Читать книгу Manual de Derecho Administrativo - Luis Martín Rebollo - Страница 75

1. Tras la II Guerra Mundial (1939-1945) surge una nueva Europa. Un nueva Europa no sólo por las negativas consecuencias de la guerra en todos los órdenes, empezando por el empobrecimiento económico, sino también, estrictamente, porque aparece un nuevo mapa europeo, el de una Europa más dividida.

Los antiguos aliados pronto generarían zonas de influencia que darían lugar a dos grandes bloques: la llamada Europa Occidental y la Europa Oriental, esta última bajo la hegemonía e influencia de la Unión Soviética, a la que sus antiguos aliados occidentales empezaban a ver como un peligro por el temor a la potencial expansión del comunismo: es el inicio de la llamada guerra fría. Este dato y los más concretos de la ocupación de Alemania, el problema de determinar su estatus nacional e internacional y su posterior división en dos Estados diferentes (la República Federal Alemana y la República Democrática Alemana) eran algo más que símbolos de esa nueva Europa.

En este contexto fueron muchas y muy diversas las iniciativas que surgieron en la llamada Europa Occidental preconizando un viejo sueño: el de la unidad europea. Un sueño cuyos antecedentes no pueden esbozarse siquiera en este momento, pero que pueden plasmarse en la conocida expresión de Winston Churchill, en un discurso pronunciado en Zúrich en septiembre de 1946 cuando se refirió a la creación de “los Estados Unidos de Europa”...

En un primer momento esas iniciativas tuvieron una inicial plasmación en la celebración de una Conferencia o Congreso Europeo, de carácter privado, que tuvo lugar en La Haya en mayo de 1948 bajo la iniciativa y presidencia de W. Churchill y al que asistieron personalidades de los más variados ámbitos, que representaban también diferenciadas tendencias, desde los federalistas fervientes partidarios de una Europa unida sobre la base del modelo federal a los que simplemente propugnaban la creación de una zona de librecambio. El Congreso (al que asistieron también algunos españoles) fue el germen del llamado “movimiento europeo” y de él salió un Comité Permanente y una nueva Conferencia que tuvo lugar también en La Haya dos meses después, en la que participaron ya representantes de algunos Gobiernos: en concreto, los de Bélgica, Francia, Gran Bretaña, Holanda y Luxemburgo. Fue en el seno de esa Conferencia, el 20 de julio de 1948, cuando el Ministro de Asuntos Exteriores francés, Georges Bidaut, propuso crear una unión económica y aduanera y una Asamblea Europea en la que estarían representados los Parlamentos de los Estados que lo desearan.

La propuesta de una incipiente integración institucional no cuajó como tal, pero tuvo frutos importantes. La idea inicial del “movimiento europeo” de una Europa unida por los valores que, en cierto modo, habían impulsado a los aliados en la guerra acabó plasmándose poco después en una organización internacional constituida en 1949: el Consejo de Europa, creado en Londres el 5 de mayo de 1949 por diez Estados europeos: Bélgica, Dinamarca, Francia, Gran Bretaña, Holanda, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Noruega y Suecia. El mismo año ingresaron en la organización Grecia y Turquía. La República Federal Alemana, que nació como Estado en 1949, lo hizo en 1951. Y otros países ingresaron en el Consejo de Europa con posterioridad, entre ellos España, que entró a formar parte de él en 1977. En la actualidad forman parte del Consejo de Europa 47 Estados, entre ellos todos los Estados miembros de la Unión Europea.

El Consejo de Europa, que tiene su sede en la simbólica y fronteriza ciudad de Estrasburgo, es una organización internacional basada en una Asamblea Consultiva, con poderes limitados de deliberación y propuesta, y un Comité de Ministros. Sus objetivos y finalidades no se basan en preocupaciones predominantemente económicas, sino en la idea de realizar una unión más estrecha entre sus miembros “para salvaguardar y promover los ideales y los principios que constituyen su patrimonio común y favorecer su progreso económico y social”, a cuyo efecto propicia Acuerdos, Tratados y Convenios en los ámbitos culturales y sociales y, muy especialmente, en el de la protección de los derechos humanos, ámbito en el que adquiere gran relevancia y destacado protagonismo el Convenio Europeo de Derechos Humanos, de 1950.

