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255Alle deutschen Versammlungsgesetze sehen für Versammlungen unter freiem Himmel eine Verpflichtung des Veranstalters einer Versammlung zur Anmeldung bzw. Anzeige der Versammlung vor (§ 14 VersG; Art. 13 BayVersG; § 5 NVersG; § 14 SächsVersG; § 12 VersFG BE; § 11 VersFG SH; § 12 VersammlG LSA). Für Versammlungen in geschlossenen Räumen gibt es hingegen kein Anmeldeerfordernis.

Wer eine Versammlung veranstalten will, bedarf hierzu keiner Genehmigung. Eine Genehmigungs- oder Erlaubnispflicht wäre mit Art. 8 GG nicht vereinbar.⁶²⁹ Insofern ist es falsch, wenn in den Medien und gelegentlich sogar in Gerichtsentscheidungen von einer „genehmigten Versammlung“ die Rede ist.⁶³⁰ Da der Begriff „Anmeldung“ meist im Zusammenhang mit Genehmigungen Verwendung findet, verwenden die neueren Versammlungsgesetze den passenderen Terminus „Anzeige“⁶³¹; inhaltlich besteht kein Unterschied.

256Auch die Anzeigepflicht ist nicht unproblematisch, da sie dem eindeutigen Wortlaut des Grundgesetzes zu widersprechen scheint. Nach Art. 8 Abs. 1 GG ist nämlich die Anmeldefreiheit für Versammlungen grundrechtlich garantiert.⁶³² Ebenso gewährleistet Art. 8 Abs. 1 die Erlaubnisfreiheit. Damit ist zugleich auch gesagt, dass Versammlungen grundsätzlich keiner Genehmigung bedürfen.⁶³³ Auf der Grundlage von Art. 8 GG stellt das in den Versammlungsgesetzen aufgestellte Anmeldungs- bzw. Anzeigeerfordernis einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit dar.⁶³⁴ Denn bereits hierdurch wird der Bürger gezwungen, Versammlungen nicht völlig staatsfrei, sondern unter staatlicher Kontrolle abzuhalten.⁶³⁵

257Eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieses Eingriffs kann auf Art. 8 Abs. 2 GG aufbauen.⁶³⁶ Der darin enthaltene Gesetzesvorbehalt lässt gesetzliche Regelungen zu, die die Versammlungsfreiheit einschränken. Doch könnte man in dem Anmeldeerfordernis mehr als nur eine Einschränkung sehen, nämlich eine mit der Wesensgehaltsgarantie gemäß Art. 19 Abs. 2 GG unvereinbare Aufhebung der Versammlungsfreiheit. Dieser Ansatz wäre plausibel, wenn es zum Wesen einer Versammlung gehörte, dass sie unangemeldet stattfindet. Die Annahme, zu einer Versammlung gehöre wesensgemäß deren Nicht-Anmeldung, lässt sich indes kaum begründen. Hiergegen spricht bereits der Wortlaut des Grundgesetzes. Gerade weil die Anmeldefreiheit keine schon von Natur aus einer Versammlung innewohnende Eigenschaft ist, bedurfte es der ausdrücklichen Erwähnung der Anmeldefreiheit in Art. 8 Abs. 1 GG.⁶³⁷ Gegen die Anmeldefreiheit als Kern-Bestandteil der Versammlungsfreiheit spricht zudem das insoweit kaum bestehende Bedürfnis der Versammlungsteilnehmer nach verfassungsrechtlichem Schutz. Die Anmeldefreiheit hat den Sinn, die sich aus der Anmeldung ergebene vorherige staatliche Kenntnisnahme zu verhindern und so staatlichen Eingriffsmaßnahmen entgegenzuwirken. Doch zumindest von Versammlungen unter freiem Himmel nimmt der Staat typischerweise ohnehin Kenntnis. Sie finden ja in der Regel nicht in abgelegenen Waldstücken, sondern auf Straßen und Plätzen statt, wo die Versammlung fast zwangsläufig auch von staatlichen Organen bemerkt wird; es kommt noch hinzu, dass für die Versammlungsteilnahme meist auch im Vorfeld in der Öffentlichkeit geworben wird, was ebenfalls den Staatsorganen Gelegenheit zur Kenntnisnahme von der Versammlung gibt. Noch zusätzlich unterstrichen werden diese Überlegungen durch den Charakter der Versammlungsfreiheit als ein mit dem demokratischen Willensbildungsprozess in Zusammenhang stehendes Grundrecht. Die bei den meisten Versammlungen, insbesondere bei Demonstrationen, bezweckte öffentliche Meinungsbildung bringt es mit sich, dass die Versammelten gerade Wert darauf legen, bemerkt zu werden. Selbst wenn dabei nicht unbedingt der Staat oder seine Repräsentanten die Adressaten der Botschaft sein müssen (häufig ist dies freilich sogar der Fall), führt dieses Bestreben notwendigerweise auch zur Kenntnisnahme durch die staatlichen Organe. Dann könnte aber die Anmeldefreiheit sich in aller Regel nur auf den Zeitpunkt der Kenntnisnahme auswirken. Ein hohes Bedürfnis der Versammlungsteilnehmer, speziell davor geschützt zu sein, dass ihre Versammlung nicht frühzeitig durch die staatlichen Organe bemerkt wird, ist indes nicht ersichtlich. Aus all dem ergibt sich, dass eine Anmelde- oder Anzeigepflicht für Versammlungen unter freiem Himmel keinen Eingriff in den Wesensgehalt der Versammlungsfreiheit darstellt. Dementsprechend ermöglicht die Schranke des Art. 8 Abs. 2 GG grundsätzlich eine gesetzlich normierte Anzeigepflicht.⁶³⁸

