Читать книгу Manual de Derecho Administrativo - Luis Martín Rebollo - Страница 79

1. El siguiente y más ambicioso paso fue el Tratado de la Unión Europea, fruto del Consejo Europeo celebrado los días 9 y 10 de diciembre de 1991 y firmado en Maastricht por los Ministros de Asuntos Exteriores y de Economía de los doce el 7 de febrero de 1992.

Se ha dicho y no sin razón que es el avance más importante en la historia de la Comunidad, el que pone las bases de la moneda única, amplía las políticas, crea el Fondo de Cohesión, da mayor poder al Parlamento, apunta a otras destacadas cuestiones como la ciudadanía de la Unión, etc...

El Tratado fue ratificado por España mediante Instrumento de 29 de diciembre 1992, una vez que la Ley orgánica 10/1992, de 28 diciembre (314 votos a favor, 3 en contra y 8 abstenciones en el Congreso de los Diputados) lo autorizara. Antes, para poder ratificar el Tratado, hubo que reformar la Constitución; concretamente su art. 13.2, para añadir dos palabras (“y pasivo”) allí donde el precepto solamente contemplaba la posibilidad de que los no españoles pudieran votar (pero no ser votados) en las elecciones municipales atendiendo a criterios de reciprocidad. La previsión del sufragio pasivo de los no nacionales en las elecciones locales estaba contemplada en el Tratado de Maastricht y el Gobierno consultó al Tribunal Constitucional que en su Declaración 1/1992, de 1 de julio, consideró que la contradicción era patente y que, de acuerdo con el art. 95.1 CE era necesario reformarla, lo que efectivamente así se hizo (por el procedimiento del art. 167) el 27 de agosto de 1992.

El Tratado de Maastricht entró finalmente en vigor el 1 de noviembre de 1993. Se trata de un texto complejo que supuso, como digo, la más profunda y destacada revisión de los Tratados efectuada hasta entonces, pero que fue más allá de su mera modificación. Tenía sustantividad propia. De ahí que convenga explicar, aunque sea en términos generales, su estructura, su significado y sus principales novedades.

2. El inicial TUE constaba de 7 Títulos cuyos artículos se enumeraban mediante letras (luego ya mediante números tras el Tratado de Ámsterdam, de 1997).

El Título I (arts. 1 a 7) estaba dedicado a las Disposiciones Generales. Los Títulos II (art. 8), III (art. 9) y IV (art. 10) modificaban los Tratados originarios de las Comunidades, es decir, los Tratados CEE, CECA, y CEEA. El Título V (arts. 11 a 28) se refería a las Disposiciones relativas a la política exterior y de seguridad común. El Título VI (arts. 29 a 42) estaba dedicado a las Disposiciones relativas a la cooperación en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior. El Título VII (art. 43 a 45) se refería a la llamada cooperación reforzada (a la que se hará luego mención). Finalmente, el Título VIII (arts. 46 a 53) incluía una serie de Disposiciones Finales. Seguían después 17 Protocolos que formaban parte también del Tratado y que concretaban o desarrollaban algunos otros aspectos. Al mismo tiempo se adoptaron 33 Declaraciones anejas sobre temas variados que ya no formaban parte del Tratado propiamente dicho.

De esta estructura, sintetizándola aún más, importa retener, cuatro aspectos: las Disposiciones generales del Título I y las Finales del VIII; los Títulos que modifican los Tratados Fundacionales; el Título V dedicado a la política exterior y de seguridad; y el Título VI sobre la cooperación en materias de justicia e interior.

A partir de esta estructura se ha dicho que el TUE se monta sobre tres pilares diferentes que, a su vez, obedecen a ópticas y planteamientos político-ju-rídicos distintos.

El primer pilar sería el pilar comunitario, esto es, los Tratados constitutivos de las tres Comunidades, que subsistían, aunque la que adquiere mayor relevancia desde ese momento es la denominada sólo como Comunidad Europea (art. 8). Este pilar del TUE obedecía a la óptica de la integración propia de la Comunidad, esto es, las decisiones sobre los ámbitos materiales de competencia comunitaria previstos en ese pilar, es decir, en los modificados Tratados fundacionales corresponderían en exclusiva a las Instituciones comunitarias.

