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Con carácter general y previo debe tenerse especialmente en cuenta la Nota introductoria incluida al inicio del presente Título Primero de la Constitución (antes del art. 10 CE). En ese marco general, se entiende el sentido de este Capítulo, y en especial, del art. 53, en el que se gradúan los diferentes niveles de protección de los derechos y libertades fundamentales y que pueden sintetizarse de la siguiente manera:

Según el ap. 1 del art. 53 CE todos los derechos y libertades del Capítulo II (arts. 14 a 38) vinculan a los poderes públicos y sólo podrán regularse por Ley; Ley que ha de respetar el contenido esencial del derecho (v. al respecto nota al citado art. 53.1 CE) y que podrá controlarse mediante los mecanismos habituales de control de la constitucionalidad. La explícita reserva de ley excluye el Decreto-ley de acuerdo con lo dispuesto en el art. 86 CE (v. también nota al citado art. 86 CE).

- Según el ap. 2 del mismo art. 53 CE, algunos de los derechos y libertades del Capítulo II gozan de una protección reforzada. Concretamente se trata de los derechos fundamentales y libertades públicas contenidos en la Sección 1ª del citado Capítulo II (arts. 15 a 29), a los que hay que añadir los arts. 14 (principio de igualdad) y 30 (objeción de conciencia). Para la garantía y defensa de todos estos preceptos, además de lo ya señalado en el párrafo anterior se prevé que, en caso de su violación o desconocimiento por los Poderes públicos, cualquier ciudadano pueda recabar su tutela ante los Tribunales ordinarios «por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad» y acudir al Tribunal Constitucional mediante el recurso de amparo (v., con más detalle, nota al citado art. 53.2 CE). Además, el desarrollo de los derechos y libertades de la Sección 1ª del Capítulo II, esto es, de los arts. 15 a 29 (excluidos ahora los arts. 14 y 30 CE) precisa de una ley orgánica (art. 81 CE y nota al mismo), está excluida la delegación legislativa (art. 82 CE), son de aplicación directa y una posible modificación constitucional que les afectara se equipara a la reforma total de la Constitución (art. 168.1 CE). Es, pues, el núcleo duro de los derechos fundamentales.

- Finalmente, el ap. 3 del repetido art. 53 CE se refiere al Capítulo III, dedicado a los principios rectores de la política social y económica (arts. 39 a 52), cuya virtualidad depende de la Ley, pues sólo podrán alegarse ante los Tribunales «de acuerdo con lo que dispongan las Leyes que los desarrollen». Estos principios, no obstante, informarán «la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos». Como ya se dijo en la Nota inicial al `Título I de la Constitución, el hecho de que no quepa alegarlos directamente sino «de acuerdo con lo que dispongan las Leyes» no quiere decir que carezcan de valor jurídico. En este sentido, la STC 19/1982, de 5 mayo, precisó que los principios rectores de la política social y económica no son normas sin contenido y que, por consiguiente, hay que tenerlos presentes «en la interpretación tanto de las restantes normas constitucionales como de las Leyes» (FJ. 6). Estos principios son ideas de tendencia, criterios interpretativos, que podrían eventualmente conducir a la inconstitucionalidad de una Ley contraria a ellos, pero que permiten desarrollos legislativos diversos porque precisamente en ese ámbito caben políticas diferenciadas en función de los programas de los distintos partidos políticos. Como en la citada nota también se dijo, y ahora se reitera, el TC ha tenido ocasión de señalar que la Constitución es un marco de coincidencias «suficientemente amplio como para que dentro de él quepan políticas de muy diferente signo», de modo que «las opciones políticas y de gobierno no están previamente programadas de una vez por todas...» (STC 11/1981, de 8 abril, FJ. 7).

Recurso de amparo

Recursos

Artículo 53.

1. Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161.1 a).

