Читать книгу Manual de Derecho Administrativo - Luis Martín Rebollo - Страница 67

El Derecho Administrativo disciplina a esas Administraciones Públicas y, más en concreto, regula su organización y su funcionamiento, dedicando especial atención a su forma de actuación. Una forma que se caracteriza, básicamente, por los privilegios que dichas Administraciones poseen y que no tienen los particulares. Unos privilegios que, en términos sencillos, cabe decir que constituyen la base y la caracterización más destacada del Derecho Administrativo. A ellos me refiero en seguida.

El Derecho Administrativo es, pues, la parte del Ordenamiento jurídico que regula a las Administraciones Públicas y está configurado por el conglomerado de normas (Leyes y reglamentos) que se refieren a ellas, pero también –y además– por los principios que inspiran y sustentan dichas normas, que son fruto de la historia, de la evolución social y política, y, en definitiva, del conjunto de ideas básicas mayoritariamente asumidas en cada tiempo y que llamamos cultura.

El Derecho se plasma en Leyes y en reglamentos pero, como ya se ha advertido varias veces en estas mismas páginas, no puede analizarse sólo desde el prisma de la literalidad de la norma. El Derecho es lenguaje y coherencia lógica, sí, pero también contexto social, político y económico, fines que se pretenden, historia que condiciona.

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1. El sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho, como dice el art. 103.1 de la Constitución, plantea inmediatamente la necesidad de describir y conocer sus contenidos básicos. A ellos me refiero inmediatamente.

a) Si, como acaba de indicarse, las Administraciones Públicas se someten por entero “a la Ley y al Derecho” se impone conocer el sistema de normas jurídicas imperante entre nosotros. Esto es, conocer y manejar el sistema de fuentes del Derecho y sus interrelaciones, según se esquematiza en otro Capítulo de esta obra. Se trata de interiorizar y aprehender el sentido, contenido y forma en que se relacionan entre sí las distintas normas y principios del conjunto que llamamos Ordenamiento Jurídico: la Constitución, los Tratados internacionales, el Derecho de la Unión Europea, la Ley y sus distintas clases, el Decreto-Ley, los Decretos legislativos, los Reglamentos, la normativa autonómica y local, los principios generales del Derecho... Y, naturalmente, las cuestiones relacionadas con su aplicación temporal o espacial y con la posibilidad de impugnar dichas normas ante los tribunales ordinarios (los reglamentos) o ante el Tribunal Constitucional (las normas con rango de Ley).

b) Pero ya se ha dicho que no se puede hablar de una única Administración. En un Estado descentralizado y compuesto como el que diseña la Constitución de 1978 no se puede hablar ya en singular de la Administración. Hay que hablar de las Administraciones Públicas y conocer su distinta y compleja organización. La organización administrativa es, pues, el segundo gran bloque del contenido del Derecho Administrativo que es menester conocer y al que ya me he referido con anterioridad y volveré a hacerlo porque no importa reiterarlo.

Hay que empezar aludiendo a los principios de la potestad organizatoria y a las diferencias entre las personas jurídicas y sus órganos. Las Administraciones tienen personalidad jurídica, son sujetos, entes públicos que actúan y, por ello, son los centros de imputación de los resultados de esa actuación. Al sujeto entero se le imputan las consecuencias de la acción del conjunto de la organización. Es la Administración quien responde de la actividad de cada uno de sus órganos. Es la Administración toda quien es demandada judicialmente. Porque es la persona la que actúa. En cambio, los órganos administrativos son cada una de las unidades en que la persona jurídica se estructura por razones de división del trabajo. Su actividad se reclama o imputa, como he dicho, de la persona entera. Por eso, los órganos no pueden litigar entre sí. Sólo las personas.

Sentada esa esencial diferencia, hay que aludir a la diversa significación de las relaciones interadministrativas e interorgánicas.

Las relaciones interadministrativas son las relaciones entre distintos sujetos, entre distintas Administraciones. Son relaciones de colaboración (convenios, pactos, acuerdos) o relaciones de conflicto (que resuelven los jueces cuando una Administración impugna y recurre las decisiones de otra).

Las relaciones interorgánicas se producen dentro de cada Administración, entre los órganos en que éstas se estructuran y, como aquí sí hay una estructura jerárquica, las eventuales discrepancias serán resueltas por el superior común a los dos órganos en conflicto.

