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Artículo 137.

El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

V. nota general al Capítulo III de este Título y notas a los arts. 140 y 143 CE.

Artículo 138.

1. El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular.

2. Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.

1. Véase, en primer lugar, el art. 139.1 CE y nota al mismo. Y también:

- Ley 50/1985, de 27 diciembre, de Incentivos Regionales para la Corrección de los Desequilibrios Interterritoriales (puede consultarse al respecto la STC 146/1992, de 16 octubre) y su Reglamento aprobado por RD 1535/1987, de 11 diciembre (modificado varias veces con posterioridad).

- Ley 22/2001, de 27 diciembre, reguladora del Fondo de Compensación Interterritorial (modificada por Ley 23/2009, de 18 diciembre).

2. En particular, y en relación con el último inciso del ap. 1 de este artículo, téngase en cuenta la Ley 30/1998, de 29 julio, de Régimen Especial de las Illes Balears, que es ciertamente una norma novedosa.

Esta Ley -que en el fondo puede suponer una financiación adicional para la Comunidad- trata de compensar los efectos de la insularidad previendo ciertas intervenciones del Estado y articulando técnicas de colaboración interadministrativa.

Además de un Título Preliminar sobre objetivos y ámbito de aplicación la Ley consta de cuatro Títulos. El primero está dedicado al transporte y las comunicaciones (reducción de precios, rebaja de tarifas portuarias, incentivos a la promoción turística...). El segundo Título contempla y prevé medidas en materia de defensa de la competencia, energía, infraestructuras, educación y sanidad para paliar desventajas estructurales (precios de la energía y combustibles, priorización de inversiones, previsiones específicas de becas para alumnos universitarios, coste de traslados de enfermos...). El Título tercero se dedica al desarrollo sostenible y en él se prevén medidas sobre ahorro de agua, mundo rural, residuos, pesca y acuicultura. El Título cuarto y último se refiere a la diversificación económica. Para todo ello se prevén medidas, buena parte de las cuales suponen previsiones financieras y técnicas de colaboración entre el Estado y la Comunidad que en muchas de estas materias ostenta competencias estatutarias propias.

Artículo 139.

1. Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.

En relación con este apartado, el Tribunal Constitucional ha señalado que el principio de igualdad en derechos y obligaciones de todos los españoles en cualquier parte del territorio nacional:

«... no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y monolítica uniformidad de ordenamiento de la que resulte que, en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional, se tienen los mismos derechos y obligaciones. Esto no ha sido nunca así entre nosotros en el ámbito del Derecho privado y, con la reserva ya antes señalada respecto de la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de los derechos y libertades, no es ahora resueltamente así en ningún ámbito, puesto que la potestad legislativa de que las Comunidades Autónomas gozan potencialmente de nuestro ordenamiento una estructura compuesta, por obra de la cual puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional. Es cierto que esta diversidad se da dentro de la unidad y que, por consiguiente, la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas no puede regular las condiciones básicas de ejercicio de los derechos o posiciones jurídicas fundamentales que quedan reservadas a la legislación del Estado (arts. 53 y 149.1.1ª CE)» (STC 37/1981, de 16 noviembre [RTC 1981, 37], F. 2).

En la STC 37/1987, de 26 marzo el Tribunal Constitucional tiene ocasión de insistir en que:

«el principio constitucional de igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas ostenten las mismas competencias, ni, menos aún, que tengan que ejercerlas de una manera y con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes. La autonomía significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias en el marco de la Constitución y del Estatuto. Y si, como es lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, no por ello resultan necesariamente infringidos los arts. 1, 9.2, 14, 139 y 149.1.1ª CE, ya que estos preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía, sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes constitucionales se refiere, una igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales».

En la misma línea, entre otras, STC 150/1990, de 4 octubre.