258Der Anzeigepflicht liegt auch eine im Rahmen der Verhältnismäßigkeit als legitim anzuerkennende Zielsetzung zugrunde.⁶³⁹ Die durch die Anmeldung bewirkte frühzeitige Information der Behörden soll es diesen ermöglichen, sowohl hinsichtlich von der Versammlung ausgehender als auch für die Versammlung bestehender Gefahren rechtzeitig Vorkehrungen zu treffen, um diese Gefahren abwehren zu können.⁶⁴⁰ Zu denken ist hierbei etwa an potenzielle Beeinträchtigungen des Straßenverkehrs und an gewalttätige Auseinandersetzungen. Es geht also um mehr als um Kontrolle als Selbstzweck, die eine Verhaltensvorschrift nicht rechtfertigen könnte.⁶⁴¹

259Zur Abwehr derartiger Gefahren ist die Anzeigepflicht geeignet. Erstens nämlich macht die frühzeitige Information es den Behörden möglich, schon vor Versammlungsbeginn sowohl auf die Versammlungsteilnehmer als auch auf Dritte (mit kollidierenden Interessen und Absichten) einzuwirken. Zweitens erleichtert die Kenntnis im Vorfeld es den Behörden auch, für den Zeitpunkt der Versammlung taktisch vorbereitet zu sein und ausreichend eigene Kräfte heranzuziehen, so dass dann vor Ort Gefahrenlagen beherrscht werden können.⁶⁴²

260Die Anzeigepflicht ist im Grundsatz auch erforderlich. Alternativ wäre zwar zur frühzeitigen Informationsgewinnung eine ständige massive staatliche Überwachung der potenziellen Informationskanäle denkbar, auf denen Versammlungs-Veranstalter die potenziellen Teilnehmer für Versammlungen zu gewinnen versuchen könnten. Hierin läge aber insbesondere mit Blick auf das Grundrecht auf Informationelle Selbstbestimmung ein wesentlich schwerwiegenderer Eingriff, als ihn die Anzeigepflicht darstellt. Wollte man dagegen die versammlungsspezifischen Gefahrenabwehr-Ziele ohne frühzeitige Kenntnis vom Stattfinden einer Versammlung erreichen, so müssten ständig große Polizei-Aufgebote in Bereitschaft gehalten werden, die dann beim – zwangsläufig (mangels vorheriger Kenntnis) unerwarteten – Auftreten von Sicherheitsproblemen im Zusammenhang mit einer Versammlung rasch vor Ort sein müssten. Dies würde – zumindest in Flächenländern – die Grenzen der staatlichen Möglichkeiten sprengen und kann daher auch rechtlich nicht als echte Alternative zur Anzeigepflicht eingestuft werden. Überdies soll die Anmeldepflicht auch die Voraussetzung für eine Verständigung zwischen Veranstaltern und Ordnungsbehörden schaffen, die eine kooperative Festlegung von Veranstaltungsplan und Ordnungsvorkehrungen begünstigt, und damit dem störungsfreien Verlauf der Versammlung dienen. „Insofern behält die Anmeldepflicht auch bei Versammlungen ihren Sinn, die den Ordnungsbehörden bereits aus anderen Quellen bekannt geworden sind“⁶⁴³. Davon abgesehen ist zu bedenken, dass sich dann, wenn die Teilnehmer bereits versammelt sind und u. U. eine aufgeheizte Stimmung gegeben ist, ein deeskalierendes Einwirken schwieriger gestaltet als im Vorfeld.⁶⁴⁴

