Читать книгу Leyes Administrativas - Luis Martín Rebollo - Страница 36

Alcaldes

Autoridad

Concejales

Garantías del ciudadano y control de las administraciones públicas

Participación del administrado

Artículo 140.

La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto.

1. El precepto se refiere a la autonomía de los municipios y al gobierno y administración de éstos. Pero es al concepto de autonomía local al que hay que dar prioridad explicativa porque se trata de un concepto poco preciso, inasible, difícil de concretar. A él se refirió una de las primeras Sentencias del Tribunal Constitucional sentando una doctrina que luego se ha ido consolidando en la jurisprudencia constitucional e incluso se ha plasmado en la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local.

La Sentencia que acabo de mencionar es la STC de 28 de julio de 1981 cuya doctrina. Sobre la autonomía de los municipios resulta, como digo, fundamental. En efecto, en esta Sentencia se define la autonomía local como una «garantía institucional» y la explicación de qué hay que entender por esa expresión se contiene en el Fundamento Jurídico 3 de esta importante Sentencia en los siguientes términos:

«El orden jurídico-político establecido por la Constitución asegura la existencia de determinadas instituciones, a las que se considera como componentes esenciales y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo en ellas un núcleo o reducto indisponible para el legislador. Las instituciones garantizadas son elementos arquitecturales indispensables del orden constitucional y las normaciones que las protegen son, sin duda, normaciones organizativas, pero a diferencia de lo que sucede con las instituciones supremas del Estado, cuya regulación orgánica se hace en el propio texto constitucional, en éstas la configuración institucional concreta se defiere al legislador ordinario al que no se fija más límite que el reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza. Por definición, en consecuencia, la garantía institucional no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservación de la institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar. Dicha garantía es desconocida cuando la institución es limitada de tal modo que se la priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre. Tales son los límites para su determinación por las normas que la regulan y por la aplicación que se haga de éstas. En definitiva, la única interdicción claramente discernible es la de la ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace» (lo destacado es mío).

Así, pues, lo que garantiza el precepto constitucional, lo que reconoce y asegura la autonomía local entendida como garantía institucional no es un elenco concreto y cerrado de asuntos o competencias locales sino el derecho de todos los entes locales a intervenir en los asuntos que afecten a la comunidad; intervención que puede ser y de hecho será de distinta intensidad según lo que determine la Ley y los intereses en presencia. Y es que, en efecto, la garantía institucional no asegura un contenido concreto, sino solamente la preservación de la institución de que se trate en términos recognoscibles para la imagen se tiene que de ella. Una garantía que, además, se erige frente al legislador ordinario, al que no se fija más límite que el núcleo esencial que la institución asegura, o sea, preservar la autonomía local en los términos indicados.

Cuál sea ese núcleo esencial es algo que el Tribunal Constitucional ha ido perfilando, en sucesivas Sentencias. En todo caso, antes de referirme a su doctrina posterior conviene advertir que si la autonomía local se erige, sobre todo, frente al legislador cobra especial importancia el mecanismo reaccional, el mecanismo procesal, de defensa de dicha autonomía. Ningún problema había y Ningún problema hay para que las entidades locales impugnen actos y reglamentos (del Estado o de las Comunidades Autónomas) que eventualmente desconozcan la garantía institucional de la autonomía local. La jurisdicción contencioso-administrativa es el medio adecuado y los entes locales están, desde luego, legitimados para acudir a ella. Pero si la garantía institucional se erige frente al legislador que pueda desconocerla el único mecanismo reaccional frente a la Ley es el recurso de inconstitucionalidad para el que, como se sabe, las Corporaciones locales no están legitimadas. Este era el flanco más débil de la construcción dogmática de la teoría de la garantía institucional. Este era el flanco más débil del sistema. La Ley 7/1985, de 2 abril, reguladora de las Bases de Régimen Local , prevé en su artículo 119 un mecanismo indirecto de dudosa o ninguna operatividad práctica como la práctica ha demostrado (dice que la Comisión Nacional de Administración Local, órgano de colaboración entre la Administración de Estado y las entidades locales integrado por representantes de éstas y aquélla, podrá solicitar a los órganos legitimados para ello la impugnación ante el Tribunal Constitucional de leyes estatales o autonómicas que estimen lesivas para la autonomía local) de ahí también, que la reforma de la LOTC llevada a cabo por LO 7/1999, incorporara el llamado «conflicto en defensa de la autonomía local» que es un nuevo instrumento procesal distinto del recurso de inconstitucionalidad para permitir que los entes locales, con ciertos límites y requisitos, puedan acudir al TC en defensa de la autonomía local. En el fondo es algo muy parecido, si no igual, al recurso de inconstitucionalidad –una impugnación de una Ley– que no podía llamarse así porque la legitimación para interponer recursos de inconstitucionalidad propiamente dichos viene enumerada taxativamente Constitución (art. 162.1) y esa lista no se podía ampliar que la reforma de la LO 7/1999 añade, añadiera u nuevo (De los conflictos en defensa de la autonomía local) al Título IV referido a los Conflictos constitucionales y en los cuatro artículos de que consta el Capítulo se contemple el nuevo «conflicto» en defensa de la autonomía local. La STC 240/2006, de 20 julio ha llevado a cabo ya una interpretación sustantiva y procesal del instrumento.

