Читать книгу Manual de Derecho Administrativo - Luis Martín Rebollo - Страница 86

1. La actual situación de la Unión Europea plantea no pocos interrogantes. La lentitud de respuestas comunes primero a la crisis económica y en 2020 a la sanitaria, una cierta pérdida de posición mundial por la carencia de una verdadera política exterior, la constatación de un liderazgo débil y los problemas institucionales derivados de la puesta en marcha y de la aplicación del Tratado de Lisboa, entre otras causas, han generado alguna confusión al tiempo que propician un cierto auge del euroescepticismo. La crisis institucional que venía larvándose desde hacía tiempo se acelera con motivo de la decisión de Gran Bretaña de marcharse de la UE abriéndose así un panorama de gran incertidumbre tanto en el plano económico como en el institucional.

En todo caso, la crisis no es sólo, aunque también, un problema de estructura interna. Está el problema de los desequilibrios, la diferente percepción entre los países más veteranos del club y los nuevos del Este con su reciente historia que todavía lastra algunas posiciones del presente. Está, como decía, la óptica exterior, tan importante si Europa quiere jugar un papel preponderante. En este sentido, la guerra en la antigua Yugoslavia y las más recientes de Irak y Afganistán han vuelto a poner sobre el tapete la cuestión de la política exterior y de seguridad, en la que los actuales miembros no acaban de ponerse de acuerdo. El nombramiento del Alto Representante de la Comunidad en esta materia supuso un primer acelerón en uno de los flancos hasta ahora menos exitosos de la Comunidad, que se vio sumido en una profunda crisis a raíz justamente de la diferente posición interna sobre la guerra de Irak. Pero, sobre todo, la crisis económica ha puesto sobre la mesa el problema de los desequilibrios, la necesidad de defender al euro y los modos no siempre coincidentes de hacerlo, la “rebelión” de los grandes, la óptica nacional, nacionalista, en definitiva.

Los ciudadanos observan con una mezcla de escepticismo y esperanza las respuestas, las posiciones claras, las reacciones eficaces. Y con frecuencia encuentran dudas, diletantismo, falta de convicción, resoluciones tardías... Y puede que sea verdad. Sin embargo, no hay que quedarse ahí. Es necesario recordar que las realizaciones del pasado y las realidades del presente están ahí, que muchas eran impensables hace cuarenta años y que no pocas de esas realizaciones han mejorado, sin ninguna duda, la vida de las gentes en este crisol cultural tan diverso y plural que es Europa.

Una Europa que padece, quizá, una crisis de crecimiento, pero que, vista con perspectiva, no ha hecho más que avanzar desde sus no muy lejanos orígenes de 1957. Y avanzar, sobre todo, en los últimos veinticinco años. Recuérdese, así, que el Acta Única de 1986 alumbró nuevas políticas comunes inexistentes hasta entonces y que dio los primeros pasos para la cooperación en política exterior, inicialmente en el plano de colaboración intergubernamental y luego en parte “comunitarizada”. Recuérdese que Maastricht (1992) y Ámsterdam (1997) inauguraron nuevas políticas y profundizaron en otras. Que insistieron en la política exterior, abrieron el pilar de la política de seguridad y justicia, articularon por vez primera una lista de derechos mediante la aprobación de la Carta de Derechos Fundamentales 2000... sin olvidar la que fue, sin duda, la más destacada y ambiciosa política común: el logro de la Unión Económica y Monetaria y el nacimiento del euro el 1 de enero de 1999. Recuérdese que 11 de los entonces 15 Estados miembros (todos menos Grecia y Suecia, que por diferentes motivos no cumplían las condiciones, y Dinamarca y Gran Bretaña, que no quisieron) cumplieron las condiciones y aceptaron el euro como moneda fijándose definitivamente los tipos de conversión. En el caso de la peseta 1 euro = 166,386 ptas. Aun hubo que esperar al 1 de enero de 2002 para disponer físicamente de los nuevos billetes y monedas. Pero, aun considerando los problemas del presente, hay que concluir que fue uno de los logros más importantes de la política comunitaria.