Se regula también de manera detallada una cuestión que genera conflictos: la manera de constituirse y funcionar los órganos colegiados (arts. 15 y ss. de la Ley 40/2015).

Hay que conocer después ya la organización de la Administración del Estado (Ministerios, Secretarías de Estado, Direcciones Generales...) que regula la Ley 40/2015); la Administración Autonómica (Consejerías, Direcciones Generales...) regida por los Estatutos y las Leyes de organización de cada Comunidad; la Administración Local (Provincial y municipal, en particular esta última: Alcalde, Pleno, Concejales, Tenientes de Alcalde...) a la que se dedica la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local; y los entes instrumentales vinculados a cada una de ellas (Organismos autónomos, entidades públicas empresariales, fundaciones...).

La organización administrativa, por tanto, como segundo gran bloque del Derecho Administrativo; bloque en el que se incluye el análisis de las competencias de cada Administración según vienen aquéllas configuradas en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía o en las Leyes reguladoras de cada sector.

c) En aplicación del Ordenamiento jurídico esas Administraciones actúan. Y, al hacerlo, entablan relaciones. Se trata, pues, de analizar la actuación administrativa porque justamente ahí radica una de las claves singulares del Derecho Administrativo en la medida en que esa actuación es una actuación privilegiada, esto es, una actuación en la que la Administración despliega unos poderes que no tienen los particulares: singularmente el privilegio de la autotutela al que inmediatamente me refiero.

Las Administraciones actúan adoptando decisiones que denominamos actos administrativos. Cuando la Administración aplica la Ley en el caso concreto está dictando un acto administrativo. Por tanto, una autorización, una licencia, una concesión, una subvención, una prohibición, una sanción o una orden son actos administrativos. Actos o resoluciones que, con carácter general y vocación de aplicación a todas las Administraciones Públicas (art. 149.1.18.ª CE), regula una Ley básica: la ya citada Ley 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. A dichos actos me refiero con más detalle en otro Capítulo de esta misma obra.

Además, esas Administraciones contratan con los particulares (obras, servicios, suministros...) siguiendo el régimen diferenciado contemplado en la Ley de Contratos del Sector Público.

Pues bien, para el cumplimiento de sus fines la Ley otorga a las Administraciones Públicas un conjunto de potestades que, según ya se ha dicho, no tienen los particulares. Se dice que son potestades exorbitantes, esto es, fuera de la órbita del Derecho privado. Potestades cuya justificación reside en la idea de eficacia, en el mejor cumplimiento de los fines que la Ley les asigna. Podemos citar, así,

• la potestad reglamentaria (art. 97 CE).

• la potestad expropiatoria (art. 33 CE y Ley de Expropiación Forzosa).

• la potestad sancionatoria (arts. 25 CE y 25 ss. Ley 40/2015).

• la potestad recaudatoria (arts. 133 CE y Ley General Tributaria).

• el privilegio de la inembargabilidad de los bienes (art. 132 CE).

• la posibilidad de utilizar el procedimiento de apremio.

• la facultad de investigación, deslinde y recuperación de sus bienes.

• la posibilidad del uso de la coacción directa y de la propia fuerza...

Y, sobre todo, el privilegio de la autotutela, en virtud del cual, y a diferencia de lo que sucede en las relaciones entre particulares, las Administraciones Públicas no precisan acudir a un juez para aplicar y llevar cabo coactivamente sus actos. Dictan sus decisiones (por ej. sancionan) y esas decisiones se presumen válidas, son eficaces y su ejecución se puede imponer de manera forzosa. Aunque puedan luego recurrirse.

En efecto, los actos y decisiones de las Administraciones Públicas se presumen válidos, son eficaces y se pueden hacer cumplir y ejecutar de manera forzosa, como afirman categóricamente los arts. 38, 39 y 97 de la Ley 39/2015. Así, pues, la presunción de validez de los actos administrativos hasta que un juez no los anule, y la potestad de ejecución forzosa de esos mismos actos son las dos manifestaciones esenciales de la autotutela.

Este amplio conjunto de privilegios se fundamenta, como digo, en la finalidad de interés público que justifica la actividad administrativa (arts. 103.1 y 106.1 CE). Pero como siempre cabe la posibilidad de que la Administración se exceda, incumpla las prescripciones legales o entre en colisión con los derechos e intereses de los particulares o con las competencias de otras Administraciones es necesario un sistema de garantía y unos mecanismos de control judicial.

d) Así, la primera garantía, es el régimen jurídico de los actos de la Administración sujeto a rigurosas prescripciones, entre ellas la de seguir un procedimiento tasado para verificar su adecuación a la legalidad vigente. Y en segundo lugar, un sistema de recursos. Primero, recursos administrativos, dentro de la propia Administración, y, luego, recursos jurisdiccionales ante los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 106.1 CE).