El segundo y tercer pilar del TUE lo constituirían los Títulos V y VI, dedicados, respectivamente, a la Política exterior y de seguridad y a la cooperación en los ámbitos de justicia y asuntos de interior. Estos Títulos ya no obedecían a la óptica comunitaria, a las reglas de la integración, sino más sencillamente a un criterio más lábil, el de la cooperación intergubernamental.

Sin embargo, estos tres pilares tenían elementos en común porque compartían los mismos principios y un único marco institucional. Esos principios y esas Instituciones estaban mencionados, justamente, en el Título I del TUE que es el que aglutinaba los tres pilares. Ese Título y el último venían a ser, reiterando un símil muy utilizado y repetido, como el armazón o frontispicio que sostendría las otras tres columnas, los citados tres pilares: uno basado en la integración y los otros dos en la cooperación pero sin integración.

En efecto, el art. 1 del TUE decía así: “Por el presente Tratado las Altas Partes contratantes constituyen entre sí una Unión Europea.” El Tratado “constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible. La Unión tiene su fundamento en las Comunidades Europeas completadas con las políticas y formas de cooperación establecidas por el presente Tratado”. Es decir, quedan identificados los tres pilares antes aludidos.

El art. 2 establecía los objetivos de la Unión, que ya no iban a ser solamente económicos. El art. 3 disponía que tuviera un marco institucional único. El 4 señalaba que el Consejo Europeo, previsto en el Acta Única, dará a la Unión el impulso necesario para su desarrollo y definirá sus orientaciones políticas generales. Y el art. 6 declaraba que la Unión respetará la identidad nacional de sus Estados miembros que han de basarse en principios democráticos y acatará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo de 1950 para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Públicas, del Consejo de Europa y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes.

Luego se contemplan, de forma diferenciada, los ya citados Títulos II a IV, el V y el VI, esto es, los repetidamente mencionados tres pilares de la Unión.

El conjunto supuso, de hecho, un compromiso provisional entre los partidarios de un planteamiento más federalizante que tendría como corolario asumir la óptica de la integración en todas las políticas (también por tanto en las políticas seguridad, exterior, de justicia y asuntos de interior) y quienes eran partidarios de una perspectiva menos ambiciosa dejando los nuevos asuntos en el ámbito de la mera colaboración entre Gobiernos, al margen, pues, de las instituciones de la Unión. Un compromiso complejo que, como sucede muchas veces en casos similares, no era fácil de conseguir, asumir y luego entender y que, en todo caso, estaba lleno de ambigüedades. El resultado de ese compromiso fueron los famosos tres pilares de los que el más consolidado y claro era, justamente, el pilar comunitario, que salió reforzado y ampliado tanto en medios como en objetivos.

3. El primer pilar del TUE era, como acabo de decir, el pilar comunitario: las tres Comunidades iniciales subsistían y conservaban su identidad (art. 47) pero con importantes modificaciones plasmadas en los Títulos II, III y IV.

En efecto, el Título II (art. 8), que es en el que nos vamos a fijar, modifica profundamente el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea que, en lo sucesivo, se llamará sólo Comunidad Europea. A su contenido (transformado hoy ya en “Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea”), por razones sistemáticas y de mejor comprensión, nos referiremos luego. Veamos ahora, en pocas palabras, los otros dos pilares del TUE.

4. El Título V del TUE se refería a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) que definiría la Unión y sus Estados miembros basada en unos objetivos mínimos: la defensa de los valores de la democracia, el mantenimiento de la paz, el fortalecimiento de la seguridad y el fomento de la cooperación (art. 11). Para lograrlos se preveía un sistema de información, consultas y cooperación sistemática entre los Estados miembros y el desarrollo gradual de acciones comunes vinculantes, siguiendo en este caso el procedimiento previsto en los arts. 13 y 14. No quedaba claro, sin embargo, cuándo procedía una acción común. Se admitía igualmente una cooperación más estrecha entre dos o más Estados miembros a nivel bilateral.