2. Pero volvamos al asunto sustantivo de la autonomía local. Tras la ya citada Sentencia de 28 julio 1981, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre dicha autonomía local en numerosas ocasiones, repitiendo y ampliando su doctrina inicial. Una de esas ocasiones fue la también importante STC 27/1987, de 27 febrero, en cuyo FJ. 2 puede leerse:

«Como este Tribunal ha precisado en repetidas ocasiones (SS. 4/1981, de 2 de febrero, y 32/1981, de 28 de julio, fundamentalmente), dicha autonomía hace referencia a la distribución territorial del poder del Estado en el sentido amplio del término, y debe ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, constituyendo en todo caso un poder limitado que no puede oponerse al principio de unidad estatal».

Se puede hallar también un buen resumen de la doctrina constitucional sobre la autonomía local en el FJ. 39 de la STC 40/1998, de 19 febrero, sobre la primitiva Ley de Puertos.

De esta importante doctrina se derivan, pues, varias conclusiones que pueden sintetizarse de la siguiente manera:

- no hay asuntos exclusivamente locales (la autonomía apunta al derecho a intervenir con diferente grado de intensidad en todos los asuntos; que afecten al ámbito local).

- La autonomía local es un poder limitado de autoorganización que implica el reconocimiento de potestades para actuar como tal Administración o poder público (potestad reglamentaria, sancionatoria, organizatoria...) sin que esa actuación atribuida por la Ley pueda ser mediatizada por ninguna otra Administración. Las relaciones interadministrativas de conflicto están, en consecuencia, judicializadas: la Administración del Estado o la de las Comunidades Autónomas no podrán imponerse en caso de discrepancia sino que tendrán que impugnar en sede contencioso-administrativa la decisión municipal que entiendan ilegal o que excede su ámbito de autonomía.

- La autonomía local es un poder que, en abstracto y a priori, no dice nada de su extensión y alcance en los distintos sectores materiales de actividad.

- Porque el contenido competencial de los entes locales vendrá determinado por la legislación sectorial, es decir, por las Leyes (estatales o autonómicas) que regulen cada sector de la vida social, y consistirá en competencias propias con distinto alcance (que atribuye la Ley), y en competencias delegadas (competencias, por ejemplo, de gestión de la Comunidad que ésta delega temporalmente en uno o varios municipios).

3. Estos planteamientos de la jurisprudencia constitucional los recoge y asume a nivel legislativo la Ley 7/1985, de 2 abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, que parte de la idea de articular ámbitos competenciales de colaboración mejor que núcleos separados de competencias.