261Zweifelhaft erscheint indes, ob die Anmeldepflicht auch für Kleinst-Versammlungen erforderlich ist, erst recht wenn es sich dabei um nichtöffentliche Versammlungen handelt⁶⁴⁵. Hier ist nämlich zu überlegen, ob das bei nur wenigen Versammlungsteilnehmern zwangsläufig nur geringe versammlungsspezifische typische Gefahrenpotenzial nicht auch ohne Vorhaltung starker Polizeikräfte bewältigt werden kann, besondere Vorkehrungen im Vorfeld unnötig sind und es dementsprechend keiner frühzeitigen Kenntnis der Behörden bedarf. Wohl vor diesem Hintergrund hat auch das Bundesverfassungsgericht die Frage aufgeworfen, ob die Anmeldepflicht „für alle Arten von Versammlungen, unabhängig von ihrem Gefahrenpotenzial und ihrer Größe, gleich zu beurteilen“⁶⁴⁶ ist. Drei Argumente sprechen indessen dafür, die Erforderlichkeit der Anzeigepflicht auch in derartigen Konstellationen zu bejahen: Erstens lässt sich (zumindest bei einer öffentlichen Versammlung) die Teilnehmerzahl im Vorfeld nicht sicher abschätzen. Selbst wenn der Veranstalter nur mit einer sehr geringen Teilnehmerzahl rechnet, lässt sich deren Erhöhung durch spontanes Hinzutreten von Personen, die mit dem Ziel der Versammlung sympathisieren, nicht ausschließen. Zweitens kann auch schon eine von einer Versammlung mit geringer Teilnehmerzahl ausgehende Gefahr die vor Ort eintreffenden polizeilichen Kräfte überfordern, wenn es sich bei den Teilnehmern um militante Personen handelt. Kalkuliert man mit dem polizeitaktisch für erforderlich gehaltenen und auch rechtlich anerkannten Schlüssel von 3 Polizeivollzugsbeamten je gewalttätigem Störer⁶⁴⁷, so ergibt sich, dass es schon bei einer für die Behörden überraschend stattfindenden Kleinstversammlung schwierig sein kann, rasch ausreichend Polizeikräfte heranzuführen.⁶⁴⁸ Drittens muss auch bei Kleinstversammlungen die Versammlungsbehörde prüfen, ob die begehrte Örtlichkeit nicht durch andere Versammlungen, sonstige Veranstaltungen oder Sondernutzungen belegt ist.