Otras políticas, a las que también se hace referencia más adelante en el apartado 6 de este Capítulo, han sido reforzadas. Y la cooperación ha sido un hecho a través de los Fondos Estructurales, de los que España se ha beneficiado ampliamente y que están en la base del despegue económico español de los últimos años en la medida en que grandes infraestructuras se han podido construir, precisamente, gracias a la cofinanciación europea como miles de carteles informativos a lo largo y ancho de la geografía lo atestiguan.

2. Nadie puede prever el futuro, pero sí cabe decir que el reto que se le plantea a la UE es enorme y empezó, en realidad, hace ya quince años con la gran ampliación al Este y la entrada de nada menos que diez nuevos Estados. Esa ampliación supuso –y supone– un salto importante desde el punto de vista geográfico, político y de población. Y también desde la perspectiva económica, pues plantea la necesidad de considerar la financiación de las ayudas (Fondos europeos) y repensar la política que absorbe el mayor porcentaje del Presupuesto europeo: la Política Agrícola Común, la PAC.

A principios del siglo XXI la Comisión Europea elaboró un documento denominado “Agenda 2000” en el que se plasmaba una estrategia para consolidar, fortalecer y ampliar la Unión. Bajo el lema genérico “Por una Unión más fuerte y amplia” el documento partía de un presupuesto: “No podemos pensar en proseguir las reformas agrícolas o las reformas de las políticas estructurales sin tomar en consideración al mismo tiempo la ampliación y las limitaciones financieras”. En esta frase del entonces Presidente de la Comisión, Jacques Santer, se condensaban buena parte de los retos permanentes de la Unión: las reformas institucionales y la financiación de las nuevas políticas comunes que generen crecimiento, empleo y mejora de las condiciones de vida.

Las reformas institucionales estaban en la base del Tratado de Niza y, luego, en la fracasada “Constitución” aunque muchas de ellas se “recuperaron” en el Tratado de Lisboa de 2007. La necesidad de desarrollar políticas internas para el crecimiento y el empleo se topó con la crisis económica que afectó a muchas de las novedosas políticas que quería introducir la Comisión (en materia de investigación y educación, salud pública, medio ambiente...) para las que era necesario mantener la cohesión económica y aumentar los Fondos estructurales (esto es, las dotaciones provenientes de la Unión Europea para financiar proyectos de desarrollo en las zonas más retrasadas) cuya cuantía resultó afectada por la crisis y por la ampliación de Estados para repartirlos.

La ampliación, por lo demás, suponía un gran reto no sólo económico sino también cultural, político y social. Recuérdese que había que verificar si todos los candidatos concitaban los tres criterios pactados exigidos: tener instituciones que garantizaran la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y la protección de las minorías; tener una economía de mercado en funcionamiento y, además, la capacidad técnica necesaria para asumir el acervo comunitario y la política económica y monetaria.

3. Puesta en funcionamiento la última fase de la Unión Económica y Monetaria con la creación del Banco Central Europeo y la fijación de los tipos de conversión del euro, se inició una nueva etapa que, aunque pasada, conviene recordar para darse cuenta de las enormes dificultades que hubo que superar. A la entrada del nuevo siglo se inició la reforma de los reglamentos agrícolas, los reglamentos de los Fondos estructurales, y los aspectos financieros. Se cerró la ampliación de 2004, se afrontaron los problemas de las cuotas de poder derivadas de dicha ampliación y se abrió el debate sobre la unidad de acción en la hasta entonces casi inexistente política exterior común. El fracaso de la llamada Constitución para Europa y la crisis subsiguiente, a la que se ya me he referido, se acumuló a los problemas del euro y a otras cuestiones nuevas que, años después, la crisis sanitaria derivada de la pandemia no ha hecho más que acentuar. Pero, con todo, la difícil situación debe observarse con la perspectiva del tiempo y la complejidad de los problemas.

