Читать книгу Trienio liberal, vintismo, rivoluzione: 1820‐1823. España, Portugal e Italia - Remedios Morán Martín - Страница 39

Tal y como afirmaba Fernando Santaolalla, uno de los más importantes especialistas en Derecho parlamentario de nuestro país, el estudio de “los rasgos fundamentales del procedimiento de elaboración de las leyes en el constitucionalismo histórico español (…) no ha suscitado mucho interés, al menos desde un punto de vista jurídico”1, a pesar de algunas aportaciones interesantes desde una perspectiva política2. En este sentido, la presente investigación pretende abordar el análisis del procedimiento legislativo durante el Trienio Liberal, el cual hunde sus raíces en el de las Cortes de Cádiz, como presupuesto formal pero necesario para entender la naturaleza de las decisiones adoptadas en nuestras primeras experiencias constitucionales. Es un antecedente fundamental poco estudiado que, sin duda alguna, contribuyó decisivamente a sentar las bases de la práctica parlamentaria española, llegando su esencia hasta nuestros días.

El art. 15 Constitución de 1812 (en adelante, CE 1812) establecía que “La potestad de hacer las leyes reside en las Cortes con el Rey”3. A pesar de que esta formulación se reprodujo en los textos constitucionales posteriores4, su significación en el contexto del constitucionalismo gaditano es bien distinta. Durante la mayor parte del siglo XIX, se produjo una evidente primacía del Ejecutivo sobre el Legislativo, pero esto no fue así ni en Cádiz, ni durante el Trienio. A pesar del rechazo al invasor francés, el modelo gaditano responde a la lógica del sistema convencional o asambleario derivado de la Constitución francesa de 1791. En este sentido, aunque la forma de gobierno establecida por en el art. 14 CE 1812 era la de “monarquía moderada”, lo que realmente se produjo fue una suerte de “monarquía asamblearia”, tal y como la definía Varela Suanzes5, fruto de una enorme desconfianza de las Cortes hacia el Ejecutivo, debido a que por su organización y composición aún estaba muy vinculado con el Antiguo Régimen. Precisamente, como veremos a continuación, es en el procedimiento legislativo donde más se pusieron de manifiesto las tensiones entre ambos poderes.

El procedimiento legislativo lo constituyen una secuencia de actos que conducen a la promulgación y entrada en vigor de una ley, centrados sobre todo en la acción del Parlamento, pero que puede extenderse a momentos previos, relacionados con su preparación, y posteriores, relacionados con su eficacia6. El procedimiento para hacer una ley es el mismo que para derogarla, porque en ambos casos su objeto es el mismo: “se procura la felicidad de la Nación, o evitar su ruina”7. Para poder estudiar el procedimiento legislativo de una época, es absolutamente necesario delimitar el concepto de “ley” en ese momento determinado. Tal y como decía Rubio Llorente, “es la ley la que determina el procedimiento legislativo”, si bien “el (concepto) de ley designa una realidad histórica y por eso cambiante”8. Las épocas objeto de este estudio –es decir, las primeras etapas de la Historia constitucional española– se caracterizan por la falta de precisión conceptual de los términos jurídico-políticos que se emplearon a la hora de articular un sistema en construcción, que debía romper con inercias normativas contrapuestas. En este sentido, tal y como dice Carlos Petit, al hablar de los Códigos, “la dificultad de elaborar unas leyes tan complejas en el incipiente régimen parlamentario, dónde la exigencia de rigor técnico y la discontinua presencia de diputados (…) rivalizaban negativamente con el derecho histórico aún vigente, sin haberse llegado a un consenso sobre el entendimiento formal de la ley y, por ende, sobre la fuerza derogatoria de las nuevas disposiciones”9. En cualquier caso, delimitar este concepto de ley excedería con creces del objeto del presente capítulo, por lo que es necesario recurrir a una simplificación a la vista del texto constitucional gaditano, del que se desprende que el término “decreto” hace referencia a las disposiciones y resoluciones que las Cortes adoptan con plena potestad, sin necesidad de concurso con el Rey, puesto que se refieren a facultades propias reguladas en los art. 131 y 384 CE 1812; mientras que el término “ley” hace referencia a aquellos decretos de Cortes que requieren de sanción regia para su perfección10

A diferencia de lo que sucedería en las Constituciones españolas posteriores, el procedimiento legislativo estaba claramente regulado en la propia CE 1812, que, como bien sabemos, mantuvo su vigencia durante el Trienio. Ya en el Discurso preliminar de la Constitución de Cádiz, Agustín Argüelles establecía la importancia de fijar claramente el procedimiento legislativo: “Los trámites de la discusión en los proyectos de ley y materias graves van señalados con toda individualidad para que en ningún caso, ni bajo de ningún pretexto, puedan ser las leyes y decretos de las Cortes obra de la sorpresa, del calor y agitación de las pasiones, del espíritu de facción o parcialidad”11. Durante el Trienio Liberal dos fueron los Reglamentos para el gobierno interior de las Cortes (en adelante, RGIC) que estuvieron vigentes y que rigieron el procedimiento legislativo, junto con la regulación constitucional. En un primer momento, conservaron el Decreto CCXCIII de 4 de septiembre de 1813, pero al verse próximo el fin de la legislatura de 1820, se planteó la necesidad de reformarlo, trabajos que culminarían en el Decreto LXXXVII de 29 de junio de 182112. En ellos se recogía que los proyectos de ley debían realizarse según el Cap. VIII (De la formación de las leyes y de la sanción Real) del Tít. III de la CE 1812 (arts. 138-153), mientras que las proposiciones sobre asuntos pertenecientes a las Cortes se harían por el procedimiento contenido en el Cap. VIII (De las proposiciones y discusiones) de los RGIC13. No obstante, la insuficiencia del texto constitucional en lo relativo a la organización interna que debía regir el Parlamento, hizo que el procedimiento previsto en el Reglamento se aplicase también a los proyectos de ley. Más allá de estos textos, para entender verdaderamente el funcionamiento de las Cortes y su función legislativa, hay que atender a la práctica parlamentaria, que es la que determina la realidad de la vida de esta institución, en la que la costumbre es una auténtica fuente normativa14. Por ello, también se hará referencia a los debates parlamentarios en los que se discutieron tanto la Constitución como los Reglamentos, porque en ellos se refleja el sentir de los diputados en estos dos momentos en los que estuvo vigente la Constitución de Cádiz.