262Ob die Anzeigepflicht angemessen ist, hängt von ihrer konkreten Ausgestaltung ab. Je stärker die Anzeigepflicht durch ihre Ausgestaltung das freie Versammeln behindert und je weniger sie dem Ziel der Gefahrenabwehr dient, desto mehr spricht gegen ihre Angemessenheit. Unangemessen wäre zunächst eine Anmeldepflicht, die auch Spontanversammlungen erfasste⁶⁴⁹, denn sie käme einem generellen Verbot von Spontanversammlungen gleich. Einigkeit besteht zudem in Rechtsprechung⁶⁵⁰, Literatur⁶⁵¹ und den moderneren Länder-Versammlungsgesetzen (Art. 13 Abs. 3 BayVersG; § 5 Abs. 4 NVersG; § 12 Abs. 6 VersFG BE; § 11 Abs. 5 VersFG SH), dass für Eil-Versammlungen die Einhaltung einer bestimmten Anzeigefrist nicht verlangt werden darf. Dies leuchtet ein, denn sonst wäre der Veranstalter gezwungen, die Versammlung auf einen späteren Zeitpunkt zu verschieben; darin läge ein schwerwiegender Eingriff in die Versammlungsfreiheit. Auf Akzeptanz in der Rechtsprechung⁶⁵² und überwiegend auch im Schrifttum⁶⁵³ stößt hingegen (außerhalb der Sonderfälle Eil- und Spontanversammlung) die Verpflichtung des Veranstalters, bereits 48 Stunden vor Bekanntgabe bzw. Mobilisierung der Versammlung diese der Behörde anzuzeigen. Doch ist fraglich, ob es sich hier wirklich nur um eine „bloße Unbequemlichkeit“⁶⁵⁴ handelt. Wenn die Angaben in der Anzeige aussagekräftig sein sollen – und die gesetzlichen Anforderungen sehen das vor –, muss der Veranstalter zum Zeitpunkt der Anzeige seine Planung für die Versammlung im Wesentlichen abgeschlossen haben. Er könnte, gäbe es nicht die Anzeigepflicht, in diesem Moment beginnen, den potenziellen Teilnehmern die Versammlung bekanntzugeben. Je frühzeitiger die Bekanntgabe erfolgt, desto größer sind die Chancen auf zahlreiche Teilnahme an einer Versammlung, denn viele Menschen planen heutzutage ihre Zeiteinteilung langfristig. Es wäre verfehlt, als potenziellen Versammlungsteilnehmer nur den nicht anderweitig gebundenen „Sponti“ im Auge zu haben. Daher handelt es sich bei der Verpflichtung, schon 48 Stunden vor Bekanntgabe der Versammlung der Behörde eine Anzeige zukommen zu lassen, um eine durchaus ernstzunehmende Einschränkung der Versammlungsfreiheit. Die Einschätzung „bloße Unbequemlichkeit“ trifft nur auf eine Anzeigepflicht zu, die (frühestens) gleichzeitig mit der Bekanntgabe bzw. Mobilisierung zu erfüllen ist, was etwa der Regelung des Bayerischen Versammlungsgesetzes für Eilversammlungen entspricht (Art. 13 Abs. 3 BayVersG). Es stellt sich mithin die Frage, ob der zusätzliche Nutzen, der sich für die Gefahrenabwehr aus der bereits vor Bekanntgabe der Versammlung erfolgenden Anzeige ergibt, die Verpflichtung rechtfertigen kann, eine 48-Stunden-Frist einzuhalten bzw. überhaupt schon vor Bekanntgabe die Versammlung der Behörde anzuzeigen. Die mindestens 48 Stunden vor Bekanntgabe der Versammlung eingehende Anzeige bietet den Vorteil, dass die Behörde schon vor der Bekanntgabe rechtliche Vorgaben in Form von Beschränkungen machen oder sogar ein Verbot erlassen kann. Anders als bei erst nach Bekanntgabe erfolgenden behördlichen Entscheidungen werden dann gar nicht erst durch die Bekanntgabe bei den potenziellen Teilnehmern Vorstellungen erweckt, die später mühsam korrigiert werden müssen. Ist eine Information erst einmal in der Welt, so verbreitet sie sich – gerade heute im Zeitalter der modernen Kommunikationsmittel wie insbesondere des Internet – unkontrolliert; es ist sehr fraglich, ob spätere Korrekturen aufgrund nach Bekanntgabe der Versammlung erfolgter beschränkender behördlicher Verfügungen den gleichen Empfängerkreis erreichen. Zudem wird, wenn nach Bekanntgabe der Versammlung später die Nachricht von der Versammlung auferlegten Beschränkungen oder sogar einem Versammlungsverbot die potenziellen Teilnehmer erreicht, die Einschränkung von den potenziellen Teilnehmern viel deutlicher als solche empfunden werden, als wenn ihnen die Aussicht auf eine uneingeschränkte Versammlung von vornherein nicht vor Augen gestanden hätte. Somit sind Unklarheiten und Unmut bei den Versammlungsteilnehmern zu befürchten, wenn zunächst eine Bekanntgabe der Versammlung erfolgt und später beschränkende Verfügungen erlassen werden. Unklarheiten und Unmut können in der konkreten Versammlungssituation zu Konfliktpotenzial führen. Die 48-Stunden-Frist, die der Behörde die Möglichkeit gibt, dieses Problem zu vermeiden, bietet mithin durchaus einen Nutzen für die Gefahrenabwehr. Sie erscheint im Vergleich zu der zwar fühlbaren, aber doch eher geringen mit ihr verbundenen Belastung für den Veranstalter als angemessen. Die Angemessenheit ist auch noch zu bejahen, wenn bei der Fristberechnung Samstag, Sonntag und Feiertage außer Betracht bleiben (so etwa Art. 13 Abs. 1 S. 2 BayVersG und § 5 Abs. 1 S. 2 NVersG), selbst wenn sich hierdurch die Zeit für den Veranstalter, die er nach Abschluss seiner Planungen bis zur Bekanntgabe abwarten muss, im Einzelfall um mehrere Tage verlängern kann. Denn der Sinn der Verpflichtung zur Versammlungsanzeige vor Bekanntgabe liegt ja darin, der Behörde frühzeitige Reaktionen zu ermöglichen, was zwangsläufig nur an Arbeitstagen der Behörde geschehen kann. Umgekehrt kann sich jeder Veranstalter in seiner Planung auf die Gesetzeslage und die behördlichen Arbeitszeiten einstellen. Sofern für Eilversammlungen nicht die Versammlungsanzeige vor Bekanntgabe gefordert wird, ist das Verlangen einer Anzeige 48 Stunden vor Bekanntgabe daher selbst bei Nichteinberechnung der Samstage, Sonntage und Feiertage noch angemessen.⁶⁵⁵

