Читать книгу Practicum Local 2021 - Alberto Palomar Olmeda - Страница 104

El Pleno de las corporaciones locales es un órgano colegiado de gobierno formado por los concejales electos o por los diputados provinciales.

3/430

Es un órgano necesario en la organización de la entidad local, por lo que su existencia es obligada por imperativo de las normas.

↔ [Véase «Órganos necesarios y órganos complementarios» 3/60]

3/435

En el Pleno de los ayuntamientos confluye una nota característica que debe ser destacada: su carácter representativo de primer grado, pues lo forman los concejales directamente elegidos por los vecinos. Se trata de un órgano de gobierno, y por tanto decisorio, del que forman parte los representantes elegidos por los vecinos.

Esta nota propia de los Plenos municipales no concurre en los otros entes territoriales en los que se articula el estado, pues los órganos ejecutivos de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas no están formados por representantes directamente elegidos por los ciudadanos, a quienes dicha condición les concede el derecho de formar parte de dichos órganos, como sí ocurre con los concejales.

El caso de las Diputaciones provinciales, Cabildos y Consejos Insulares es diferente, pues los diputados provinciales son concejales en sus respectivos ayuntamientos, pero su condición de diputados deriva de un procedimiento de elección posterior, o de segundo grado, por lo que los plenos provinciales pierden esa nota de representatividad directa que sí tienen los plenos municipales.

3/440

Este carácter representativo directo de los plenos municipales da un plus de legitimidad a sus productos normativos, en concreto las ordenanzas y reglamentos, que, pese a su carácter reglamentario, cuentan con un refuerzo jurídico derivado de haber sido aprobadas por un órgano formado por representantes elegidos por los ciudadanos, nota que no concurre en los productos normativos de rango reglamentario que puedan aprobar la Administración General del Estado o las Comunidades Autónomas.

La STC 132/2001 (RTC 2001, 232) se basa en este carácter representativo del Pleno municipal para flexibilizar la reserva de Ley del art. 25 CE para la imposición de sanciones por medio de las ordenanzas. Ese mismo argumento, el carácter representativo del Pleno, había servido en la STC 233/1999 (RTC 1999, 233) para flexibilizar la reserva de ley tributaria del art. 133 CE para la imposición de tasas y precios públicos. Declara la STC 232/2001 en referencia a la STC 233/1999 que «Expresamente dijimos entonces que el ámbito de colaboración normativa de los Municipios, en relación con los tributos locales, era mayor que el que podría relegarse a la normativa reglamentaria estatal. Dos datos normativos consideramos entonces relevantes para llegar a aquella conclusión: que las ordenanzas municipales se aprueban por un órgano –el Pleno del Ayuntamiento– de carácter representativo [art. 22.2.d) de la Ley reguladora de las bases del régimen local de 1985, en adelante LBRL]; y que la garantía local de la autonomía local (arts. 137 y 140 CE) impide que la ley contenga una regulación agotadora de una materia –como los tributos locales– donde está claramente presente el interés local. Con todo, en nuestra STC 233/1999, FJ 10.c), concluimos que aquella concepción flexible de la reserva de ley tributaria –en relación con las ordenanzas fiscales– no toleraba la renuncia de la ley a todo encuadramiento normativo de la potestad tributaria local».

3/445

En el Pleno concurre una doble naturaleza: por una parte, su condición de órgano administrativo, como órgano de gobierno de la corporación; por otra, su condición de órgano de representación política de la ciudadanía.

Como órgano de gobierno de la Administración municipal o provincial, y por tanto como órgano administrativo, le corresponde dictar actos administrativos sobre las materias de su competencia, o aprobar disposiciones de carácter general, como órgano titular de la potestad reglamentaria que el art. 4 LBRL atribuye a las entidades locales.

Atendiendo a su naturaleza política, derivada de su condición de órgano representativo de los vecinos, el Pleno realiza acción política a través de la actuación e iniciativas de sus miembros y de los grupos políticos en los que éstos se integran.