En el F. 2 de la conocida STC 76/1983, de 5 agosto, sobre la LOAPA, el Tribunal Constitucional, citando la STC 37/1981 (en parte transcrita en esta nota) matiza que:

«no es, en definitiva, la igualdad de derechos de las Comunidades Autónomas lo que garantiza el principio de igualdad de derechos de los ciudadanos, sino que es la necesidad de garantizar la igualdad en el ejercicio de tales derechos lo que, mediante la fijación de unas comunes condiciones básicas, impone un límite a la diversidad de las posiciones jurídicas de las Comunidades Autónomas».

En relación con este apartado, el TC ha señalado que el principio de igualdad en derechos y obligaciones de todos los españoles en cualquier parte del territorio nacional

«(...) no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y monolítica uniformidad de ordenamiento de la que resulte que, en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional, se tienen los mismos derechos y obligaciones. Esto no ha sido nunca así entre nosotros en el ámbito del Derecho privado y, con la reserva ya antes señalada respecto de la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de los derechos y libertades, no es ahora resueltamente así en ningún ámbito, puesto que la potestad legislativa de que las Comunidades Autónomas gozan potencialmente de nuestro ordenamiento una estructura compuesta, por obra de la cual puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional. Es cierto que esta diversidad se da dentro de la unidad y que, por consiguiente, la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas no puede regular las condiciones básicas de ejercicio de los derechos o posiciones jurídicas fundamentales que quedan reservadas a la legislación del Estado (arts. 53 y 149.1.10 CE)» (STC 37/1981, de 16 noviembre. FJ 2).

En la STC 37/1987, de 26 marzo, el Tribunal tiene ocasión de insistir en que

«el principio constitucional de igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas ostenten las mismas competencias, ni, menos aún, que tengan que ejercerlas de una manera y con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes. La autonomía significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias en el marco de la Constitución y del Estatuto. Y si, como es lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, no por ello resultan necesariamente infringidos los arts. 1, 9.2, 14, 139 y 149.1.10 CE, ya que estos preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía, sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes constitucionales se refiere, una igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales».

En la misma línea, entre otras, STC 150/1990, de 4 de octubre.

En el FJ 2 de la conocida STC 76/1983, de 5 agosto, sobre el proyecto de Ley de la LOAPA, el Tribunal Constitucional, citando la STC 16/1981 (en parte transcrita en esta nota) matiza que

«no es, en definitiva, la igualdad de derechos de las Comunidades Autónomas lo que garantiza el principio de igualdad de derechos de los ciudadanos, sino que es la necesidad de garantizar la igualdad en el ejercicio de tales derechos lo que, mediante la fijación de unas comunes condiciones básicas, impone un límite a la diversidad de las posiciones jurídicas de las Comunidades Autónomas».

2. Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español.

1. El precepto apunta a lo que se ha denominado la «unidad de mercado», un principio que conecta hoy directa y derechamente con uno de los postulados básicos de Derecho comunitario, reforzado tras el Tratado de la Unión Europea (v. nota al art. 93 CE).

El Tribunal Constitucional se ha referido a ello en varias ocasiones. Así, en la STC 64/1990, de 5 abril, recogiendo planteamientos anteriores, señala:

«De nuestra doctrina conviene recordar ahora que la efectiva unicidad del orden económico nacional requiere la existencia de un mercado único y que la unidad de mercado descansa, a su vez, como han señalado las SSTC 96/1984, FJ. 3, y 88/1986, FJ. 6, sobre dos supuestos irreductibles, la libre circulación de bienes y personas por todo el territorio español, que ninguna autoridad podrá obstaculizar directa o indirectamente (art. 139.2 CE), y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica (arts. 139.1 y 149.1.1ª CE), sin los cuales no es posible alcanzar en el mercado nacional el grado de integración que su carácter unitario impone».