2. La regulación concreta de los citados privilegios y de los sistemas de control constituye la esencia del Derecho Administrativo: el Derecho de la persona jurídica que es la Administración para articular sus relaciones internas (la organización), sus relaciones interadministrativas (con otras Administraciones) y, sobre todo, las que diariamente entabla con los ciudadanos.

La actividad de la Administración, como dice la Constitución y se ha repetido aquí, está siempre sometida a la Ley y al Derecho. Porque la Administración no tiene fines propios. Sólo tiene los fines de la Ley. Por eso se dice que la Administración no representa, sirve (art. 103.1 CE). Y por eso mismo necesita justificar y motivar sus actos en la existencia de una Ley previa, porque si esa Ley no existe la Administración carece de poder, carece de potestad.

Llegados a este punto es cuando debe recordarse el lema central de un Estado democrático que debería quedar grabado en las conciencias de todos los ciudadanos: la Administración no puede hacer nada que la Ley no le habilite a hacer, mientras que, por el contrario, los ciudadanos pueden hacer todo lo que la Ley no prohíba.

Los ciudadanos tienen libertad (que puede limitar o constreñir la Ley, siempre y cuando esa Ley sea constitucional). La Administración no tiene libertad, sino sometimientos (a la Ley y al Derecho). No están, por ello, en la misma posición.

De ahí, según ya he dicho, que la actividad de la Administración se someta a rígidos procedimientos formales. Los actos administrativos deben producirse siguiendo un procedimiento para garantizar que se dictan en aplicación de la Ley. Una vez dictados, esos actos gozan de privilegios y de prerrogativas, como ya he dicho.

La Ley 39/2015 regula el procedimiento básico y los privilegios de los actos, el más importante de los cuales es, como ya nos consta, el privilegio de la autotutela, esto es, la potestad administrativa consistente en que los actos administrativos se presumen válidos, son eficaces y la Administración los puede ejecutar de manera coactiva y forzosa. La importancia de esta idea, de cuya cabal comprensión depende entender el sentido de esta rama del Ordenamiento, obliga a ilustrar gráficamente, con algún ejemplo, la diferencia posicional existente entre la Administración y un particular en las relaciones que una u otro entablen con terceros.

Piénsese en una persona que debe dinero a otra y, a la vez, también a la Administración (un impuesto, una sanción, una exacción cualquiera). El acreedor privado, una vez que fracasa el intento de cobrar por vía amistosa, tiene que dirigirse al juez civil y demandar al deudor. En realidad, “pedir” al juez que declare que él tiene derecho a cobrar. Y si el juez sentencia que efectivamente el acreedor tiene derecho a cobrar, si el juez declara ese derecho y no es satisfecho voluntariamente por el deudor, el mismo juez ordenará que se ejecute la Sentencia de manera forzosa mandando, por ejemplo, embargar y subastar los bienes del deudor para que, una vez líquidos, cobre el acreedor.

Las cosas no suceden en absoluto igual si la acreedora es la Administración. Ésta no necesita acudir al juez. Declara ella misma su derecho (esto es, dicta un acto administrativo ordenando pagar). Y esa declaración, ese acto (la multa, la orden, la prohibición...), se presume válido, es eficaz y se puede ejecutar forzosamente. En consecuencia, la propia Administración, pasado un tiempo, puede embargar los bienes del deudor sin necesidad de intervención judicial previa.

Se comprenderán de inmediato las enormes diferencias. Pero ello impone dos comentarios adicionales.

Uno, que en el uso de algunos de esos privilegios (por ej. el embargo administrativo) la actividad de la Administración puede chocar con el poder del juez civil del ejemplo, de manera que ambos –juez civil y Administración– quieran embargar los mismos bienes de una persona que es doblemente deudora: de la Administración y del particular que acudió al juez civil. Ese es el sentido de los llamados conflictos de jurisdicción que regula una Ley de 1987, la Ley orgánica 2/1987, de 18 mayo; conflictos que existen, justamente, porque, como digo, los poderes de la Administración (la autotutela) pueden entrar en colisión con los poderes del juez (del juez civil, normalmente, aunque también cabe conflictos con los jueces de lo penal o lo social). Se prevé que un órgano externo ajeno a los dos –el Tribunal de Conflictos, regulado en el art. 38 LOPJ– decida a quién le corresponde, en cada caso, la competencia.