V. lo que se dice en la nota general introductoria a este Capítulo. Sobre el concepto de contenido esencial, el FJ. 8 de la STC 11/1981, de 8 abril, señala:

«Para tratar de aproximarse de algún modo a la idea de "contenido esencial", que en el art. 53 CE se refiere a la totalidad de los derechos fundamentales y que puede referirse a cualesquiera derechos subjetivos, sean o no constitucionales, cabe seguir dos caminos. El primero es tratar de acudir a lo que se suele llamar la naturaleza jurídica o el modo de concebir o de configurar cada derecho. Según esta idea, hay que tratar de establecer una relación entre el lenguaje que utilizan las disposiciones normativas y lo que algunos autores han llamado el metalenguaje o ideas generalizadas y convicciones generalmente admitidas entre los juristas, los jueces y en general los especialistas en Derecho. Muchas veces el "nomen" y el alcance de un derecho subjetivo son previos al momento en que tal derecho resulta recogido y regulado por un legislador concreto. El tipo abstracto del derecho preexiste conceptualmente al momento legislativo y en este sentido se puede hablar de una recognoscibilidad de ese tipo abstracto en la regulación concreta. Los especialistas en Derecho pueden responder si lo que el legislador ha regulado se ajusta o no a lo que generalmente se entiende por un derecho de tal tipo. Constituyen el contenido esencial de un derecho subjetivo aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea recognoscible como pertinente al tipo descrito y sin las cuales deja de pertenecer a ese tipo y tiene que pasar a quedar comprendido en otro, desnaturalizándose por decirlo así. Todo ello referido al momento histórico de que en cada caso se trata y a las condiciones inherentes en las sociedades democráticas, cuando se trate de derechos constitucionales».

«El segundo posible camino para definir el contenido esencial de un derecho consiste en tratar de buscar lo que una importante tradición ha llamado los intereses jurídicamente protegidos como núcleo y médula de los derechos subjetivos. Se puede entonces hablar de una esencialidad del contenido del derecho para hacer referencia a aquella parte del contenido del derecho que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección».

«Los dos caminos propuestos para tratar de definir lo que puede entenderse por "contenido esencial" de un derecho subjetivo no son alternativos ni menos todavía antitéticos, sino que, por el contrario, se pueden considerar como complementarios, de modo que, al enfrentarse con la determinación del contenido esencial de cada concreto derecho, pueden ser conjuntamente utilizados, para contrastar los resultados a los que por una u otra vía pueda llegarse».

En el mismo sentido otras muchas sentencias del Tribunal Constitucional.

2. Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo 2º ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este último recurso será aplicable a la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30.

El procedimiento judicial al que alude este precepto se contempló inicialmente en la Ley 62/1978, 26 diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona. Esta Ley hoy derogada es anterior en un día a la Constitución y su ámbito de aplicación no coincidía exactamente con el mencionado en el art. 53.2 CE. Por eso, la disp. transit. 2ª.2 de la LO 2/1979, de 3 octubre, del Tribunal Constitucional, lo amplió y extendió a todos los derechos y libertades a que se refiere el art. 53.2 CE.

El recurso de amparo ante el TC se regula en los arts. 161.1 b) y 162.1 b) CE y en los arts. 41 a 58 de la ya citada LO 2/1979, del Tribunal Constitucional. Como regla, para interponerlo, cuando la presunta violación del derecho procede de disposiciones o actos de las Administraciones Públicas, es preciso haber agotado «la vía judicial procedente, de acuerdo con el art. 53.2 de la Constitución» (art. 43 LOTC). Pues bien, la citada disp. transit. 2ª.2 de esta Ley dice así: «En tanto no sean desarrolladas las previsiones del art. 53.2 de la Constitución para configurar el procedimiento judicial de protección de los derechos y libertades fundamentales se entenderá que la vía judicial previa a la interposición del recurso de amparo será la contencioso-administrativa ordinaria o la configurada por la Ley 62/1978, de 26 diciembre, sobre Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales...».

Es decir, la vía judicial previa al recurso de amparo podía ser tanto la vía especial regulada en esta Ley 62/1978, de 26 diciembre, como la común del recurso contencioso-administrativo ordinario previsto en la hoy también derogada Ley de 26 diciembre 1956, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Las diferencias entre ambas leyes eran básicamente de tipo procedimental.

Pero como se ha dicho en el punto anterior, las dos leyes citadas – Ley Jurisdiccional de 1956 y Ley 62/1978– fueron derogadas por la vigente Ley 29/1998, de 13 julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que, incorpora un procedimiento especial «para la protección de los derechos fundamentales de la persona» (arts. 114 a 122).