↔ [Véase «Mociones» 3/870]

Las normas reguladoras de la organización y funcionamiento de las entidades locales, de manera especial el ROF, no atienden a la naturaleza política del Pleno, y regulan su funcionamiento y actuación únicamente desde el punto de vista de la actuación administrativa. Esta previsión legal está desbordada por una realidad tangible: los miembros de las corporaciones locales desarrollan, junto con la labor propiamente administrativa, una acción política que reflejan y concretan en una serie de iniciativas y actuaciones que importan del mundo parlamentario (Cortes Generales y Parlamentos autonómicos), que no tienen encaje ni reflejo en las normas vigentes, lo que crea disfunciones. Es el caso, por ejemplo, de las comisiones de investigación, o de las mociones, cuyo contenido no se corresponde con las reguladas en el ROF, sino que se trata de declaraciones de tipo político.

↔ [Véase «Mociones» 3/870]

↔ [Véase «Comisiones de investigación» 3/1285]

Para solventar estas disfunciones, y además de procurar encajar estas iniciativas en los cauces formales del ROF, lo más aconsejable es que el Reglamento orgánico municipal (ROM) las regule.

Una consecuencia de esta doble naturaleza del Pleno de las corporaciones locales es la aprobación de acuerdos de tipo declarativo sobre diversos asuntos, algunos de ellos ajenos al ámbito de competencias de las entidades locales. Son las llamadas «declaraciones simbólicas de los municipios», algunas carentes de efectos jurídicos directos, otras que pueden tenerlos, como ocurre con las declaraciones de personas non gratas. Con relación a estas últimas la STS de 17 de julio de 1998 confirmó la anulación de un acuerdo municipal que declaró persona non grata, realizando las siguientes consideraciones:

“Segundo: Tanto el TC como este mismo Alto Tribunal, en diversas Salas, han considerado que la expresión de ser persona non grata no constituye un ataque al honor (TC S 185/1989 de 13 Nov; TS Sala de lo Contencioso S 19 Sep. 1987; TS Sala de lo Civil S 28 Jul. 1995; TS Sala de lo Penal S 15 Mar. 1994). Tal criterio se ha sustentado, sin embargo, en la consideración de que la calificación realizada por el Ayuntamiento constituye una apreciación subjetiva de los miembros de la Corporación que no significaba la atribución de cualidades deshonrosas, desmerecedoras del aprecio o estima públicos. Este criterio, sin embargo, no puede elevarse a la categoría de doctrina general porque los distintos pronunciamientos jurisdiccionales a que se ha hecho referencia parten de determinados supuestos circunstanciales, como la falta de divulgación o de difusión o por situarse la declaración en el contexto de una controversia entre el declarado non grato y la corporación municipal que ya había trascendido a la luz pública, lo que excluía que la decisión municipal pudiera atribuirse por terceras personas a causas distintas, que eventualmente, pudieran constituir un menoscabo de la aceptación o aprecio público. Pero, en cualquier caso, no se trata de determinar si, en el presente supuesto, la declaración efectuada por el Ayuntamiento de Oleiros fue o no atentario al honor de quien interpuso el recurso contencioso-administrativo, sino de examinar y decidir sobre si dicha Corporación tenía potestad o competencia para formular semejante declaración.

Tercero: La declaración de persona non grata, realizada por el «Estado receptor», tiene su significado específico en el ámbito de la inmunidad diplomática y remoción del puesto diplomático, en virtud del llamado, en Derecho Internacional Público, principio de representación (arts. 9 y 43 b Convenio de Viena de 18 Abr. 1961, y TS Sala de lo Penal S 21 Oct. 1991), pero, desde luego, resulta difícil señalar cuales puedan ser los efectos directos derivados de semejante declaración municipal. A pesar de ello, no puede considerarse, como sostiene la Administración apelante, que constituya una simple manifestación de desagrado indiferente al Derecho Administrativo. Adopta la forma de un acto administrativo aprobado en forma por el Pleno del Ayuntamiento y que eventualmente podría producir efectos en Derecho, derivados de su significado estigmatizante, con incidencia en la esfera moral y, aun patrimonial, del destinatario que puede ver, incluso, deterioradas sus expectativas profesionales o mercantiles con el propio vecindario. En consecuencia, no puede considerarse el acuerdo municipal cuestionado sólo como una manifestación de la libertad de expresión o manifestación de una discrecionalidad, sin ulterior trascendencia jurídica, sino como un acto administrativo que, para ser legítimo, debe inscribirse en el ámbito de las potestades o competencias municipales.