Con todas sus limitaciones, el TUE abría así un nuevo frente de colaboración, pero sin impedir la existencia de otras acciones bilaterales.

Este era, pues, el segundo pilar que se basaba prioritariamente en la colaboración intergubernamental en el seno de las instituciones comunitarias existentes que se aprovecharían como foro y lugar de fijación de posiciones comunes. Las acciones comunes eran, sin embargo, vinculantes (art. 14.3) lo que las dotaba ya de un carácter superador de la perspectiva intergubernamental. Y tras la reforma llevada a cabo en Ámsterdam se dio un paso más al prever la designación de un Alto representante de la Unión en estas materias que sería el Secretario General del Consejo (el llamado “Mr. PESC”), que fue efectivamente nombrado poco después de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam (1 de mayo de 1999) en el mes de junio de dicho año 1999; cargo que desempeñó hasta finales de 2009 el español Javier Solana.

5. El Título VI del TUE se refería al otro pilar inicialmente basado también, como el segundo, en la colaboración intergubernamental: la cooperación en los ámbitos de la justicia y en los asuntos de interior (en esencia, lo que ahora abarca el Título V del TFUE bajo el genérico Título “Espacio de libertad, seguridad y justicia”: arts. 67 a 89).

Se trataba de un objetivo genérico de la Unión (art. 2) que se concretaba en los ámbitos que enumeraba pormenorizadamente el antiguo art. 29 TUE (y que básicamente reproduce ahora el art. 67 TFUE) y que planteaba graves dificultades prácticas.

Cinco años después del TUE de 1992, en el Tratado de Ámsterdam, una parte de este Título VI fue “comunitarizada”, es decir, dejó de ser un ámbito de colaboración intergubernamental para convertirse en espacio de integración y competencia, por tanto, de las instituciones comunes. Se trata de las previsiones referentes a visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de las personas. En conexión con ello se previó la creación de la Oficina Europea de Policía (Europol) que finalmente empezó a funcionar el 1 de octubre de 1998.

Se preveía también un Comité de Coordinación (art. 36) y la adopción de medidas en el ámbito policial (incluso la intervención de las policías de un Estado en territorio de otro: art. 32). Tras Ámsterdam se atribuyeron en estos ámbitos ciertos poderes al Tribunal de Justicia y se contempló la posibilidad de una cooperación reforzada o más estrecha entre los Estados miembros. Debajo de este término aparentemente neutro (cooperación reforzada) latía y late (porque subsiste) un problema importante: el de la diferente vocación o voluntad europeísta de los distintos miembros de la Unión. Para evitar el colapso y la parálisis si alguno no quiere seguir avanzando en la idea de la integración dejemos –viene a decirse– que los que sí quieren avanzar lo hagan, pero no por separado sino en el marco de la Comunidad. Es lo que en los primeros momentos del debate previo a Ámsterdam se llamó la opción por “una Europa de dos velocidades”.

En esa cooperación más estrecha es donde encajaba el llamado “Acuerdo Schengen”, firmado en esa localidad luxemburguesa el 14 de junio de 1985 (antes, por tanto, del TUE) por Alemania, Bélgica, Francia, Holanda y Luxemburgo para la supresión gradual de los controles en sus fronteras comunes. El Acuerdo se amplió en 1990 y ese mismo año se adhirió a él Italia. España y Portugal lo hicieron en 1991, Grecia en 1992, Austria en 1995, y Dinamarca, Finlandia y Suecia en 1996. De los antiguos 15 sólo Gran Bretaña e Irlanda no pertenecían al Convenio Schengen. En cambio, Noruega e Islandia, que no son miembros de la UE, sí han firmado el Acuerdo. El Acuerdo funcionaba inicialmente al margen del TUE, aunque tras el Tratado de Ámsterdam de hecho se “comunitarizó”. En su versión inicial los Estados firmantes pretendían llevar a cabo la interpretación más avanzada de la libertad circulación prevista en el Tratado CE y establecer un sistema de garantías que conllevaba, entre otras cosas, un mecanismo de información común, una estrecha cooperación policial, la posibilidad de persecución transfronteriza de delincuentes y la asistencia judicial en materia penal.