Insgesamt ist die in den deutschen Versammlungsgesetzen normierte Anmelde- bzw. Anzeigepflicht daher als (bei verfassungskonformer Auslegung) mit dem Grundgesetz vereinbar anzusehen.

263Die Anzeigepflicht wird von der Praxis nicht nur als geeignet, sondern auch als geboten angesehen. Es erscheint ausgeschlossen, dass bei fehlender Anzeige und nachträglichen Vorort-Verfügungen diese vom Anmelder auch umgesetzt werden könnten (z. B. im Hinblick auf Ordner usw.). Gerade das Vorhalten von ausreichenden Polizeikräften dürfte nur in der Theorie funktionieren. Bei Groß(versammlungs)lagen können – ggf. bundesweit – Polizeikräfte mit einem entsprechenden zeitlichen Vorlauf und unter Einhaltung eines förmlichen Ersuchenverfahrens an- bzw. nachgefordert werden. Vor diesem Hintergrund stellt die Anzeigepflicht auch einen Vorteil für den Veranstalter dar, der damit bzw. unter Zuhilfenahme der Polizei zu einem störungsfreien Ablauf der Versammlung beiträgt. Als Grundsatz gegenüber jedem potentiellen Versammlungsanmelder sollte kommuniziert werden, dass je größer die durch die Versammlung zu erwartenden Einschränkungen für die Allgemeinheit sind, desto früher eine Anzeige erfolgen sollte. Andernfalls sinkt auch die Akzeptanz in der Bevölkerung, wenn beispielsweise mangels ausreichenden Vorlaufs im Hinblick auf Straßensperrungen diese nicht rechtzeitig angekündigt werden können oder nur eine geringere Anzahl an Polizeikräften zur Verfügung steht.

264Hinsichtlich der Modalitäten zur Anzeige einer Versammlung empfiehlt sich ein umfassender Internetauftritt der Behörde. So ist den Anmeldern oft nicht bewusst, dass sich die 48-Stunden-Frist auf die Bekanntgabe bzw. Mobilisierung bezieht und nicht auf den Tag der tatsächlichen Durchführung einer Versammlung.

265Auch eine permanente Überwachung aller Informationsquellen durch die Versammlungsbehörde ist nicht möglich, da neben den herkömmlichen Kommunikationsmedien Aufrufe und Mobilisierungen auch oft in geschlossenen Gruppen/Netzwerke stattfinden.