No es este el lugar para describir los logros del Consejo de Europa. Suyas son acciones y Convenios en muy variados ámbitos que afectan a la educación, el deporte, la juventud, la sanidad, el patrimonio cultural, aspectos jurídicos diversos como, por poner sólo dos ejemplos, las indemnizaciones a las víctimas de delitos dolosos o el seguro del automóvil. Sus obras más conocidas e importantes son la Carta Social Europea, de 18 de octubre de 1961 (ratificada por España por Instrumento de 29 de abril de 1980), con su Protocolo adicional de 5 de mayo de 1988, y, por encima de todo, el ya citado Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950. Este Convenio tiene la importantísima particularidad de que no sólo enumera una tabla de derechos, sino que incorpora una jurisdicción internacional (el Tribunal Europeo de Derechos Humanos) a la que pueden acceder los ciudadanos de los Estados miembros en demanda de protección cuando entiendan violados por sus propias autoridades nacionales alguno de los derechos enumerados en su texto y una vez agotadas sin éxito las instancias judiciales internas. España firmó el Convenio al ingresar en el Consejo en 1977 y lo ratificó el 26 de septiembre de 1979.

Así, pues, el Consejo de Europa nada tiene que ver con la Comunidad Europea aunque, cronológicamente, es el primer fruto concreto del movimiento europeo. Sus fundamentos políticos y jurídicos no se basan aún, como sucederá luego con la actual Unión Europea, en la parcial cesión de soberanía que supone aceptar una autoridad supranacional cuyas decisiones se imponen a los Estados. Se trata simplemente de cooperación intergubernamental, con la importante excepción prevista en el ya citado Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950, al crear un Tribunal que implica para los Estados que lo acepten el reconocimiento de una jurisdicción supranacional de carácter vinculante.

El Consejo, como acaba de señalarse, es anterior a la CECA y a la CEE y nada tiene que ver institucionalmente con ellas. Sus orígenes, sin embargo, están en la misma idea de una Europa unida que auspició el Congreso Europeo de La Haya.

2. Poco después de la creación del Consejo de Europa, seis de sus miembros (la República Federal Alemana, Bélgica, Francia, Holanda, Italia y Luxemburgo) decidieron crear una organización diferenciada que se ocupara de un asunto bien concreto: el problema de la escasez de carbón y acero que sufría buena parte de Europa.

La idea parece que fue de Jean Monnet, aunque el impulso político correspondió al entonces Ministro de Asuntos Exteriores francés, Robert Schumann.

Jean Monnet, considerado el “padre” de Europa, era un personaje peculiar. Nacido en 1888 en Cognac (Francia) era propietario y vendedor precisamente del licor más famoso de su localidad de nacimiento: el coñac. J. Monnet no tuvo estudios universitarios, pero su pragmatismo y sus relaciones le llevaron a ocupar cargos importantes, entre ellos el de Alto Comisario del Plan francés de desarrollo para el que fue nombrado por el General De Gaulle al asumir la idea del propio J. Monnet de elaborar dicho Plan. Pero J. Monnet, además de pragmático, era también un europeísta convencido. Preocupado como estaba por el tema de la falta de carbón y acero, pero también por el problema que enfrentaba a Francia y Alemania acerca del Sarre (zona minera precisamente), que dificultaba sus relaciones bilaterales, propuso un plan que trataba de solucionar al mismo tiempo ambas cuestiones. La idea consistía en colocar toda la producción de carbón y acero bajo una Alta Autoridad supranacional que ejerciera el poder de decisión en una organización abierta a la adhesión de otros Estados, sentando así las bases para encauzar el problema económico y arreglar la disputa política, es decir, potenciando una idea de cooperación que evitara en el futuro un nuevo conflicto en Europa.

El Ministro de Asuntos Exteriores francés, Robert Schumann, asumió estos proyectos y “su” Plan, conocido precisamente por eso como Plan Schumann, fue expuesto en una famosa declaración el día 9 de mayo de 1950 y adoptado por el Gobierno francés. Ahí va a estar el origen de la Comunidad y, por eso, el 9 de mayo es la fecha elegida para conmemorar y celebrar el “Día de Europa ”. Por su interés, reproduzco ahora el texto íntegro de la Declaración Schumann. Decía así:

“La paz mundial no puede salvaguardarse sin unos esfuerzos creadores equiparables a los peligros que la amenazan.

La contribución que une Europa organizada y viva puede aportar a la civilización es indispensable para el mantenimiento de unas relaciones pacíficas. Francia, defensora desde hace más de veinte años de una Europa unida, ha tenido siempre como objetivo esencial servir a la paz. Europa no se construyó y hubo la guerra.

Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto: se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en primer lugar una solidaridad de hecho. La agrupación de las naciones europeas exige que la oposición secular entre Francia y Alemania quede superada, por lo que la acción emprendida debe afectar en primer lugar a Francia y Alemania.

Con este fin, el Gobierno francés propone actuar de inmediato sobre un punto limitado, pero decisivo:

‘El Gobierno francés propone que se someta el conjunto de la producción franco-alemana de carbón y de acero a una Alta Autoridad común, en una organización abierta a los demás países de Europa’.

La puesta en común de las producciones de carbón y de acero garantizará inmediatamente la creación de bases comunes de desarrollo económico, primera etapa de la federación europea, y cambiará el destino de esas regiones, que durante tanto tiempo se han dedicado a la fabricación de armas, de las que ellas mismas han sido las primeras víctimas.

La solidaridad de producción que así se cree pondrá de manifiesto que cualquier guerra entre Francia y Alemania no sólo resulta impensable, sino materialmente imposible. La creación de esa potente unidad de producción, abierta a todos los países que deseen participar en ella, proporcionará a todos los países a los que agrupe los elementos fundamentales de la producción industrial en las mismas condiciones y sentará los cimientos reales de su unificación económica.

Dicha producción se ofrecerá a todo el mundo sin distinción ni exclusión, para contribuir al aumento del nivel y al progreso de las obras de paz. Europa podrá, con mayores medios, proseguir la realización de una de sus tareas esenciales: el desarrollo del continente africano.

De este modo se llevará a cabo la fusión de intereses indispensables para la creación de una comunidad económica y se introducirá el fermento de una comunidad más profunda entre países que durante tanto tiempo se han enfrentado en divisiones sangrientas.

Mediante la puesta en común de las producciones básicas y la creación de una Alta Autoridad de nuevo cuño, cuyas decisiones obligarán a Francia, Alemania y los países que se adhieran, esta propuesta sentará las primeras bases concretas de una federación europea indispensable para la preservación de la paz.

Para proseguir la realización de tales objetivos, el Gobierno francés está dispuesto a iniciar negociaciones según las siguientes bases.

La misión encomendada a la Alta Autoridad común consistirá en garantizar, en el plazo más breve posible, la modernización de la producción y la mejora de su calidad; el suministro, en condiciones idénticas, del carbón y del acero en el mercado francés y en el mercado alemán, así como en los de los países adherentes; el desarrollo de la exportación común hacia los demás países; la equiparación y mejora de las condiciones de vida de los trabajadores de esas industrias.

Para alcanzar estos objetivos a partir de las dispares condiciones en que se encuentran actualmente las producciones de los países adherentes, deberán aplicarse con carácter transitorio determinadas disposiciones que establezcan la aplicación de un plan de producción y de inversiones, la creación de mecanismos de estabilidad de los precios y la creación de un fondo de reconversión que facilite la racionalización de la producción. La circulación del carbón y del acero entre los países adherentes quedará liberada inmediatamente de cualquier derecho de aduanas y no podrá verse afectada por tarifas de transporte diferenciales. Progresivamente se irán estableciendo las condiciones que garanticen espontáneamente una distribución más racional de la producción y el nivel de productividad más elevado.

La organización proyectada, al contrario que un cártel internacional tendente a la distribución y a la explotación de los mercados mediante prácticas restrictivas y el mantenimiento de grandes beneficios, garantizará la fusión de los mercados y la expansión de la producción.

Los principios y compromisos esenciales anteriormente expuestos será objeto de un tratado firmado entre los Estados. Las negociaciones indispensables para precisar las normas de aplicación se llevarán a cabo con ayuda de un árbitro designado de común acuerdo, cuya misión consistirá en velar por que acuerdos se ajusten a los principios y, en caso de desacuerdo insalvable, decidirá la solución que deba adoptarse. La Alta Autoridad común, encargada del funcionamiento de todo el sistema, estará compuesta por personalidades independientes designadas sobre bases paritarias por los Gobiernos, quienes elegirán de común acuerdo un presidente. Las decisiones de la Alta Autoridad serán ejecutivas en Francia, en Alemania y en los demás países adherentes. Se adoptarán las disposiciones adecuadas para garantizar las vías de recurso necesarias contra las decisiones de la Alta Autoridad. Un representante de las Naciones Unidas ante dicha autoridad se encargará de hacer, dos veces al año, un informe público a la ONU sobre el funcionamiento del nuevo organismo, en particular por lo que se refiere a la salvaguardia de sus fines pacíficos.