En el FJ. 6 de la STC 88/1986, de 1 julio; citada en la que acaba de mencionarse, el Tribunal expone los postulados derivados de la unidad de mercado y se refiere a su compatibilidad con la autonomía política, apuntando a los criterios para compaginar ambos principios constitucionales en los siguientes términos:

«Este Tribunal Constitucional se ha pronunciado ya (...) en el sentido de considerar que de la Constitución se deriva la unicidad del orden económico nacional, que trae como consecuencia la existencia de un mercado único. Esta unidad de mercado supone, por lo menos, la libertad de circulación sin traba por todo el territorio nacional de bienes, capitales, servicios y mano de obra y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica. Tal unidad, sin embargo, y como ha señalado también el Tribunal, no significa uniformidad, ya que la misma configuración del Estado español y la existencia de Entidades con autonomía política, como son las Comunidades Autónomas, supone necesariamente una diversidad de regímenes jurídicos. La compatibilidad entre la unidad económica de la Nación y la diversidad jurídica que deriva de la autonomía ha de buscarse, pues, en un equilibrio entre ambos principios, equilibrio que, al menos, y en lo que aquí interesa, admite una pluralidad y diversidad de intervenciones de los poderes públicos en el ámbito económico, siempre que reúnan las varias características de que: la regulación autonómica se lleve a cabo dentro del ámbito de la competencia de la Comunidad; que esa regulación en cuanto introductora de un régimen diverso del o de los existentes en el resto de la Nación, resulte proporcionada al objeto legítimo que se persigue, de manera que las diferencias y peculiaridades en ella previstas resulten adecuadas y justificadas por su fin, y, por último, que quede en todo caso a salvo la igualdad básica de todos los españoles».

La cláusula de la unidad de mercado no es, en sí misma, un título competencial, pero ha servido a veces para justificar la competencia legislativa estatal en aspectos que pudieran obstaculizarla. A este respecto puede tenerse en cuenta también, salvadas las diferencias, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea a propósito de la competencia de la Unión para salvaguardar la unidad de mercado.

2. A propósito de la unidad de mercado es obligado citar ahora la Ley 20/2013, de 9 diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Ley importante, fundada especialmente en los apartados 13ª y 18ª del art. 149.1 de la Constitución, que pretende, como dice su Preámbulo, establecer el principio de unidad de mercado y un entorno más favorable a la competencia y la inversión. La unidad de mercado se fundamenta en la libre circulación y establecimiento de los operadores económicos, en la libre circulación de bienes y servicios por todo el territorio español sin que ninguna autoridad pueda obstaculizarla directa o indirectamente y en la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica. La Ley es aplicable «al acceso a actividades económicas en condiciones de mercado y su ejercicio por parte de operadores legalmente establecidos en cualquier lugar del territorio nacional» (art. 2).

La Ley 20/2013 ha sufrido, sin embargo, el embate del Tribunal Constitucional que en varias Sentencias ha declarado inconstitucionales en los términos que indico a continuación, varios preceptos importantes de la norma. En particular, las letras b), c) y e) del apartado segundo del art. 18, los arts. 19 y 20 y la Disposición adicional 10ª (STC 79/2017, de 22 de junio ); el art. 6 ( STC 110/2017, de 5 octubre) y la letra c) del art. 21.2 ( STC 111/2017, de 5 octubre). La STC 79/2017 , que es la referencial, declara también inconstitucional el apartado segundo del art. 127 quater de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción contencioso-administrativa, en redacción dada por la Ley 20/2013. La misma Sentencia (FJ 15) impone una interpretación conforme a un inciso del último párrafo del art. 26.5.b).

Antes de hacer referencia a las Sentencias que acabo de mencionar y siguiendo de momento los postulados y finalidades de la Ley comentada, la Ley 20/2013, cabe decir que la citada Ley, para conseguir los resultados y objetivos previstos contemplan algunos mecanismos y principios que, por lo que afecta al Derecho Administrativo, son, en principio, de obligada observancia para todas las Administraciones Públicas. Esos principios se detallan en el Capítulo II de la Ley (arts. 3 a 9) y, sin descender a su detalle, cabe ahora simplemente enumerarlos. Son los siguientes:

- Principio de no discriminación (art. 3), según el cual «todos los operadores económicos tendrán los mismos derechos en todo el territorio nacional y con respecto a todas las autoridades competentes», añadiendo el apartado:«2. Ninguna disposición de carácter general, actuación administrativa o norma de calidad que se refiera al acceso o al ejercicio de actividades económicas podrá contener condiciones ni requisitos que tengan como efecto directo o indirecto la discriminación por razón de establecimiento o residencia del operador económico».