La Exposición de Motivos de la mencionada Ley 7/1985 es ya suficientemente explícita, cuando afirma:

«En efecto, salvo algunas excepciones son raras las materias que en su integridad puedan atribuirse al exclusivo interés de las Corporaciones locales; lógicamente también son raras aquellas en las que no exista interés local en juego; de ahí que la cuestión de los ámbitos competenciales de los entes locales deba tener en cuenta una composición equilibrada de los siguientes factores:

a) La necesidad de la garantía suficiente de la autonomía local, que cumple satisfacer en primer término a la ley general por tratarse del desarrollo de una opción constructiva constitucional, que, por tanto, ha de tener vigencia en todo el territorio de la Nación en términos de, cuando menos, un mínimo común denominador en cuanto al contenido de dicha autonomía.

b) La exigencia de la armonización de esa garantía general con la distribución territorial de la disposición legislativa sobre las distintas materias o sectores orgánicos de acción pública, pues es a todas luces claro que una y otra no pueden, so pena de inconstitucionalidad, anularse recíprocamente.

c) La imposibilidad material, en todo caso, de la definición cabal y suficiente de las competencias locales en todos y cada uno de los sectores de intervención potencial de la Administración local desde la legislación de régimen local».

Desde estos postulados, el artículo 2.1 de la Ley 7/1985 fija el principio general, sobre el que pivota todo el sistema, y los arts. 25 y siguientes enuncian en forma descriptiva un mínimo competencial y un cuadro material en el que las Administraciones locales tendrían necesariamente alguna competencia y cuya concreción corresponde a la ley sectorial que, por el juego de la distribución competencial, puede ser tanto la Ley estatal como la ley autonómica.

Así, pues, el art. 2.2 de esta Ley fija el principio de que las Leyes básicas del Estado «deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los entes locales».

Después, el art. 25.2 afirma que el municipio «ejercerá en todo caso competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias. Y sigue una lista de quince apartados. Pero no es propiamente una lista de competencias, porque la concreción de las competencias depende de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas. De modo que el art. 25 es más bien un marco, una lista de materias en las que las Leyes sectoriales correspondientes (del Estado o de las Comunidades Autónomas) deben necesariamente atribuir competencias a los entes locales; competencias cuya extensión la Ley 7/1985 no precisa; competencias de distinta intensidad y contenido que dependerán de lo que digan esas leyes condicionadas, a su vez, por los intereses locales o supralocales en presencia.

Los apartados 3 y 5 del art. 25 cierran definitivamente la cuestión cuando dicen textualmente: «Las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo se determinarán por Ley debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera» (apartado 3). Y el apartado 5 añade: «La Ley determinará la competencia municipal propia de que se trate, garantizando que no se produce una atribución simultánea de la misma competencia en otra Administración Pública».

4. Con posterioridad a la Ley 7/1985 han sido varias las Sentencias que han insistido en la autonomía local. De todas ellos retengo ahora la STC 240/2006, de 20 julio, que tiene interés porque resume la doctrina constitucional anterior y, además, porque es la Sentencia que resuelve el primer conflicto en defensa de la autonomía local.

El tema controvertido en esta ocasión era una Ley de 1999 que estableció que el Plan General de Ordenación Urbana de las Ciudades de Ceuta y Melilla lo aprobaría definitivamente el Ministerio de Fomento y los subsiguientes Planes Parciales deberían ser objeto de un informe, preceptivo y vinculante en lo que fuera negativo, del mismo Ministerio. Y la cuestión central era la de saber si esas previsiones desconocían y violaban la garantía institucional de la autonomía local. Adelanto que el conflicto fue desestimado, pero lo que importa ahora es la argumentación del Tribunal, que comienza diciendo que debe partirse de la doctrina general del propio Tribunal acerca de la autonomía local. Una autonomía reconocida en los arts. 137 y 140 CE que:

«se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el "derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y administración en cuanto les atañe, los órganos representativos de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible" (STC 32/1981, FJ. 4)» (STC 40/1998, de 19 de febrero (RTC 1998, 40), FJ. 39). Tal como declaramos en la STC 159/2001, de 5 de julio (RCL 2001, 159), FJ. 5, se trata de una noción muy similar a la que luego fue acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985 (ratificada por España en 1988), cuyo art. 3 («Concepto de la autonomía local») establece que «por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes».