Segundo comentario: la utilización de los privilegios, prerrogativas y potestades de la Administración debe estar controlada judicialmente para evitar el uso irregular, excesivo o sencillamente ilegal de esas potestades. Ese control corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa y se articula normalmente como un control a posteriori, como una impugnación, como un recurso, que se regula en la Ley 29/1998, de 13 julio, de la jurisdicción contencioso-administrativa.

3. Así, pues, la regulación del sistema de fuentes del Derecho a las que las Administraciones Públicas están sujetas, la organización de esas mismas Administraciones y el régimen jurídico de su actividad, con su inexcusable control, constituyen el núcleo básico del Derecho Administrativo. Podemos, simplificada y esquemáticamente decir entonces que el contenido material del Derecho Administrativo puede enunciarse así: Fuentes, Organización, Actos, y Recursos.

Con todo, esos aspectos, aun siendo esenciales, no agotan todos los contenidos de lo que convencionalmente se denomina la Parte General del Derecho Administrativo.

a) En efecto, esas Administraciones serviciales, personificadas, organizadas, sometidas a la Ley y al Derecho, necesitan personas físicas a su servicio y medios materiales para cumplir sus funciones.

Las Administraciones están servidas por personas físicas que trabajan en ellas. O, si se quiere enunciar de otra manera, la Administraciones emplean a numerosas personas que trabajan en y para ellas Pues bien. el Derecho Administrativo regula el régimen jurídico del empleo público. Una gran parte de los empleados públicos son funcionarios, esto es, están sometidos a un régimen diferenciado del estatuto laboral. Digo la mayoría, porque también hay empleados públicos contratados laboralmente en determinados casos (art. 15 de la Ley 30/1984, de 2 agosto y ahora, especialmente, art. 11.2 del RD legislativo 5/2015, de 30 de octubre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto básico del Empleado Público). La mayoría de los empleados públicos se someten, sin embargo, a un estatuto especial: el régimen funcionarial cuyos perfiles regula la Ley (art. 103.3 CE). Y aunque no hay una única norma que discipline la función pública ha de notarse, por su carácter básico y de aplicación a todas las Administraciones, el ya citado Estatuto básico del Empleado Público (RD legislativo 5/2015), que sustituye, aunque no del todo, a la también en gran medida básica Ley 30/1984, de 2 agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.

b) La Administración, por otra parte, responde patrimonialmente por los daños causados a los particulares en sus bienes y derechos (art. 106.2 CE y, en su desarrollo, hoy, los arts. 32 ss. de la Ley 40/2015) en términos diferentes a como responden las personas privadas (que lo hacen conforme al art. 1902 del Código Civil), previéndose, asimismo, una serie de resortes para facilitar la transparencia y la participación del ciudadano en las funciones administrativas (art. 105 CE).

c) Esa misma Administración posee bienes afectos a usos públicos o a la prestación de sus servicios. Y de nuevo el régimen de esas propiedades públicas, de esos bienes denominados bienes demaniales o de dominio público (las aguas, las costas, los puertos, las minas, las carreteras y caminos, los edificios públicos...) es diferente del régimen de la propiedad privada y está sometido a las pautas de las normas sectoriales que los regulan y respecto del que la Constitución apunta ya una serie de criterios (art. 132).

d) La Administración puede incidir en el patrimonio de las personas privadas porque tiene, según ya se ha dicho, la potestad de expropiar bienes y derechos para el mejor cumplimiento de los fines que le están encomendados. Puede, por ejemplo, expropiar propiedades privadas si no llega a un acuerdo con su titular y los terrenos son necesarios para hacer una carretera, ampliar un parque o construir un hospital. Naturalmente se ha de seguir un procedimiento riguroso que permita al propietario verificar la necesidad de la ocupación y, en su caso, la exactitud del precio que se le ha de pagar (el justiprecio), pudiendo acudir a los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa en caso de disconformidad. Y ese procedimiento es justamente el objeto de la vigente Ley de Expropiación de 16 de diciembre de 1954.

e) Finalmente, esas Administraciones actúan básicamente de tres formas: vigilando, prestando o fomentando. Policía, fomento y servicio público son las tradicionales formas de acción de unas Administraciones que actúan, como ya he dicho, en los más variados ámbitos de la vida cotidiana. Esa tríada tradicional de la actividad pública se puede englobar también en la reciente expresión que cada día hace más fortuna de regulación, y por ende, a los ámbitos sobre los que actúa la Administración se denominarían sectores regulados. El concepto de regulación es, con todo, un concepto aún impreciso que abarca varias técnicas, entre ellas la estrictamente regulatoria, esto es, normativa, aunque no sólo ella. Por eso, apuntado ese matiz, a efectos de una mejor comprensión seguiremos empleando la división convencional de policía, fomento y servicio público.

