1 de la Constitución:

“1. España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.

2. La soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado”.

En el Capítulo introductorio de esta obra me he referido ya esta expresión clásica, cercana a la anglosajona del “rule of law ” y que viene a identificarse sintéticamente con la misma idea de democracia. Así, pues, el concepto de Estado de Derecho se suele vincular a las siguientes notas:

a) Un Estado regido por el imperio de la Ley, lo que significa, en suma, que, salvo la Constitución y ahora el Derecho de la Unión Europea, la Ley es la suprema norma porque procede del “pueblo español del que emanan los poderes del Estado”, de la voluntad popular plasmada en un Parlamento libremente elegido y renovado periódicamente en elecciones en las que el sufragio es universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que contempla la propia Constitución (arts. 66 y siguientes) y la Ley electoral (Ley orgánica 5/1985, de 19 junio). Todo ello tiene una consecuencia importante: sólo la Ley puede incidir en el ámbito privado de las personas. De modo que la Administración sólo puede hacer lo que la ley le permita hacer (es lo que se llama principio de legalidad).

b) Un Estado, en segundo lugar, en el que se pretende hacer realidad el principio de separación de poderes, de forma tal que cada uno de ellos (Poder legislativo, Gobierno o Poder Ejecutivo y Poder judicial) tengan su propio ámbito de actuación sin perjuicio de las relaciones internas y los controles y equilibrios que las Constituciones establezcan. El Poder Legislativo, que en España es bicameral (Congreso de los Diputados y Senado) nombra al Presidente del Gobierno y lo puede cesar mediante la moción de censura, aprueba las Leyes y el presupuesto y controla al Gobierno. El Poder Ejecutivo dirige la política exterior e interior y a la Administración, ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria (art. 97 CE). El Poder Judicial –del que no forma parte el Tribunal Constitucional– resuelve los conflictos aplicando en cada caso las Leyes y se articula en varias jurisdicciones (civil, penal, contencioso-administrativa, social y militar).

c) Un Estado en el que existe proclamada una tabla de derechos (arts. 1452 CE) y las subsiguientes garantías para defenderlos. No todos los derechos plasmados en esos artículos tienen el mismo valor, ni todos las mismas garantías. Hay una gradación que va desde la necesidad de una Ley orgánica para desarrollarlos y la posibilidad de acceder al Tribunal Constitucional para defenderlos mediante el recurso de amparo hasta otras fórmulas menos intensas de protección. Pero siempre la posibilidad de acudir a los tribunales –de la jurisdicción contencioso-administrativa, de ordinario– para que decidan sobre las eventuales ataques y violaciones que sobre ellos puedan ejercer los poderes públicos. Quintaesencia de este papel esencial de los derechos es el art. 10.1 de la Constitución según el cual

“La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la Ley y a los derechos de los demás son el fundamento del orden político y de la paz social”.

d) Un Estado, en fin, donde está garantizado y es posible el control judicial de toda la actividad de la Administración. A ello se refieren en el plano constitucional los arts. 103.1 y 106.1 de la Constitución cuando el primero de ellos dice que “La Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa (...) con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”, aclarando el segundo que “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.

Pero un Estado social también, lo que viene a significar que ese Estado tiene en cuenta y considera no sólo los derechos individuales sino también los llamados derechos sociales o colectivos como la educación, la salud o las comunicaciones. Unos derechos en los que, a diferencia de los derechos fundamentales clásicos (el derecho de reunión, de asociación, expresión, circulación...) donde de lo que se trata es que el Estado no se inmiscuya o lo haga en la menor medida posible para garantizar precisamente lo esencial del derecho, aquí, en los derechos colectivos, la proposición es la contraria: el Estado debe intervenir prestando o garantizando que se presten esos servicios porque sin su intervención quedarían reducidos a meras palabras. Se apunta así, como digo, al derecho a la educación, a la salud, a las comunicaciones, la cultura, el medio ambiente... En todos esos casos no basta la inactividad de la Administración sino, al contrario, se necesita cierta actividad pública, la acción positiva de los Poderes públicos porque sin esa acción, como digo, el derecho podría quedar vaciado de contenido. Al menos para la mayoría de los ciudadanos. El Estado debe, pues, hacer carreteras, escuelas, hospitales, centros de salud para garantizar esos derechos. Ahora bien, la Constitución –salvo la previsión de algunos límites o mínimos públicos– no precisa, como es lógico, la amplitud de esa intervención. No dice cuántos hospitales, escuelas o carreteras hay que hacer. Eso dependerá de dos factores a cuál más importante: de lo que se quiera (es decir, de los planteamientos ideológicos) y de lo que se pueda (esto es, de los condicionantes económicos). A veces se querrá pero no se podrá; otras veces se podrá pero no se querrá. Y habrá ocasiones en las que ni se quiera ni se pueda, como también al contrario, que se quiera y se pueda. En definitiva, la acción pública será mayor o menor en función, por un lado, de las diferentes y todas ellas legítimas opciones políticas, pero, por otro, también de las disponibilidades presupuestarias que siempre son limitadas.

Estas notas se concentran en esa expresión que luce en el art. 1.1 de nuestra Constitución: el Estado social de Derecho. Pero un Estado de Derecho que no es nunca un resultado definitivamente hecho sino una idea de tendencia porque, como también he dicho en otro momento, siempre es posible que haya corruptelas y disfunciones. Pero es el tipo de Estado en el que aspiran vivir las sociedades modernas, en el que el Derecho juega un papel esencial, por más que no lo sea todo.

El Estado de Derecho es, por tanto, el presupuesto del Derecho Administrativo que, en realidad, nace, como también ya dije, con la idea de Constitución que supone e implica garantía de derechos y límites al Poder del Estado. Esos postulados constitucionales se plasman luego en los privilegios que se le otorgan a la parte del Estado que actúa (esto es, a la Administración) y en los controles a los que se somete. Por eso, se explica que se haya dicho que el Derecho que regula a la Administración –o sea el Derecho Administrativo–es el Derecho Constitucional de lo concreto.