Читать книгу Allgemeines Verwaltungsrecht - Stefan Storr - Страница 29

Eine positive Definition findet sich bei H. J. Wolff, der darunter die „… mannigfaltige, zweckbestimmte, idR fremdnützige und verantwortliche, nur teilplanende, selbstbeteiligt durchführende und gestaltende Besorgung von Angelegenheiten“² verstanden hat. In diesem Sinne können auch Parlamente und Gerichte verwaltende Tätigkeit ausüben. So nimmt der Bundestagspräsident das Hausrecht und die Polizeigewalt im Gebäude des Bundestages wahr (Art. 40 Abs. 2 GG); ferner kommt ihm etwa die Aufgabe zu, die Finanzierung der Parteien zu verwalten (§§ 18 ff. PartG)³. Verwaltende Tätigkeiten der Gerichte sind z. B. die Führung des Handelsregisters (§ 8 HGB) und die Führung des Grundbuchs (§ 1 GBO). Auch die Gerichtsverwaltung (§ 38 und 39 VwGO) kann hier angeführt werden.

Hingegen hat O. Mayer die Verwaltung negativ definiert als die staatliche Tätigkeit, die nicht Gesetzgebung oder Justiz ist.⁴ Diese Definition hat den Vorteil, dass sie flexibel ist und moderne und künftige Formen der öffentlichen Verwaltung aufnehmen kann. Doch verschiebt sie den Inhalt des Verwaltungsbegriffs nur auf die Definition der anderen Staatsfunktionen, die zu bestimmen – gerade in ihrer Abgrenzung zur Verwaltung – nicht einfacher ist. Zudem – das gesteht auch O. Mayer ein – kann diese Definition nicht abschließend sein. Tätigkeiten oberster Staatorgane (z. B. Wahl des Bundespräsidenten) oder Regierungsgeschäfte sind weder Gesetzgebung noch Justiz und auch keine Verwaltung. Schließlich kann für eine brauchbare Abgrenzung nicht allein die Funktionalität staatlicher Einrichtungen maßgeblich sein, denn Verwaltung ist keineswegs im Sinne von Art. 1 Abs. 3 GG und Art. 20 Abs. 3 GG lediglich „vollziehende Gewalt“. Sie kann auch rechtsetzende Gewalt sein (z. B. durch Erlass von Rechtsverordnungen [Art. 80 GG] oder Satzungen) und rechtschützende Funktionen haben (etwa im Vorverfahren gem. § 68 VwGO).

Einen kombinierten Ansatz verfolgt daher K. Stern: „Verwaltung kann zunächst negativ bestimmt werden als alle nicht zur Rechtsetzung, zur Regierung, zur staatsleitenden Planung, zur militärischen Verteidigung und zur Rechtsprechung gehörende öffentliche Aufgabenerfüllung durch Organe der vollziehenden Gewalt und bestimmte ihnen zuzurechnende Rechtssubjekte. Positiv bedeutet Verwaltung die den Organen der vollziehenden Gewalt und bestimmten diesen zuzurechnenden Rechtssubjekten übertragene eigenverantwortliche ständige Erledigung der Aufgaben des Gemeinwesens durch konkrete Maßnahmen in rechtlicher Bindung nach (mehr oder weniger spezifiziert) vorgegebener Zwecksetzung“.⁵ Dem kann gefolgt werden.