Bajo la denominación de policía se incluyen actividades de regulación normativa, de vigilancia, inspección, control y, en su caso, sanción de las actividades privadas. La actividad de fomento apunta a la actividad pública de ayuda a los particulares en forma de subvenciones, bonificaciones fiscales, premios y otras medidas incentivadoras; algunas de esas medidas pueden ahora chocar con el Derecho de la Unión Europea que impone límites y prohibiciones a las medidas de fomento para no distorsionar el principio de competencia, de manera que las llamadas “ayudas de Estado” (que incluyen no sólo las subvenciones directas, sino todo beneficio público indirecto que coloque a una empresa en una mejor posición de salida al mercado) están prohibidas como regla, aunque se admitan excepciones (en casos de catástrofe, ayudas sociales, en el ámbito de la cultura...) cuya identificación da lugar a no pocos problemas conceptuales. Finalmente, el servicio público se refiere a la prestación directa de bienes y servicios (hospitales, escuelas, mercados, instalaciones deportivas y otros similares) por parte de las Administraciones Públicas y aquí también el Derecho de la Unión Europea ha supuesto un vuelco considerable. Digamos simplificadamente, y sin perjuicio de lo que se dirá más adelante en otro Capítulo de esta misma obra, que la regla general es que la Administración no puede prestar monopolísticamente servicios de contenido económico, lo que está en la base de las medidas de liberalización que han tenido lugar en toda Europa y especialmente en España en los últimos años.

4. He ahí, pues, en pocas líneas la configuración constitucional de las Administraciones Públicas y del Derecho que las regula.

Las Administraciones son unos entes que no tienen fines propios, sino los de la ley, los de la Constitución. Por eso, dotar a los preceptos constitucionales de contenidos concretos es una tarea que depende muy especialmente de los Poderes Públicos y, dentro de ellos, en no escasa medida, de la actividad diaria y permanente de la Administración, ya sea ésta local, autonómica o estatal.

Y es que si al Parlamento le corresponde legislar en el marco de la Constitución y de acuerdo con las orientaciones políticas propiciadas por las distintas mayorías que surjan de las elecciones; si el Poder Judicial tiene encomendada la misión de interpretar las normas en el caso concreto; a las Administraciones Públicas les compete ejecutar los mandatos de las leyes, actuar los fines constitucionales para lo que, con frecuencia, se requiere su intervención, su actividad, su buen funcionamiento, es decir, la eficacia a la que apela también la Constitución. Porque muchos preceptos constitucionales precisan, en mayor o menor medida y dependiendo de las distintas políticas, de la acción de la Administración: el derecho a la salud, la educación, la seguridad personal, el medio ambiente, la defensa de los consumidores, los transportes... Es, pues, en las Administraciones Públicas donde se juega de verdad la efectividad de algunos postulados constitucionales en los más variados sectores de la vida cotidiana.

Es con la Administración con quien se relaciona el ciudadano y es esa actividad la que sirve de pauta, con frecuencia, para juzgar las políticas, por encima y más allá de las medidas de carácter legislativo.

El debate, no obstante, es justamente el de cuánta Administración y cuánto Estado. Es el debate o la dialéctica entre Estado y mercado, entre el Estado y la Sociedad civil. Es el debate sobre la liberalización y sus límites; sobre el papel de lo público (sea éste local, autonómico, estatal o comunitario). Un tema apasionante de un tiempo y una época cambiantes como es hoy nuestro tiempo, que apunta pero no deja ver del todo el futuro inmediato. No es posible, sin embargo, entrar ahora y ni siquiera apuntar las cuestiones y los problemas que subyacen bajo estas cuestiones. Pero sí remitir al lector interesado a alguna de las obras que se citan en la bibliografía general donde se abordan con rigor estos problemas.