- Principio de cooperación y confianza mutua. (art. 4), que se refiere a la cooperación interadministrativa (se alude allí a la necesaria confianza entre autoridades competentes, respeto al ejercicio legítimo por cada Administración competente, reconocimiento de sus actuaciones y ponderación de la totalidad de los intereses públicos implicados en el ejercicio de competencias propias, en el sobreentendido también de la libre circulación de bienes y servicios por todo el territorio nacional.

- Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes (art. 5). Especialmente, la motivación al establecimiento de límites para el acceso a una actividad económica o su ejercicio y la necesaria proporcionalidad en atención a una «razón imperiosa de interés general» y siempre que «no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador».

- Principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional (art. 6), según el cual «Los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes relacionados con el libre acceso y ejercicio de la actividad económica tendrán eficacia en todo el territorio nacional». Este precepto es, justamente, uno de los que han sido declarados inconstitucionales por las razones que más adelante indicaré (STC 110/2017).

- Principio de simplificación de cargas (art. 7), evitando, en todo caso, duplicidades y trámites innecesarios, especialmente cuando intervengan dos Administraciones.

- Principio de transparencia (art. 8), en aplicación y cumplimiento de la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

- Garantía de las libertades de los operadores económicos (art. 9), que supone que todas las autoridades administrativas velen por la observancia de estos principios. Especialmente, en las disposiciones de carácter general que regulen o incidan en una determinada actividad, en las autorizaciones, licencias y concesiones eventualmente exigibles para el ejercicio de actividades económicas, para la producción y distribución de bienes o prestación de servicios, así como en el ejercicio de la potestad sancionadora o autorizadora en materia económica, y en la documentación relativa a los contratos públicos.

En cuanto a la cooperación interadministrativa (Capítulo III: arts. 10 a 15) la Ley crea el Consejo para la Unidad de Mercado, con participación de las tres Administraciones territoriales (Estado, todas las Comunidades Autónomas y representantes de las Entidades Locales) y prevé también la colaboración en la elaboración de proyectos normativos intercambiando información al respecto (art. 14).

El Capítulo IV (arts. 16 a 18) se refiere a las garantías al libre establecimiento. Partiendo de la proclamación del art. 16 según el cual el «acceso a las actividades económicas y su ejercicio será libre en todo el territorio nacional», regula los principios de necesidad y proporcionalidad a la hora de articular un control administrativo de las actividades económicas. Las autoridades –dice el art. 17– podrán elegir entre una comunicación, una declaración responsable o una autorización, en función del interés general a proteger, de la naturaleza de la actividad y de si el medio de intervención se dirige a la propia actividad o a la infraestructura física. La autorización previa es el medio más gravoso y por ello la Ley limita los motivos que pueden justificarla, que han de motivarse en la Ley que establezca dicho régimen, aunque cuando tal régimen se exija por una norma comunitaria o un tratado internacional las autorizaciones podrán estar previstas en una norma de rango inferior a la Ley. Se consideran motivos que posibilitan la exigencia de autorización la presencia de razones de orden público, seguridad, salud pública, protección del medio ambiente y utilización de dominio público. También en los casos en los en que exista una limitación del número de operadores por la escasez de recursos naturales, uso del dominio público, limitaciones técnicas y cuando así lo disponga la normativa de la Unión Europea. Pero, aun así, deberá valorarse y justificarse que no es posible proteger los objetivos de la Ley con otros medios alternativos menos gravosos (declaración responsable y comunicación) que también se contemplan cuando, por ejemplo, las autoridades precisen conocer el número de operadores económicos, las instalaciones o las infraestructuras físicas existentes en el mercado.

El art. 18 precisa en detalle potenciales actuaciones (requisitos y exigencias varias) que limitan la libertad de establecimiento y de circulación.