La creación de la Alta Autoridad no prejuzga en absoluto el régimen de propiedad de las empresas. En el ejercicio de su misión, la Alta Autoridad común tendrá en cuenta las facultades otorgadas a la autoridad internacional del Ruhr y las obligaciones de todo tipo impuestas a Alemania, mientras éstas subsistan.

Robert Schumann.– Ministro de Asuntos Exteriores.

9 de mayo de 1950.– Quai d’Orsay. Salons de l’Horloge”.

3. Así, pues, lo que luego acabarían siendo las tres Comunidades, y hoy la Unión Europea, comenzó siendo una solución a un problema muy concreto. De lo que se trataba era de articular un mercado común en materia de carbón y acero dirigido por una autoridad central. El Tratado de París de 18 de abril de 1951, firmado por Bélgica, Francia, Holanda, Italia, Luxemburgo y la República Federal Alemana creó, así, la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), la primera de las tres Comunidades luego existentes. Su importancia radica en que por primera vez varios Estados consentían delegar parte de su soberanía en una Autoridad supranacional integrada por personalidades elegidas por ellos, pero dotada de independencia y de poderes decisorios y obligatorios para los Estados miembros en una serie de asuntos bien concretos.

La Comunidad Europea del Carbón y del Acero se organizaba ya de una manera muy parecida a como lo iban a estar más tarde las demás: una Alta Autoridad independiente, que hasta 1955 presidió Jean Monnet; un Consejo de Ministros, como órgano de coordinación entre la Alta Autoridad y los Gobiernos de los Estados miembros; una Asamblea deliberante; y un Tribunal de Justicia.

Con la entrada en vigor del Tratado CECA el 25 de julio de 1952 para un período de 50 años comenzaba el lento proceso de la construcción de Europa. Una Europa unida de momento sólo para abordar ese concreto problema del carbón y del acero, pero que, en el fondo, como digo, pretendía objetivos más ambiciosos. Primero, económicos. Más tarde, el sueño de una unión política...

4. El éxito de ese fundamental paso propició un intento más ambicioso como fórmula para solucionar un aspecto del estatus de la nueva Alemania: el problema de su rearme en el contexto del inicio de la guerra fría, de una Europa dividida en bloques y del fantasma de otra guerra que había comenzado en Corea. Parece ser que se trataba también de una idea de J. Monnet: crear una Comunidad Europea de Defensa (CED), un Ejército europeo al que cada Estado aportaría tropas cuyo origen nacional se pensaba que acabaría diluyéndose. En el seno de ese Ejército se ubicarían las fuerzas alemanas sin necesidad de crear un ejército nacional propiamente tal.

La idea era brillante y en seguida comenzaron las negociaciones entre los seis firmantes del Tratado CECA, alguno de cuyos representantes (el italiano De Gaspari) comenzó ya hablar de una unión política. El Tratado de la Comunidad Europea de Defensa fue firmado finalmente en París el 27 de mayo de 1952. Sin embargo, fracasó porque no fue ratificado por Francia, cuya Asamblea Legislativa rechazó el proyecto. Parte de los franceses se mostraban, en efecto, contrarios a cualquier rearme alemán y seguramente también a lo que de hecho implicaba la Comunidad de Defensa: una cierta unidad política en la medida en que sería necesaria, al menos, una política exterior común.

La idea era brillante, como digo, pero probablemente prematura como los hechos vinieron a confirmar después.

Fracasada la CED, el proyecto paralelo de crear una Comunidad Política Europea fue inmediatamente abandonado. En su lugar, y con un planteamiento más modesto, y acaso más realista, se creó la Unión Europea Occidental (UEO), una organización que tiene su antecedente en el Tratado de Bruselas de asistencia mutua, firmado el 17 de marzo de 1948 (antes de la existencia de la OTAN) por Bélgica, Francia, Gran Bretaña, Holanda y Luxemburgo y que se constituye en octubre de 1954, integrándose en ella los citados países junto con Italia y la República Federal Alemana.