Abordar esos nuevos problemas, incluidos los de carácter político y de fortalecimiento de la democracia que en algunos Estados se ha visto comprometida por algunas políticas nacionales; consolidar una verdadera política económica que complemente la ya lograda política monetaria y recomponer la unidad perdida en las cuestiones institucionales son algunos de los retos del presente. Pero también, con seguridad, los desafíos más apasionantes.

El Tratado de la Unión Europea de 1992 supuso un salto cualitativo. El Tratado de Ámsterdam de 1997, como el de Niza de 2001, una cierta decepción por las expectativas que habían generado. Pero no hay que olvidar que el objetivo principal del TUE –la moneda única– se consiguió y que llegaron a la convergencia, y en consecuencia al euro, casi todos los Estados miembros, algo en lo que seguramente casi nadie creía en 1993. Los problemas han venido después y no todos son imputables a las instituciones comunitarias.

Pero, al margen del euro, las cuestiones institucionales siguen siendo importantes para lograr una unidad de acción. En conexión con ello está también el tema del definitivo cierre de la ampliación, lo que implica plantear la cuestión de los límites geográficos a Europa. No son cuestiones menores porque, además de los problemas políticos inherentes a ello, surgen de inmediato nuevos interrogantes: la financiación y las aportaciones de los socios, la redefinición de los Fondos estructurales, la política agrícola, la política exterior y de defensa, el cambio en la correlación de fuerzas y las estructuras de poder...

El problema de la financiación es, en sí mismo, un problema esencial. El Presupuesto comunitario, aun siendo un porcentaje escaso del PIB del conjunto de los Estados miembros, crece porque tiene que financiar los gastos de la Unión. Ese Presupuesto se nutre de los ingresos propios, constituidos por los derechos de aduana del arancel aduanero común percibidos en las fronteras exteriores, por las exacciones agrarias (que vienen a ser derechos sobre importaciones agrarias de países no miembros), un porcentaje del IVA y otros ingresos basados en el PIB de los Estados miembros. Pero puede que sea preciso aumentarlos si aumentan y crecen las políticas. Y eso supone costes económicos y también costes políticos en el plano interno, sobre todo en el caso de los países con saldo negativo, los más ricos. La solidaridad intereuropea y los propios Fondos de cohesión y su cuantía entran entonces en discusión.

El llamado “déficit democrático”, apunta al control de la Comisión y a las funciones del Parlamento, una cuestión recurrente, que los nuevos Tratados han abordado llegando a soluciones de compromiso, como no puede ser de otra manera.

Hay problemas, sin duda, Pero, aun así, es una etapa más del largo camino iniciado hace ya más de 50 años; un camino en el que notables avances han convivido con algunos retrocesos e indiscutibles éxitos con conocidos fracasos. La Comunidad, se ha dicho, será una unidad plural (de lenguas, de culturas, de tradiciones...) hecha de particularismos convergiendo hacia finalidades fundamentales. La búsqueda del equilibrio y que definitivamente sea una unidad en la diversidad es una cuestión que por ahora no cabe ni siquiera aventurar...

4. Precisamente el hecho de que en 2007 se conmemoraran los primeros 50 años de la firma del Tratado fundacional fue el pretexto para hacer público un importante documento propiciado por la Presidencia alemana: la Declaración de Berlín. En el tono solemne y al tiempo apasionado de algunas declaraciones políticas de singular importancia, el documento trata de encarar el futuro sin perder de vista el oscuro pasado desde el que se ha recorrido, desde luego, un largo y fructífero camino. Por ese carácter de convocatoria colectiva merece la pena reproducir aquí ese texto. Es el siguiente:

“Declaración con ocasión del quincuagésimo aniversario

de la firma de los Tratados de Roma

Durante siglos Europa ha sido una idea, una esperanza de paz y entendimiento. Esta esperanza se ha hecho realidad. La unificación europea nos ha procurado paz y bienestar, ha cimentado nuestra comunidad y superado nuestras contradicciones. Cada miembro ha contribuido a unificar Europa y a fortalecer la democracia y el Estado de Derecho. Gracias al ansia de libertad de las gentes de Europa Central y Oriental, hoy se ha superado definitivamente la división artificial de Europa. Con la integración europea hemos demostrado haber aprendido la lección de las confrontaciones sangrientas y de una historia llena de sufrimiento. Hoy vivimos juntos, de una manera que nunca fue posible en el pasado.