Correlato de estos planteamientos está la consecuencia importante de que, una vez producida la autorización o presentada una declaración responsable o comunicación para acceder a una actividad dicha actividad podrá ser ejercida en todo el territorio nacional, sin necesidad de nuevos trámites, sean éstos autorizaciones, habilitaciones, cualificaciones profesionales, declaraciones, comunicaciones, inscripciones registrales o cualesquiera otras exigencias, «incluso cuando la actividad económica no esté sometida a requisitos» en el lugar de origen (art. 19.3); lugar de origen que, para ciertos supuestos dudosos, precisa la Disposición Adicional 10ª. El principio de eficacia en todo el territorio nacional se regula en el Capítulo quinto (arts. 19 y 20), donde se prevén, no obstante, algunas excepciones. Entre ellas está el supuesto de una autorización o declaración vinculada a una concreta instalación o infraestructura física y «los actos administrativos relacionados con la ocupación de un determinado dominio público o cuando el número de operadores económicos en un lugar del territorio sea limitado en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas» (art. 20.4). También se excepcionan de la libre circulación y oferta determinados productos regulados (productos estancos, explosivos, gasóleo profesional, mercancías peligrosas, que deberán respetar las condiciones de venta establecidas en la normativa estatal aplicable» (Disposición Adicional 2ª). Véase ahora, a este respecto, la Ley 8/2017, de 8 de noviembre, sobre precursores de explosivos.

Pues bien es en estos preceptos donde se centra el ámbito principal de las declaraciones de inconstitucionalidad llevadas a cabo por las Sentencias antes citadas. En particular, la STC 79/2017 (que declara inconstitucional buena parte del art. 18, en particular, como ya dije, las letras b), c) y e) del apartado segundo; todo el contenido de los arts. 19 y 20 y la Disposición adicional 10ª).

El Capítulo VI (arts. 21 a 25.) regula la supervisión contemplando un sistema de intercambio de información fluido con especial referencia a la información sobre las sanciones que una Administración haya podido imponer y a los supuestos que incidan en potenciales perjuicios para la salud, seguridad o medio ambiente. También aquí incide la jurisprudencia del TC antes citada por cuanto la STC 111/2017 declara inconstitucional la letra c) del art. 21.2de la Ley.

El aspecto que, quizá, más interese a los efectos de esta obra es el Capítulo séptimo (arts. 26 a 28), en el que se regulan los mecanismos de protección de los operadores económicos.

Según el art. 26 «el operador económico que entienda que se han vulnerado sus derechos o intereses legítimos por alguna disposición de carácter general, acto, actuación, inactividad o vía de hecho que pueda ser incompatible con la libertad de establecimiento o de circulación, en los términos previstos en esta Ley, podrá dirigir su reclamación a la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado en el plazo de un mes, a través de la ventanilla que al efecto se establezca. En el caso de actuaciones constitutivas de vía de hecho, el plazo será de veinte días contados desde aquel en que se iniciaron». El precepto precisa que la reclamación será posible «frente a toda actuación que, agotando o no la vía administrativa, sea susceptible de recurso administrativo ordinario», así como frente a las disposiciones de carácter general y demás actuaciones que puedan «ser objeto de recurso contencioso-administrativo». También estarán legitimadas las organizaciones representativas de los operadores económicos, incluidas las Cámaras de Comercio y las asociaciones profesionales «en defensa de los intereses colectivos que representan» (art. 26.2) El procedimiento previsto en este artículo tiene carácter alternativo, lo que significa que, de no acogerse a él, «el operador económico podrá interponer los recursos administrativos o jurisdiccionales que procedan» (art. 26.3).

Para la resolución de esta reclamación, las autoridades competentes actuarán y cooperarán a través de una red de puntos de contacto que se establece en la propia Ley y entre los que se encuentran la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, cada departamento ministerial y la autoridad que designe cada Comunidad Autónoma.