Más allá de este límite de contenido mínimo que protege la garantía institucional la autonomía local «es un concepto jurídico de contenido legal, que permite configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional. Por tanto en relación con el juicio de constitucionalidad sólo cabe comprobar si el legislador ha respetado esa garantía institucional» (STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ. 9). La misma idea ha sido desarrollada con más precisión en la ya citada STC 159/2001: «la autonomía local consagrada en el art. 137 CE (con el complemento de los arts. 140 y 141 CE) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno. En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los arts. 137, 140 y 141 CE)»[lo destacado es mío].

A continuación, aunque el TC recuerda que en otras ocasiones ha utilizado la Ley 7/1985 como elemento determinante y canon de enjuiciamiento de la garantía de la autonomía local (SSTC 27/1987, de 27 febrero; 214/1989, de 21 diciembre; 109/1989, de 21 mayo; 11/1999, de 11 febrero; y 159/2001, de 5 julio), opta en esta ocasión por acudir directamente a los preceptos constitucionales (arts. 137, 140 y 141 CE) que establecen ese «contenido mínimo» que protege la garantía institucional y que hemos considerado definitorios de «los elementos esenciales» o del «núcleo primario» del autogobierno de los entes locales territoriales. Y es desde ese planteamiento general desde el que analiza la Ley cuestionada, recordando de nuevo la doctrina constitucional anterior «según la cual la autonomía local se proyecta sobre intereses locales», y el urbanismo lo es, pero ello no impide que el legislador urbanístico regule de distinta manera la actividad urbanística otorgando una mayor o menor presencia y participación al municipio en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina), «siempre que respete ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones (al menos en el plano de la ejecución o gestión urbanística) que hará que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónoma e individualizada» y considerando, desde luego, la relevancia o proyección supralocal de determinadas manifestaciones del urbanismo. Y añade que:

«el legislador competente para dictar la normativa urbanística, en este caso el legislador estatal, goza de libertad a la hora de determinar la participación de los entes locales en la actividad urbanística siempre que respete un núcleo mínimo identificable de competencias que haga reconocibles aquellos entes como una instancia decisoria autónoma. Pues bien, de ese núcleo no forma parte la competencia para la aprobación definitiva de los planes urbanísticos, ya que la autonomía local sólo obliga a que existan competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico, como las que se ejercen en las fases de aprobación inicial y provisional (STC 159/2001, de 5 de julio, FJ. 12)».

En esa idea de ponderar intereses, la Sentencia comentada afirma que ese mismo criterio hay que sostener en relación con los informes estatales previos a la aprobación definitiva de los Planes parciales donde es posible prever la intervención de Administraciones distintas a la municipal «en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles».

En definitiva -concluye- «la actividad de planeamiento derivado de la ciudad de Ceuta afecta claramente a intereses de carácter inequívocamente supramunicipal, cuya gestión constituye el objeto de competencias del Estado, lo cual justifica sobradamente la intervención de la Administración estatal en la ordenación urbanística de ese territorio municipal con la intensidad que prevé el precepto impugnado».

En suma, pues, la conclusión es que la autonomía local depende de la Ley; Ley que debe respetar el núcleo mínimo de intervención municipal; y que ese núcleo mínimo depende en gran medida de los intereses supralocales en presencia.

5. Téngase en cuenta asimismo la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1875, ratificada por España el 20 de enero de 1988.

Y, en relación con las demás cuestiones a las que apunta el precepto comentado, téngase en cuenta que el régimen electoral para las elecciones municipales se contiene en los arts. 176 a 200 de la Ley orgánica 5/1985, de 19 junio, del Régimen Electoral General.

Sobre el régimen de concejo abierto, ténganse en cuenta los arts. 29 y 30 de la Ley 7/1985, de 2 abril, Bases del Régimen Local, y los arts. 179.2 y 200 de la ya citada LO 5/1985.

Administración General del Estado

Baleares

Cabildos Insulares

Ejecutivo

España

Europa

Gobierno

Gobierno de Canarias

Illes Balears

Artículo 141.