Los ciudadanos y ciudadanas de la Unión Europea, para fortuna nuestra, estamos unidos.

I

En la Unión Europea estamos haciendo realidad nuestros ideales comunes: para nosotros el ser humano es el centro de todas las cosas. Su dignidad es sagrada. Sus derechos son inalienables.

Mujeres y hombres tienen los mismos derechos.

Nos esforzamos por alcanzar la paz y la libertad, la democracia y el Estado de Derecho, el respeto mutuo y la responsabilidad recíproca, el bienestar y la seguridad, la tolerancia y la participación, la justicia y la solidaridad.

En la Unión Europea vivimos y actuamos juntos de manera singular, y esto se manifiesta en la convivencia democrática entre los Estados miembros y las instituciones europeas. La Unión Europea se funda en la igualdad de derechos y la convivencia solidaria. Así hacemos posible un equilibrio justo entre los intereses de los distintos Estados miembros.

En la Unión Europea preservamos la identidad de los Estados miembros y la diversidad de sus tradiciones. Valoramos como una riqueza nuestras fronteras abiertas y la viva diversidad de nuestras lenguas, culturas y regiones. Hay muchas metas que no podemos alcanzar solos, pero sí juntos. Las tareas se reparten entre la Unión Europea, los Estados miembros, sus regiones y sus municipios.

II

Nos enfrentamos a grandes desafíos que no se detienen en las fronteras nacionales. La Unión Europea es nuestra respuesta a ellos. Sólo unidos podemos preservar en el futuro nuestro ideal europeo de sociedad, en beneficio de todos los ciudadanos y las ciudadanas de la Unión Europea. Este modelo europeo aúna el éxito económico y la responsabilidad social. El mercado común y el euro nos hacen fuertes. Con ellos podemos amoldar a nuestros valores la creciente interdependencia económica mundial y la cada vez más intensa competencia que reina en los mercados internacionales. La riqueza de Europa se basa en el conocimiento y las capacidades de sus gentes; esta es la clave del crecimiento, el empleo y la cohesión social.

Vamos a luchar juntos contra el terrorismo, la delincuencia organizada y la inmigración ilegal.

Y lo haremos defendiendo las libertades y los derechos ciudadanos incluso en el combate contra sus enemigos. Nunca más debe dejarse una puerta abierta al racismo y a la xenofobia.

Defendemos que los conflictos del mundo se resuelvan de forma pacífica y que los seres humanos no sean víctimas de la guerra, el terrorismo y la violencia. La Unión Europea quiere promover en el mundo la libertad y el desarrollo. Queremos hacer retroceder la pobreza, el hambre y las enfermedades. Para ello vamos a seguir ejerciendo nuestro liderazgo.

Queremos llevar juntos la iniciativa en política energética y protección del clima, aportando nuestra contribución para contrarrestar la amenaza mundial del cambio climático.

III

La Unión Europea se nutrirá también en el futuro de su apertura y de la voluntad de sus miembros de consolidar a la vez juntos el desarrollo interno de la Unión Europea. Esta seguirá promoviendo también la democracia, la estabilidad y el bienestar allende sus fronteras.

Con la unificación europea se ha hecho realidad un sueño de generaciones anteriores. Nuestra historia nos reclama que preservemos esta ventura para las generaciones venideras. Para ello debemos seguir adaptando la estructura política de Europa a la evolución de los tiempos. Henos aquí, por tanto, cincuenta años después de la firma de los Tratados de Roma, unidos en el empeño de dotar a la Unión Europea de fundamentos comunes renovados de aquí a las elecciones al Parlamento Europeo de 2009.

Porque sabemos que Europa es nuestro futuro común”.