La Secretaría del Consejo inadmitirá la reclamación cuando no se trate de una actuación que pueda ser incompatible con la libertad de establecimiento o circulación o, en caso contrario, la admitirá remitiéndola al punto de contacto correspondiente a la autoridad afectada. A estos efectos se considerará autoridad competente:

a) Cuando se trate de disposiciones de carácter general y actuaciones que pongan fin a la vía administrativa, la autoridad que la haya adoptado.

b) Cuando se trate de actuaciones que no pongan fin a la vía administrativa, aquella que, de no aplicarse el procedimiento previsto en la Ley, hubiera conocido del recurso contra la actuación de que se trate.

Previos los trámites internos que correspondan, los apartados 6 y 7 del art. 26 disponen:

«6. Transcurridos quince días desde la presentación de la reclamación, el punto de contacto correspondiente a la autoridad competente afectada informará de la resolución adoptada por ésta a la Secretaría del Consejo y a la red de puntos de contacto, indicando las medidas que se hayan adoptado para dar solución a la reclamación.

De no adoptarse resolución en el citado plazo, se entenderá desestimada por silencio administrativo negativo y que, por tanto, la autoridad competente mantiene su criterio respecto a la actuación objeto de la reclamación.

7. La Secretaría del Consejo notificará al operador la resolución adoptada, así como los demás informes emitidos, dentro del día hábil siguiente a la recepción de la resolución. Cuando se trate de actuaciones administrativas que no agoten la vía administrativa, la resolución de la autoridad competente debidamente notificada pondrá fin a dicha vía».

No queda claro, a mi juicio, el momento exacto en que ha de entenderse desestimada la reclamación por cuanto el apartado transcrito habla de 15 días para que el punto de contacto informe a la Secretaría del Consejo y es ésta la que notifica la resolución adoptada. Pero la desestimación se entiende «de no adoptarse resolución en el citado plazo» de 15 días. Previsiones que contrastan con las más claras del art. 24.1 de la Ley 39/2015 para la consideración de que se ha producido un acto presunto (una vez vencido el plazo «sin haberse notificado resolución expresa»).

En todo caso, si el reclamante no se considera satisfecho con la decisión adoptada podrá dirigir nueva solicitud a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en un plazo de cinco días (art. 26.8) a los efectos de que ésta, en su caso, interponga recurso contencioso-administrativo ante esta jurisdicción. El art. 27 prevé, por eso, la legitimación de la Comisión para que, de oficio o a petición de los operadores económicos, pueda interponer recurso contencioso-administrativo frente a cualquier disposición de carácter general, acto, actuación, inactividad o vía de hecho que se considere contraria a la libertad de establecimiento o de circulación procedente de cualquier autoridad, de acuerdo con el procedimiento previsto ahora en los arts. 127 bis a 127 quáter de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, añadidos por la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado. Hay que precisar que el apartado segundo del citado art. 127 quater quater de la Ley Jurisdiccional también ha sido declarado contrario a la Constitución en la ya citada STC 79/2017.

Como ya se ha dicho el procedimiento de protección previsto en la Ley 20/2013, es un procedimiento alternativo al común de los recursos administrativos o jurisdiccionales que procedan. No obstante, la Ley incorpora algunas reglas aclaratorias. Así:

- El art. 26.9 precisa que cuando existiesen motivos de impugnación distintos de la vulneración de la libertad de establecimiento o de circulación, los operadores que hayan presentado la reclamación «deberán hacerlos valer, de forma separada, a través de los recursos administrativos o jurisdiccionales que procedan frente a la disposición o actuación de que se trate. No obstante, el plazo para su interposición se iniciará cuando se produzca la inadmisión o eventual desestimación de la reclamación por la autoridad competente» (art. 26.9).

- Y el art. 27.5 aclara que el plazo «para interponer un recurso contencioso-administrativo ordinario por parte de los operadores que hayan presentado su solicitud a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia quedará suspendido hasta que ésta le comunique su decisión».