Cuarto: La no vulneración del derecho al honor por la declaración de persona non grata nada prejuzga sobre si los Ayuntamientos u otras instituciones públicas análogas tienen o no habilitación legal, en cuanto tales personas jurídicas, para hacer dichas declaraciones de persona non grata o, en general, para criticar a los administrados. En todo caso, resulta claro que no puede equiparse la posición de los ciudadanos, de libre crítica de la actuación de las instituciones representativas en uso legítimo de su derecho de libertad de expresión, a la de tales instituciones, cuya actuación aparece vinculada al cumplimiento de los fines que le asigna el ordenamiento jurídico, entre los cuales, ciertamente, no se encuentra el de atribuir calificativos a sus administrados (TC S 185/1989 de 13 Nov). O, dicho en otros términos, una declaración que no procede de alguno de los miembros de la Corporación, sino que constituye la manifestación de un juicio que pretende atribuirse a la propia Corporación en cuanto tal, como decisión municipal, ha de encontrar una habilitación legal, que, en el presente caso, no se encuentra ni en las competencias municipales nominadas del art. 25 Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, en las diversas legislaciones sectoriales ni en la propia cláusula de la autonomía municipal al no aparecer concernido el interés municipal o las necesidades de la comunidad vecinal.”

Más recientemente, la STS de 1 de julio de 2019 confirmó la anulación de un acuerdo de un Pleno municipal que declaró al municipio “territorio catalán libre y soberano”, por entender que dicho acuerdo es nulo de pleno Derecho. Esta sentencia reproduce el criterio expresado en otras anteriores, entre las que cita la de 27 de junio de 2019 (recurso 5075/2017), cuyo contenido se extracta a continuación:

a) – Sobre la posibilidad de recurrir los acuerdos de los Plenos de las entidades locales de contenido “político”, la sentencia declara:

“El artículo 106.1 CE, reiterado en el artículo 8.1 LOPJ, establece el principio de impugnabilidad universal de las disposiciones y resoluciones administrativas, connatural a nuestro Estado de Derecho. Todos los poderes públicos están sometidos a la ley (artículo 9.1 y 9.3 CE) y, por ello, lo está la propia Administración Pública, entendida ésta en un sentido lato (artículo 103.1 CE). Por eso el artículo 1.1 de la LJCA cuando determina el ámbito de este orden de jurisdicción lo hace en relación con toda la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho administrativo, incluyéndose en dicho ámbito, como no podía ser de otro modo, las entidades que integran la Administración local [artículo 1.2 c) LJCA].

El artículo 2 a) LJCA, en correlación con la redacción actual del artículo 29.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, operada por la disposición final 3.ª de la Ley 40/2015, llega aún más allá cuando dispone que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con la protección de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueren procedentes, todo ello respecto de los actos, la inactividad o las vías de hecho del Gobierno, lo que hay que extender a los actos de gobierno de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas.

Esos actos, inactividad o vías de hecho del Gobierno, o de los citados Consejos de Gobierno son los que tradicionalmente se han denominado actos políticos. No están sometidos necesariamente al Derecho administrativo pero, sin embargo, la LJCA no niega el control judicial sobre ellos que, por otra parte, ya había sido declarado y ejercido con intensidad por nuestra jurisprudencia, en todos los supuestos en los que ese control es judicialmente asequible [por todas, sentencias de 28 de junio de 1994 (Rec. 7105/1992), 4 de abril de 1997 (Recs. 602/1996, 634/1996 y 726/1996) ó, más recientemente, 20 de noviembre de 2013 (Rec. 13/2013)].