Finalmente, cabe añadir que el TUE contemplaba la posibilidad de que algunos ámbitos o aspectos de este pilar (política de asilo, política de inmigración, cruce de fronteras exteriores, etc.) pudieran, utilizando el barbarismo, “comunitarizarse”. Es lo que se ha denominado la “pasarela comunitaria”, esto es, la posibilidad de que esos aspectos, previstos como objeto de una simple cooperación intergubernamental, pasaran a ser competencias del primer pilar del TUE, es decir, del pilar comunitario y, en consecuencia, se integraran como competencias de la Comunidad Europea y las decisiones que sobre ellos se adoptaran correspondieran a las instituciones comunitarias dejando de estar en manos de los Estados. Y eso fue lo que, como ya se ha dicho, hizo parcialmente el Tratado de Ámsterdam al incluir todo un nuevo Título que el posterior Tratado de Lisboa, con otra redacción, mantiene y amplía en los actuales arts. 67 a 89 TFUE).

6. Pasemos revista, finalmente, a los aspectos más destacados de las modificaciones operadas por el TUE en el llamado pilar comunitario.

Si el Acta Única había dado un paso decisivo con la previsión de un mercado interior único y sin fronteras “en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada”, las modificaciones operadas en el Tratado de la Comunidad Europea por el TUE van aún más allá. Se trataba también, como decía su art. 2, de lograr “una unión económica y monetaria” y “un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un alto nivel de empleo y de protección social, la igualdad entre el hombre y la mujer, un crecimiento sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad y de convergencia de los resultados económicos, un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros”. Un programa muy ambicioso que suponía la ampliación de los objetivos y competencias anteriores de la Comunidad mediante la incorporación de nuevas políticas, entre las que destaca el establecimiento gradual de la Unión Económica y Monetaria y la implantación de una moneda única. A ello me refiero con más detalle al aludir a esta política en el epígrafe o apartado 6 de este mismo Capítulo.

Para eso se reforzaron también las instituciones comunitarias. Se atribuyeron nuevos poderes al Parlamento mediante el procedimiento de la codecisión (actual procedimiento ordinario del 294 TFUE). Se contempló la votación parlamentaria de investidura de la Comisión. Se incorporó el derecho de petición y se creó la figura del Defensor del Pueblo Europeo. Se ratificó el poder del Consejo, donde se redujeron los supuestos en los que se exige la unanimidad. Y se reforzó asimismo a la Comisión.

Se incorporaron, con distinta intensidad, nuevas políticas comunes que ya no tienen como punto de referencia exclusivo los temas económicos sino que se refieren también, por ejemplo, a la política educativa, de formación, de juventud, a la cultura, la salud, los consumidores, las redes transeuropeas, la industria o la cohesión económica y social.

En la misma línea de ampliar y superar los objetivos económicos, y al servicio de las cuatro libertades básicas tradicionales (libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales), se añadió toda una Parte dedicada a la Ciudadanía de la Unión, que implicaba reiterar la garantía de la libertad de circulación y residencia. Y, en segundo lugar, la proclamación de ciertos derechos políticos como el ya citado de petición y, sobre todo, el derecho de todo ciudadano comunitario a ser elector y elegible en las elecciones locales y europeas, fuera cual fuera su lugar de residencia. También el derecho a la protección diplomática de los ciudadanos europeos por parte de la representación en el exterior de un Estado miembro a los nacionales de otro.

7. El TUE preveía la convocatoria de una Conferencia Intergubernamental para examinar la posibilidad de modificar el propio Tratado. Dicha Conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros fue preparada por Informes previos de todas las Instituciones comunitarias, creándose al efecto en 1995 un llamado “Grupo de Reflexión”, compuesto por representantes de todos los ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros, del Presidente de la Comisión y el del Parlamento, que emitió su Informe en diciembre de 1995. El Consejo Europeo de Turín, del 29 de marzo de 1996, aprobó el Programa de la Conferencia Intergubernamental que finalmente culminó en la Conferencia de Ámsterdam donde se firmó el 2 de octubre de 1997 un nuevo Tratado de modificación de los anteriores al que me refiero brevemente a continuación.