Читать книгу Trienio liberal, vintismo, rivoluzione: 1820‐1823. España, Portugal e Italia - Remedios Morán Martín - Страница 40

La iniciativa legislativa es la facultad para incoar el procedimiento de elaboración de las leyes en los sistemas parlamentarios. Tradicionalmente, cuando esas iniciativas se impulsan desde el Ejecutivo se denominan “proyectos de ley”, mientras que si los que las impulsan son miembros del Parlamento, se habla de “proposiciones de ley”. No obstante, a comienzos del siglo XIX, estos términos no estaban totalmente asentados, y se empleaban indistintamente para definir ambas realidades, aunque poco a poco se empezaron a articular conceptualmente.

Ya desde las primeras sesiones de las Cortes de Cádiz, se trató de concentrar la función legislativa en manos de las Cortes, adoptando una rigurosa interpretación del principio de separación de poderes, aunque poco a poco se fue moderando este planteamiento. Así, el Decreto I de 24 de septiembre de 1810 (§ 3.°) declaraba que las Cortes generales y extraordinarias se reservaban “el ejercicio del Poder legislativo en toda su extensión”15. Meses después, al aprobar el Reglamento provisional del Poder Ejecutivo, mediante el Decreto XXIC de 16 de enero de 1811, en su art. 4 § 4.° del Capítulo I, se estableció lo siguiente: “Podrá y deberá (el Consejo de Regencia) presentar al Congreso los planes, reformas, proyectos y medidas que estime oportunas para que sean examinadas; pero no le será permitido proponer a las Cortes proyectos de decretos extendidos”16. Esto suponía el reconocimiento de una especie de iniciativa legislativa al Consejo de Regencia, pero muy limitada, porque, tal y como afirma Marcuello Benedicto, “se le vedaba una característica esencial de la iniciativa, a saber, la capacidad directiva de orientar aquella regulación en base a concretar, fijar y desarrollar el Ejecutivo su particular pensamiento de legislación”17. En esta misma línea estuvo el Discurso preliminar a la Constitución de Cádiz. Al decir que “La parte que se ha dado al Rey en la autoridad legislativa, concediéndole la sanción”18, se excluía de facto la iniciativa legislativa en manos del Rey, aunque en el articulado de la Constitución la reconociese.

La iniciativa legislativa de los diputados se reguló en el art. 132 CE 1812, que establecía que “Todo Diputado tiene la facultad de proponer a las Cortes los proyectos de ley, haciéndolo por escrito, y exponiendo las razones en que se funde”19; mientras que la iniciativa legislativa en manos del Ejecutivo se recogió en la facultad 14.ª del art. 171 CE 1812, que establecía que, además de sancionar las leyes y promulgarlas, al Rey le correspondía “hacer a las Cortes las propuestas de leyes o de reformas que crea conducentes al bien de la Nación, para que deliberen en la forma prescrita”, dejando a un lado su potestad reglamentaria, que se regulaba como la facultad 1.ª del art. 171.

No obstante, en la regulación concreta del procedimiento legislativo, tanto de la Constitución como de los Reglamentos, la mayor parte del articulado parece destinada a la iniciativa parlamentaria, dedicando un único precepto a la actuación dentro del procedimiento legislativo del Ejecutivo, del que se infiere, de una forma muy imprecisa, que desde el entorno del Rey se podían plantear proyectos, al establecer que “Los secretarios del Despacho asistirán a las sesiones cuando sean enviados por el Rey o la Regencia para proponer y sostener algún proyecto o proposición”20.

Al no existir un procedimiento específico para la tramitación de estas iniciativas, en la práctica se aplicaron las mismas normas que regían para las propuestas de los diputados. De esta forma, todas las propuestas se harían por escrito, exponiendo las razones en que se fundaban, y debían presentarse y leerse ante las Cortes. Con al menos dos días de diferencia, salvo que por motivos de urgencia fuese necesario realizarlo en un plazo menor, se haría una segunda lectura, tras la cual los diputados acordaban, sin que hubiera un debate previo, si se admitía o no a discusión21.

Todas estas circunstancias ponen de manifiesto la configuración de la iniciativa regia como un recurso marginal en la mente del legislador durante las Cortes de Cádiz y las del Trienio, a diferencia de lo que ocurrirá en momentos constitucionales posteriores, en los que se produjo un evidente fortalecimiento de la iniciativa legislativa en manos del Ejecutivo22. En cualquier caso, según Marcuello Benedicto, estas normas “no hicieron una distinción formal entre las iniciativas de ley regias y las surgidas del seno de las Cortes”, compartiendo “unas reglas de carácter único y general del procedimiento legislativo en Cortes”, si bien la preeminencia que se dio a la iniciativa en manos de los mismos diputados fue evidente, llegando a alcanzar el 92 por 100 las leyes sancionadas con este origen23.