Es indiscutido así, como entiende el auto de admisión, que la vieja doctrina del acto político del Gobierno no puede ser invocada hoy, en ningún caso, como fundamento de la inadmisibilidad de un recurso contencioso administrativo porque es obligado que el juzgador entre a conocer del acto, de la inactividad o de la vía de hecho que se enjuicie para determinar si en los mismos existen elementos susceptibles de control jurisdiccional.

Para hablar de actos políticos de Gobierno –o de los Consejos de Gobierno– es necesaria no sólo su procedencia formal (que contempla el artículo 2 a) LJCA), sino también que tengan por contenido una determinación de la denominada "dirección política" del órgano que la emite que ostente total libertad en el fin, de forma que el contenido de esa decisión permita optar entre varias opciones y que todas ellas sean lícitas y admisibles en el sentido constitucional y legal de la palabra, con la consecuencia de que el acto no será controlable judicialmente en sus elementos de fondo, pero sí en los elementos reglados que nuestra jurisprudencia ha denominado "judicialmente asequibles".

Viniendo ya al caso objeto de enjuiciamiento resulta significativo que el articulo 2 a) de la LJCA no incluye a las entidades locales cuando contempla los actos políticos –del Gobierno o de los Consejos de Gobierno– lo que es índice de la dificultad de que, al menos en principio, estos entes puedan adoptar acuerdos de orientación de su autogobierno en los que el contenido de la decisión sea enteramente libre en cuanto al fin.

Y es que la doctrina que se acaba de exponer no conoce ni admite excepción en relación con las entidades locales, por lo que la sentencia de apelación que enjuiciamos hace una apreciación errónea y debe ser casada.”

Y más adelante (FD 4) la sentencia declara:

“La impugnación en vía contencioso-administrativa es, en cambio, la sede de control natural de cualquier acuerdo municipal como el impugnado [artículo 1.2 c) LJCA] y suscita, desde luego, problemas procesales distintos a los que plantea el Título V de la LOTC, que, repetimos, regula un proceso constitucional específico, singular y exclusivo del Tribunal Constitucional.

Por ello que el acto municipal al que se refiere esta casación se mueva, o no, en un terreno político y produzca, o deje de producir, efectos jurídicos o efectos vinculantes (Cfr., FJ 2 de la STC 42/2014 (RTC 2014, 42)) es susceptible de control jurisdiccional y la doctrina que se esgrime de contrario carece de todo valor a efectos de la impugnación que ahora nos ocupa.”

En esta parte de la sentencia el TS declara que los Plenos de las entidades locales no pueden ampararse, en principio, en la categoría de actos políticos para quedar excluidos de la revisión por los juzgados y tribunales del orden contencioso administrativo.

b)– En cuanto al contenido del acuerdo, la sentencia declara:

“(...) no existe en nuestro Derecho ningún espacio franco o libre de la Ley, en el que puedan actuar poderes públicos. Abundando en lo que afirma el FJ 4 c) de la STC 42/2014, la Constitución se fundamenta en el principio de vinculación positiva de todas las Administraciones públicas al principio de legalidad. Así resulta de los artículos 9.1 ("los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico") y del artículo 103.1 CE "la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho", lo que alude a una conformidad total de la actuación a las normas y a los principios que las inspiran y no una libertad básica de actuación con el único límite externo de las normas mismas. El artículo 70 LJCA es, ya en la legalidad ordinaria, un adecuado reflejo de este principio esencial, que sirve para anticipar la respuesta que daremos a las cuestiones que plantea el auto de admisión.

SEXTO.– Lo hasta aquí expuesto reduce la cuestión planteada a determinar si el acuerdo municipal respeta o no los límites que la Constitución, el Estatuto de autonomía de Cataluña, el derecho supranacional y las leyes que enmarcan la autonomía municipal conceden al Ayuntamiento de Caldes de Montbui en la materia en la que ha dictado el acuerdo recurrido.