1. La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica.

1. V. también nota al artículo anterior sobre la autonomía local en la medida en que. La doctrina de la garantía institucional es también aplicable a la provincia. Así, la STC 32/1981, de 28 de julio, ya citada en nota al art. 140 CE, afirma también que:

«los arts. 137 y 141 de nuestra Constitución contienen una inequívoca garantía de la autonomía provincial, pues la provincia no es sólo circunscripción electoral (arts. 68.2 y 69.2), entidad titular de la iniciativa para la constitución de Comunidades Autónomas (art. 143.1) o división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado (art. 141.1), sino también, y muy precisamente "entidad local" (art. 141.1) que goza de autonomía para la gestión de sus intereses (art. 137)».

Véase también, en una línea similar, la STC 31/2010, de 28 junio, sobre el Estatuto de Cataluña a que se hace referencia en nota al apartado 2 de este mismo artículo de la Constitución.

2. Como ejemplo de alteración de límites provinciales mediante ley orgánica, v. la LO 15/1995, de 27 diciembre, de Alteración de los Límites Provinciales consistente en la Segregación del Municipio de Gátova de la Provincia de Castellón de la Plana y su Agregación a la de Valencia. Pero téngase en cuenta que una alteración provincial puede afectar al ámbito territorial global de una Comunidad Autónoma y, en consecuencia, a su Estatuto, en cuyo caso debería articularse mediante los mecanismos de reforma de éstos.

2. El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.

1. Sobre el gobierno y la administración de las provincias, v. los arts. 31 a 38 de la Ley 7/1985, de 2 abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Los arts. 36 y 37 de la citada Ley 7/1985 se refieren a las competencias de las Diputaciones que son, básicamente, la prestación de servicios de carácter supramunicipal y la ayuda a los pequeños municipios, sin perjuicio de las competencias que eventualmente les puedan delegar las Comunidades Autónomas. Se prevé también que las Diputaciones puedan llevar a cabo la gestión ordinaria de los servicios públicos de las Comunidades Autónomas en los términos que en su caso contemplen los Estatutos, como medida para evitar una Administración periférica autonómica. Pero esa posibilidad, aun contemplada como tal en muchos Estatutos, puede decirse que está inédita. Como también, en gran medida, las competencias delegadas con carácter aislado y singular de las Comunidades Autónomas. En cuanto a los servicios supramunicipales que gestionan las Diputaciones la cuestión está en la coordinación con los servicios similares autonómicos de manera que se evite que tales servicios se dupliquen o superpongan con los que, en parecidos términos, puedan llevar a cabo las Comunidades Autónomas.

En las Comunidades Autónomas uniprovinciales la Diputación ha quedado subsumida en el ámbito autonómico para evitar una duplicidad institucional, aunque esa subsunción se ha dado por hecha sin demasiada previsión normativa y sin que quedara siempre claro qué órgano autonómico asumía las funciones de la inexistente Diputación. Por ejemplo, si las funciones del Pleno de la Diputación las asume el Gobierno autónomo, como se ha interpretado en muchos casos, se produce una cierta distorsión en la medida en que el Pleno de la Diputación es un órgano representativo de composición plural, en el que está representada la minoría política, mientras que el Gobierno de la Comunidad es un órgano compacto que surge del Parlamento y en el que únicamente está la mayoría parlamentaria (o sus socios de Gobierno, en su caso).

2. Sobre la elección de los diputados provinciales que constituyen las Diputaciones Provinciales (a no confundir en ningún caso con los diputados autonómicos, miembros de los Parlamentos o Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas), v. los arts. 202 a 209 de la LO 5/1985, de 19 junio del Régimen Electoral General.

3.Téngase en cuenta también el art. 39 de la citada Ley 7/1985, sobre los órganos forales de Álava, Guipuzcoa y Vizcaya, que «conservan su régimen peculiar en el marco del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma del País Vasco. A las Instituciones de estos Territorios Históricos se refieren los arts. 3, 24.2 y 37 del citado Estatuto.