La ventaja de la Ley 62/1978 consistía, sobre todo, en la reducción de plazos, la innecesariedad de interponer antes recursos administrativos y , sobre todo, la previsión como regla general de la suspensión de la eficacia del acto impugnado fuera la regla general, en contrapartida su objeto era más limitado pues sólo se trataba de comprobar si el acto impugnado afectaba o no a los derechos y libertades, quedando al margen otros posibles aspectos referentes a infracciones de la legalidad ordinaria, reservados al proceso regulado en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, donde podrían alegarse cualesquiera otros vicios o irregularidades del acto impugnado; vicios de legalidad ordinaria que no cabía argumentar, como digo, en el procedimiento especial de la Ley 62/1978 a él. Esa dicotomía entre legalidad ordinaria y derechos fundamentales pretende ahora ser superada en el procedimiento especial de los arts. 114 y ss. de la nueva Ley Jurisdiccional 29/1998, pero, en contrapartida, ha desaparecido ahora el criterio de la suspensión como regla general. La suspensión de la eficacia del acto recurrido seguirá, pues, las pautas generales comunes a todos los casos de impugnación de actos; régimen que, de todas formas, es más flexible que lo era el de la Ley de 1956.

3. El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo 3º informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.

V. la nota general introductoria a este Capítulo.

Defensor del Pueblo

Derechos y libertades

Garantías constitucionales

Artículo 54.

Una ley orgánica regulará la institución del Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este Título, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales.

1. El presente artículo ha sido desarrollado por la LO 3/1981, de 6 abril, del Defensor del Pueblo (modificada parcialmente con posterioridad).

De acuerdo con la LO 3/1981 el Defensor del Pueblo es elegido por las Cortes Generales. Una Comisión Mixta Congreso-Senado presenta la propuesta ante el Congreso de los Diputados donde el candidato ha de obtener una votación favorable de tres quintas partes de sus miembros, debiendo ser luego ratificado por el Senado por la misma mayoría. El Defensor estará auxiliado por dos Adjuntos que él nombra previa conformidad de las Cámaras.

El Defensor de Pueblo actúa con total independencia y autonomía. No recibe instrucciones y goza de inviolabilidad. Puede iniciar de oficio o a instancia de parte cualquier investigación conducente al esclarecimiento de actos y resoluciones de la Administración y al respeto de los derechos proclamados en el Título I CE. El ámbito de sus competencias incluye la Administración militar y el funcionamiento de la Administración de Justicia. Puede dirigirse a él cualquier persona que invoque un interés legítimo sin restricción alguna y sin que sea impedimento la nacionalidad, la residencia, el sexo, la minoría de edad, la incapacidad legal, el internamiento en centro penitenciario o cualquier relación de dependencia de una Administración. Las quejas se presentarán firmadas por el interesado, con indicación de su nombre, apellidos y domicilio, en escrito razonado, en papel común y en el plazo máximo de un año a partir del conocimiento de los hechos objeto de aquéllas. No se exige requisito adicional alguno. No se precisa la asistencia de abogado y las actuaciones son gratuitas. El Defensor del Pueblo acusará recibo de toda queja que le llegue y asimismo informará al interesado del resultado de sus investigaciones y gestiones. La dirección de la Institución del Defensor del Pueblo es la siguiente: c/Eduardo Dato, 31, Madrid.

Los organismos requeridos por el Defensor están obligados a colaborar con él. En caso de actitud hostil o entorpecedora el Defensor puede elaborar un Informe especial. Y cuando tenga conocimiento de conductas presuntamente delictivas lo pondrá en conocimiento del Fiscal General.

El Defensor del Pueblo no tiene poder para modificar o anular resoluciones y actos. Su poder es el de una autoridad de prestigio. Lo que puede hacer son advertencias, recomendaciones, recordatorios de los deberes legales y sugerencias que las autoridades afectadas han de responder por escrito. También está legitimado el Defensor del Pueblo para interponer recursos de inconstitucionalidad y recursos de amparo. Anualmente elevará un Informe a las Cortes Generales.

El Reglamento de Organización y Funcionamiento del Defensor del Pueblo se aprobó en la reunión conjunta de las Mesas del Congreso y el Senado de 6 abril de 1983 (modificado por el mismo procedimiento en diversas ocasiones: 21 abril 1992, 26 septiembre y 3 octubre 2000 y 25 enero 2012).

2. Los Estatutos de Autonomía de muchas Comunidades Autónomas prevén en sus respectivos territorios figuras similares a la del Defensor del Pueblo. De ahí que en 1985 se aprobara la Ley 36/1985, de 6 noviembre, por la que se regulan las relaciones entre la Institución del Defensor del Pueblo y las figuras similares de las distintas Comunidades Autónomas.