Los municipios, provincias y Comunidades Autónomas son entidades territoriales, fundamentales del principio democrático y políticamente representativas de los intereses de los grupos humanos asentados en ellas. Conforme al artículo 137 de la CE todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Si se atiende al artículo 2 de la Carta Europea de Autonomía Local (en adelante CEAL) de 15 de octubre de 1985 (BOE de 24 de febrero de 1989) el principio de autonomía local está reconocido en España tanto en la Constitución como en la legislación que la desarrolla y además protegido jurisdiccionalmente conforme a las exigencias del artículo 11 de la CEAL.

Es conocida, y casi de cita innecesaria, la jurisprudencia de esta Sala que precisa que el artículo 137 de la Constitución delimita el ámbito de autonomía de los distintos entes territoriales en que se vertebra territorialmente el Estado, circunscribiéndolo a la gestión de sus intereses respectivos. La jurisprudencia ha utilizado reiteradamente el criterio del interés respectivo (que también acoge el Tribunal Constitucional desde la sentencia 4/1981, de 2 febrero) para una definición positiva y negativa de la autonomía, afirmando que –positivamente– la autonomía significa un derecho de la comunidad local de que se trate a la participación, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de las materias o asuntos de que se trate y –negativamente– que la autonomía no se garantiza por nuestra Norma Fundamental para incidir de forma negativa sobre los intereses generales, que prevalecen en caso de conflicto sobre los intereses locales o sobre otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local de que se trate [por todas sentencia de 31 de diciembre de 2001 (Rec. 43/2000) y las que en ella se citan].

A este marco cabe añadir lo que supone hoy, en lo que afecta a las competencias locales, la normativa del Consejo de Europa o de la misma Unión Europea sobre actividades transfronterizas de cooperación (Convenio Marco Europeo sobre cooperación transfronteriza de 11 de mayo de 1980 (BOE de 16 de octubre de 1990) o Reglamento UE 1302/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre, por el que se modifica el Reglamento 1082/2006 sobre la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT).

Pues bien, ni en la legislación básica del Estado ni en los artículos 151 y 160 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio) o en la legislación de desarrollo existe elemento alguno que permita colegir que la petición que formula el acuerdo municipal impugnado afecte al ámbito del interés municipal o al de las relaciones entre el municipio y la Generalitat de Cataluña. Y, como ha sintetizado en forma reciente el Tribunal Constitucional, "el legislador[...] debe asegurar que el grado de capacidad decisoria que conserve el municipio sea tendencialmente correlativo al nivel de interés municipal presente en el asunto de que se trate" (STC 111/2016, de 9 de junio, FJ 12).

SÉPTIMO.– La misma respuesta negativa resulta de la regulación legal de las competencias municipales. La Constitución no precisa las competencias que corresponden a los entes locales y, en consonancia con la estructura territorial compuesta del Estado que establece en su art. 137, encomienda la regulación y la asignación de las competencias locales al Estado y a las Comunidades Autónomas, con el respeto obligado a la autonomía local, que garantizan los arts. 137, 140 y 141 CE (por todas, STC 41/2016, de 3 de marzo (RTC 2016, 41), FJ 9 y STC 143/2013, de 11 de julio (RTC 2013, 143), FJ 3).

Si se atiende al artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, es ostensible la falta de competencia municipal para dictar el acuerdo impugnado porque no existe entre las competencias municipales, ninguna atribución que consienta a un municipio terciar en aspectos de evidente trascendencia constitucional, que afecten a la titularidad de la soberanía, a la petición de una fragmentación del Estado, ni a trastocar, o pedir que se trastoque, la organización territorial básica del Estado mismo.

No puede contradecir esta afirmación la referencia que hace el contrarrecurso del Ayuntamiento al artículo 46.2 e) de la LBRL porque las mociones a que se refiere son un mecanismo de control por el Pleno de la Corporación de los demás órganos de la misma, pero no una cláusula que permita al ente local efectuar en forma innominada declaraciones totalmente desvinculadas del ámbito de las competencias municipales.