La UEO prevé la existencia de contingentes militares nacionales bajo el mando supremo de la OTAN en vez de un ejército europeo propiamente dicho. Al mismo tiempo la RFA entra en la OTAN, se pone fin al estatuto de ocupación lo que supone admitir la existencia de un ejército alemán y, finalmente, poco después, se soluciona de forma definitiva el problema del Sarre una vez que Francia admite que la zona vuelva a ser alemana. No obstante, la UEO, a la que España se adhirió en 1988, permanecería prácticamente hibernada como organización hasta el Tratado de la Unión Europea, de 1992, donde se prevé, precisamente, la cooperación intergubernamental en materia de política exterior y de seguridad común.

5. Fracasado el intento de crear la Comunidad Europea de Defensa, pero solucionado el problema político alemán, pronto se daría un nuevo paso a partir del modelo del Tratado CECA de 1951.

En el origen de ese nuevo paso están también las ideas de Jean Monnet que, tras abandonar la presidencia de la CECA en 1955, creó un denominado “Comité de Acción para los Estados Unidos de Europa”, organización de carácter privado integrada por personalidades y representantes de sindicatos y partidos políticos (excepto los comunistas y los nacionalistas) cuyo objetivo era generar ideas y realizar propuestas en pro de la unidad europea.

Una de esas propuestas era ampliar los objetivos iniciales de la CECA y “europeizar” también otros ámbitos de la economía, así como afrontar, con los mismos métodos, el desarrollo en común de la energía atómica para fines pacíficos. La diferencia más notable respecto del modelo CECA consistiría, quizá, en limitar un tanto el poder decisorio de la Alta Autoridad del Tratado CECA (lo que luego en el TCE, como en el actual TUE, se denominará la Comisión). Poder decisorio que estaría prioritariamente en un Consejo de Ministros integrado por representantes de los Estados miembros, aunque sería compartido con una Comisión, que vendría a ser una especie de Gobierno ordinario de las nuevas organizaciones cuya creación se proponía.

Tras complejos debates y negociaciones, en la Conferencia de Messina (Sicilia) convocada por el Ministro italiano de Exteriores, Martino, el 1 de junio de 1955 los seis Estados miembros de la CECA decidieron asumir el proyecto y dar el paso decisivo. Nacen así, con los Tratados de Roma de 25 de marzo de 1957, dos Comunidades más: la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de Energía Atómica (CEEA o Euratom), aunque esta última va a tener menos importancia habida cuenta del papel de los Estados Unidos en la producción de uranio enriquecido, básico para la obtención de energía nuclear, lo que hacía difícil una producción europea propia al resultar, a la postre, más caro.

La organización realmente importante va a ser la CEE cuyo Tratado constitutivo (TCE), una vez ratificado, entró en vigor el 1 de enero de 1958 con una duración prevista ilimitada (art. 312).

La CEE tiene como objetivos una unión aduanera, la configuración de ciertas políticas comunes y la creación de un mercado europeo; un mercado común (de hecho así se la llamó también: “el Mercado Común”) que se iría consiguiendo poco a poco no sin numerosas reticencias nacionales.

Hay que mencionar, así, en primer lugar, los recelos de Gran Bretaña que, sin pertenecer por voluntad propia a las Comunidades Europeas, veía con desconfianza a la CEE y a cuya iniciativa, y como oposición, se creó en diciembre de 1959 la EFTA (Asociación Europea de Libre Comercio), una zona europea de librecambio, a la que pertenecían, además de Gran Bretaña, Austria, Dinamarca, Noruega, Portugal, Suecia y Suiza.

Pero también hay que citar la reacción nacionalista francesa tras el regreso del general De Gaulle al poder en 1958. De Gaulle recela de un Parlamento europeo y de las necesidades de financiación de la incipiente Comunidad. Y rechaza la idea de ir más allá de un mercado común, oponiéndose a cualquier atisbo de un Gobierno europeo. La Europa de Gaulle no era la que imaginaba Monnet. Era lo que se llamó la Europa de las patrias que, todo lo más, podría llegar a ser una Confederación basada en la equidistancia tanto de la Unión Soviética como de los Estados Unidos, pero no una Europa Federal.

Dejando al margen esas vicisitudes, lo cierto que es prácticamente desde entonces, esto es, desde 1958, las tres Comunidades (CECA, CEE y CEEA) tienen reglas y pautas diferenciadas plasmadas en sus respectivos Tratados fundacionales, aunque compartan las mismas instituciones: primero la Asamblea y el Tribunal de Justicia (en virtud del Convenio de 25 de marzo de 1957) y, luego, tras el Tratado de 8 de abril de 1965, se constituye un único Consejo y una única Comisión de las Comunidades Europeas, en plural.