La citada Ley 36/1985 prevé que el control de la actividad de la Administración autonómica, así como la de los Entes locales cuando actúen en el ejercicio de competencias delegadas por aquélla, lo puedan realizar el Defensor del Pueblo y el Comisionado parlamentario autonómico en régimen de cooperación en todo lo que afecte a materias sobre las que la Constitución o los correspondientes Estatutos atribuyan competencias a la Comunidad Autónoma, sin mengua de lo establecido en la Ley del Defensor del Pueblo (art. 2.1). Este precepto fue impugnado ante el Tribunal Constitucional y la STC 157/1988, de 15 septiembre, declaró su plena constitucionalidad, pues no incide en las competencias de ambas instituciones, que derivan, respectivamente, de la Constitución y de los propios Estatutos de Autonomía. El art. 2.1 citado no restringe el ámbito de actuación de los Comisionados autonómicos, ni regula sus competencias, dice el TC. Prevé sólo la eventualidad de colaboración entre ambas Instituciones e incluso puede decirse que contempla la posibilidad de una actuación de los Comisionados autonómicos más amplia de la que se deriva literalmente de los Estatutos al aludirse a la Administración Local cuando actúe por delegación de la Comunidad.

En la STC 31/2010, sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña el Tribunal Constitucional consideró que la pretensión de que el Síndic de Greuges supervise, “con carácter exclusivo” la actividad administrativa autonómica en todos los órdenes no es constitucional. Dirá que “así como la garantía jurisdiccional no admite distingo en su proyección sobre el poder público autonómico, tanto legislativo como administrativo, así tampoco la garantía extrajurisdiccional propia del Defensor del Pueblo puede limitarse en su alcance a la supervisión de la Administración central del Estado, sino que ha de comprender a cualesquiera Administraciones públicas”; razón por la cual el inciso se declara inconstitucional.

3. Las figuras similares de las distintas Comunidades Autónomas, previstas en sus respectivos Estatutos no han sido desarrolladas por Ley en todos los casos, aunque sí en la mayoría. Las Leyes autonómicas reguladoras de la figura (algunas de las cuales han sido modificadas parcialmente con posterioridad) son:

PAÍS VASCO:

- Ley del Parlamento Vasco 3/1985, de 27 febrero, por la que se crea y regula la institución del «Ararteko».

CATALUÑA:

- Ley del Parlamento de Cataluña 24/2009, de 23 diciembre, del «Síndic de Greuges».

GALICIA:

- Ley del Parlamento de Galicia 6/1984, de 5 junio del «Valedor do Pobo».

ANDALUCÍA:

- Ley del Parlamento de Andalucía 9/1983, de 1 diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz.

LA RIOJA:

- Ley 6/2006, de 2 mayo, del Defensor del Pueblo riojano.

MURCIA:

- Ley 6/2008, de 20 noviembre, Ley del Defensor del Pueblo.

COMUNIDAD VALENCIANA:

- Ley 2/2021, de 26 de marzo, del Síndic de Greuges de la Comunitat Valenciana.

ARAGÓN:

- Ley de la Cortes de Aragón 4/1985, de 27 junio, reguladora del Justicia de Aragón. La STC 142/1988, de 14 julio, declaró inconstitucional el art. 12.2 de dicha Ley e impuso una interpretación de otros dos preceptos de ésta.

CASTILLA-LA MANCHA:

- El Defensor del Pueblo de esta Comunidad se regulaba por Ley 16/2001, de 20 diciembre, pero dicha Ley ha sido derogada por Ley 12/2011, de 3 noviembre, que suprime la institución.

CANARIAS:

- Ley 7/2001, de 31 julio, del Diputado del Común.

NAVARRA:

- Ley Foral 4/2000, de 3 julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra.

EXTREMADURA:

- Ley 10/2001, de 28 junio, por la que se crea la figura del Defensor del usuario del servicio sanitario público.

ILLES BALEARS:

- Ley del Parlamento de las Islas Baleares, 1/1993, de 10 marzo, del «Síndic de Greuges».

MADRID:

- Ley 5/1996, de 8 julio, del Defensor del Menor.

CASTILLA Y LEÓN:

- Ley de las Cortes de Castilla y León 2/1994, de 9 marzo, del Procurador del Común.

4. En el ámbito europeo existe también una figura similar con idéntico nombre: el Defensor del Pueblo Europeo.

Véanse a este respecto los arts. 24 y 228 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.