OCTAVO.– Lo expuesto determina que proceda dar lugar a la casación y anular la sentencia dictada en apelación por la Sala territorial de Cataluña.

Lo impugnado en el caso es un acto administrativo que, con independencia de su contenido político, sus efectos y su finalidad es, en forma evidente, susceptible de control judicial y ha de ser valorado en su conjunto. De esa valoración resulta en forma evidente que el acuerdo incurre en un vicio patente de falta de competencia que debe determinar su nulidad de pleno Derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.1 b) de la LRJPAC aplicable al mismo.

No son relevantes para este caso los precedentes jurisprudenciales de esta Sala que consienten a los Ayuntamientos manifestaciones de deseos, aspiraciones ideales, inquietudes o preocupaciones de sus vecinos. De los que se invocan puede tener algún relieve la sentencia de esta Sala de 23 de abril de 2008 (Casación 10444/2003). El precedente no es aplicable, sin embargo, al presente caso porque aquí la actividad municipal tiene unos efectos prácticos directos y un contenido administrativo relevante que debe determinar su anulación. En cuanto a los demás precedentes que se citan hay que recordar que esta Sala resuelve, en estos recursos de casación por interés casacional objetivo, impugnaciones concretas, por lo que carece de sentido pronunciarse con carácter general y abstracto sobre cuestiones que resultan ajenas al enjuiciamiento de lo que se plantea en este caso. Los actos de una Administración Pública, y el Ayuntamiento recurrido sin duda lo es, se deben ejercer en todo caso en el marco de lealtad institucional con las restantes Administraciones Públicas, que exige el artículo 55 de la LBRL. En este caso la llamada a una modificación total de la organización territorial del Estado, sin observar ni contemplar siquiera el procedimiento de reforma constitucional, es evidente que no las respeta. Es obvio que la declaración es totalmente ajena a las competencias que la Ley asigna al municipio recurrido y, también, que al ejercerse se ha vulnerado el principio de objetividad que invoca el Abogado del Estado y se desprende del artículo 103.1 CE. También vulnera el acuerdo, tanto en su parte dispositiva como en la exposición que la precede, ese principio constitucional de objetividad de la actividad administrativa, que el artículo 6.1 LBRL impone a los entes locales, ya que asume – e identifica a la Corporación municipal con ella – una posición de parte que, lejos de someterse a la Ley y al Derecho, está en abierta contradicción con la Constitución.

Una Administración Pública no se puede manifestar en una materia de la trascendencia de la que aborda el acuerdo recurrido asumiendo una posición de parte e identificando con ella a la Corporación misma, mucho menos sin manifestar que la misma no se adopta con el acuerdo unánime de los miembros de la Corporación, que en este caso no ha existido.

No es preciso dictar, en lugar de la que hemos anulado, una nueva sentencia. La anulación de la apelada debe determinar, y así lo declaramos, la vigencia de la sentencia 95/2014 del Juzgado número 13 de Barcelona, recaída en el proceso 191/2013 que es confirmada por esta Sala en sus mismos y atinados razonamientos, de los que nos hemos hecho eco en el extracto de antecedentes de esta sentencia.

NOVENO.– Podemos dar respuesta a las tres cuestiones que plantea el auto de admisión. En cuanto a la primera es procedente anular un acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento que consista en una declaración de naturaleza política, siempre que la misma se encuentre al margen de las cuestiones de interés municipal y de las competencias que corresponden a la entidad local, de acuerdo con la Constitución y el marco normativo que le sea aplicable. A estos efectos carece de relevancia la doctrina del FJ 2 de la STC 42/2014.

En cuanto a la segunda cuestión, el contenido de la declaración y su finalidad ha de respetar en todo caso el principio de vinculación positiva a la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico vigente en nuestro Derecho cualquiera que sea el contenido o finalidad de esa declaración y en cuanto a la tercera carece de relevancia que la declaración agote, o no, sus efectos en el hecho de la propia declaración.

(...)"

3/450