3. La Ley 20/2013 ha sido afectada, como ya se ha dicho, por varias Sentencias del Tribunal Constitucional, la más importante de las cuales es, sin duda, la STC 79/2017, de 22 junio. Una larguísima y compleja Sentencia que es difícil de resumir aquí pero que en lo sustancial significa negar la eficacia nacional, sin matices, de los actos de intervención efectuados en una Comunidad Autónoma a todas las demás. La falta de matices va a ser, pues, en lo que entiendo, la clave de la inconstitucionalidad declarada.

La Sentencia parte del plausible propósito de la unidad de mercado compatible con la pluralidad ordinamental propia de un Estado compuesto como el nuestro. La unidad del mercado nacional se encontraría directamente promovida, según el TC, por tres vías: a) la reserva competencial en exclusiva al Estado de ámbitos materiales concretos (por ejemplo, la competencia en materia mercantil, procesal, laboral, propiedad industrial...); b) el respeto al contenido esencial de los derechos fundamentales; c) a través del establecimiento en la Constitución de una serie de principios que limitan y enmarcan la acción de todos los poderes públicos (por ejemplo, los que plasma este mismo art- 139). Todas estas disposiciones suponen «un límite en sí a la diversidad regulatoria que puedan introducir los legisladores autonómicos en el ejercicio de sus competencias» (SSTC 96/2013, de 23 abril y 20/2016, de 4 febrero). Pero aquella unidad –dice el TC– «puede igualmente promoverse a través de un ejercicio efectivo por el Estado de aquellas competencias horizontales que nuestra norma fundamental le ha reconocido» (por ejemplo, en los apartados 1º y 13 del art. 149.1: condiciones básicas que garanticen la igualdad y la cláusula general de coordinación de la actividad económica.

Desde esos postulados la Ley 20/2013 justifica su existencia. Pero no puede ser un cheque en blanco que limite, sin justificación, la competencia legislativa de las Comunidades Autónomas. Y ese desde esa óptica genérica desde la que el TC analiza algunos de los preceptos que declara inconstitucionales y, en particular, la cuestión de la eficacia territorial nacional o general de las decisiones de una Comunidad, aquella en la que se ubica el origen del producto sometido a algún tipo de intervención, control o verificación administrativa. Y es que el hecho de que los operadores económicos se sometan a las normas de acceso a la actividad de que se trate del lugar de origen de dicha actividad no debe ser óbice para que se les aplique también las normas de ejercicio de la actividad del lugar de destino. Y esos dos aspectos son los que deben cohonestarse. El Estado podría crear, en el ejercicio de sus competencias transversales, un marco normativo unitario de aplicación a todo el territorio nacional o propiciar, como sucede en el ámbito europeo, un principio de reconocimiento mutuo a partir de, o condicionado por, un dato esencial: la existencia de un estándar común de protección, un nivel de protección similar en cada Estado. En este último caso es perfectamente posible extender la eficacia extraterritorial de un control (sanitario, por ejemplo) efectuado por una Comunidad autónoma al territorio de otras cuando la primera aplica y ejecuta una norma estatal o europea que fija los parámetros mínimos de calidad. Lo que no es posible ni constitucionalmente admisible es, como hacían los preceptos declarados inconstitucionales de la Ley 20/2013, establecer un reconocimiento mutuo incondicional, esto es, reconocer eficacia directa en todo el territorio a las actuaciones de la Administración de origen adoptadas conforme al criterio propia de la procedencia del operador de que se trate. No hay en esos casos «ni el establecimiento de un principio de reconocimiento mutuo a la europea, ni el establecimiento de un marco normativo armonizado de aplicación a todo el territorio nacional». Y añade que la competencia del Estado para regular el reconocimiento mutuo y para otorgar eficacia supraterritorial a ciertos actos autonómicos «sólo es constitucionalmente admisible si se respeta un presupuesto: la equivalencia en la protección del legítimo objetivo pretendido por parte de las normas y actos del lugar de origen y los del lugar de destino» (FJ 13).

Ese es, en el fondo, el principal criterio a la hora de declarar inconstitucionales algunos preceptos (o partes de ellos), los antes identificados en esta misma nota, de la Ley 20/2013.