4. En la STC 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto de Cataluña, el Tribunal Constitucional se enfrentó a la cuestión de las veguerías y a determinar si pueden o no sustituir a las Diputaciones. La veguería se concibe en el Estatuto como ámbito territorial para el ejercicio del gobierno intermunicipal de cooperación local y división para la organización de los servicios de la Generalitat. Está gobernada por unos Consejos de Veguería que –dice el art. 91 del Estatuto– «sustituyen a las Diputaciones». El debate se centró en esta cuestión y el Tribunal la resolvió imponiendo una interpretación conforme, sin declarar la inconstitucionalidad del precepto, pero partiendo de la afirmación categórica de que la provincia es una institución territorial «garantizada por la Constitución, cuyo gobierno y administración autónoma se encomiendan a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo». Su existencia no excluye la previsión de otras entidades de gobierno supramunicipal, pero no cabe que la entidad de nuevo cuño sustituya a la provincia, que tiene unas funciones propias (circunscripción electoral, división territorial de los servicios del Estado y entidad local con personalidad propia) que deben todas ellas, mantenerse, incluida la perspectiva de entidad local, que es, como digo, la que estaría en discusión. A partir de estos presupuestos, el Tribunal busca una interpretación que cohoneste la existencia de la provincia y las veguerías. Y esa interpretación parte de considerar que la veguería puede no ser, en realidad, una nueva entidad local sino la nueva denominación de la provincia en Cataluña; posibilidad que no es contraria a la Constitución y que permitiría entender constitucional el inciso relativo a la sustitución de las Diputaciones por los Consejos de Veguería, aunque en ese caso la composición de dichos Consejos deberá ser determinada por la legislación del Estado, a la que le corresponderá también el modo de elección de sus miembros y la regulación de las competencias en el orden local. En resumen, «si la veguería no fuera sino la denominación de la provincia en Cataluña no cabría objeción constitucional alguna a la sustitución de la Diputación provincial por el Consejo de veguería, según prescribe el art. 91.3 EAC. Sin embargo, en ningún caso la creación, modificación y supresión, así como el desarrollo del régimen jurídico de las «veguerías» podrían regularse entonces por ley del Parlamento catalán, como dispone el art. 91.4 EAC, pues es obvio que, como ente local garantizado por la Constitución, la provincia denominada «veguería» en Cataluña es indisponible por el legislador autonómico, reservada como está a la ley orgánica cualquier alteración de los límites provinciales. (...). Por el contrario, si la veguería es una entidad local de nuevo cuño no sería constitucionalmente admisible que los Consejos de veguería sustituyeran a las Diputaciones, de manera que el art. 91.3 EAC, para ser conforme con la Constitución, ha de interpretarse de modo condicional, esto es, que los Consejos de veguería pueden sustituir a las Diputaciones en el exclusivo caso de que los límites geográficos de las veguerías coincidan con los de las provincias».

3. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.

El precepto hace relación, entre otras posibilidades, a las comarcas y áreas metropolitanas que pueden crear las Comunidades Autónomas. V. a este respecto, con carácter general, los arts. 42 y 43 de la Ley 7/1985, de 2 abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

4. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos.

V. el art. 41 de la Ley 7/1985, de 2 abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Sobre los Cabildos Insulares canarios, v. el art. 23 del Estatuto de Autonomía de Canarias y, en materia electoral, el art. 201 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 junio, del Régimen Electoral General.

Sobre los Consejos Insulares de Baleares téngase en cuenta ahora los arts. 8, 39, 53 y, sobre todo, 61 a 74 del nuevo Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares, aprobado por LO 1/2007 y la legislación de desarrollo. Los Consejos están integrados por los diputados elegidos para el Parlamento autónomo en Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera, en los términos previstos en el propio Estatuto y en la citada Ley 8/2000.

Administración Local

Recursos de las Haciendas Locales

Artículo 142.

Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas.

V. los arts. 105 y siguientes de la Ley 7/1985, de 2 abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local; el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por RDLeg 2/2004, de 5 marzo.