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Fuentes del Derecho del Trabajo

Laboral

Artículo 81.

1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.

2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

1. La Ley orgánica tal y como se contempla en el art. 81 del texto constitucional es una completa novedad en nuestro constitucionalismo histórico que nunca había contemplado tal figura. Existían, sí, Leyes «orgánicas» pero en el sentido primigenio de la expresión, esto es, leyes que regulaban algunos «órganos» del Estado. Prototípicamente la vieja Ley orgánica del Poder Judicial de 1870 o, más recientemente, la Ley orgánica del Consejo de Estado, de 1944. Pero ambas Leyes no obedecían a los criterios y postulados que parecen subyacer en el art. 81 y poco o nada tenían que ver con ellos sin perjuicio de que, al final, los dos ámbitos regulados por las Leyes «orgánicas» que acabo de citar, tras la Constitución de 1978 acabaran para el futuro exigiendo también Leyes orgánicas en el sentido del art. 81.

¿Cuál fue entonces el origen de la Ley orgánica y cuál su razón de ser? La Ley orgánica aparece con tal nombre desde el principio en el Anteproyecto de la Constitución, aunque su contenido y regulación cambió en el texto definitivo. La previsión contenía y contiene un contenido material o sustantivo (las materias objeto de ley orgánica) y un régimen jurídico formal (la aprobación por mayoría absoluta). Este régimen formal se mantuvo prácticamente igual desde el primer texto del Anteproyecto; no así el contenido sustantivo que se redujo y limitó un poco tras el escaso debate que hubo hasta llegar al resultado final.

Más allá de lo acertado o no de su denominación el sentido político y la razón de ser de esa previsión, con la exigencia excepcional de la mayoría absoluta, contraria al principio habitual de las mayorías no cualificadas, hay que buscarla en el propio proceso constituyente. A lo largo de la elaboración de la Constitución se fueron dejando aparcados el desarrollo o la concreción de algunos temas especialmente sensibles, bien para no alargar en demasía el texto, bien como medio de consolidar el acuerdo, esto es, el consenso que caracterizó la aprobación de un texto en el que todos cedieron algo en aras de una asunción ampliamente mayoritaria del resultado final. Pues bien, la Ley orgánica supone un pacto para prolongar ese consenso y generar confianza, en el sobreentendido de que, siendo improbables mayorías absolutas de un solo partido, el desarrollo o concreción de lo que quedaba aparcado sólo sería posible con un pacto entre partidos de características similares al que subyacía en la redacción del texto constitucional.

La exigencia excepcional de mayoría absoluta para el desarrollo de ciertas materias –que es la principal característica de las Leyes orgánica– supone, como digo, una prolongación del consenso constitucional a la hora de aprobar normas especialmente importantes como los Estatutos de autonomía, la ley electoral o las leyes de desarrollo de los derechos fundamentales.

Muy pronto la realidad electoral posterior constató que el presupuesto o sobreentendido subyacente de la previsión desaparecía. Cuatro años después, en octubre de 1982 (II Legislatura, 1982-1986), el Partido socialista obtuvo la primera mayoría absoluta (202 diputados); mayoría que repitió en la III Legislatura (1986-1989), con 184 diputados. Años después el Partido Popular obtuvo de nuevo mayoría absoluta en la VII Legislatura (2000-2004), con 183 diputados y aun en la X (2011-2016), con 186. Es decir, durante casi la mitad de los 40 años de democracia el partido del Gobierno ha gozado de mayoría absoluta en el Congreso. Ese dato formal rompía el presupuesto inicial, el sobreentendido al que acabo de referirme, es decir, posibilitaba al partido gobernante con tal mayoría aprobar o modificar cualquier Ley, orgánica o no, es decir, posibilitaba romper el consenso al que remitía la previsión constitucional de la mayoría absoluta. Y, sin embargo, hay que decir que, salvo en un par de ámbitos a los que luego me referiré, las leyes orgánicas aprobadas bajo las mayorías absolutas a que he hecho mención no fueron luego modificadas o derogadas cuando hubo mayorías absolutas de diferente signo lo que, al margen de lo que sucediera en el proceso de elaboración y aprobación parlamentaria de cada una de ellas, permite concluir que, en la práctica, el acuerdo básico de 1978 ha subsistido en la mayoría de los casos.

2. En cuanto a la naturaleza de las Leyes orgánicas el primer problema que en seguida se planteó fue el de su carácter formal o material. Si se hubiera dado prevalencia a lo primero eso hubiera significado que podrían aprobarse leyes orgánicas respecto de cualquier materia siempre que obtuvieran la mayoría absoluta y se calificara la Ley como tal Ley Orgánica. Si lo segundo, eso quería decía que no son posibles más leyes orgánicas que las que se refieran a las «materias» que menciona el art. 81, sin perjuicio de que, además, se necesite la aprobación de la Ley con la ya mencionada mayoría cualificada.

El Tribunal Constitucional se decantó en seguida por el segundo punto de vista. Esto es, elaboró un concepto material de Ley Orgánica por contraposición a otro formal que podía deducirse del inciso final del art. 28.2 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, según el cual, el Tribunal podrá declarar inconstitucional por infracción del art. 81 CE, una Ley que no hubiera sido aprobada con el carácter de orgánica en el caso de que hubiera regulado materias reservadas a Ley Orgánica o implique modificar o derogar una Ley aprobada con tal carácter «cualquiera que sea su contenido». Ese «cualquiera que sea su contenido» –expresión en la que podía fundarse un concepto formal de ley orgánica– dio lugar a un breve debate doctrinal que fue zanjado de inmediato por el Tribunal Constitucional, que, como digo, rechazó desde el primer momento la tesis del carácter formal de Ley orgánica. Y ello porque, también desde el primer momento y más allá de la hermenéutica formal que se deducía directamente del prevalente art. 81, tuvo en cuenta el origen y la razón de ser de la Ley orgánica. La consecuencia es obvia: no toda Ley que se apruebe formalmente por mayoría absoluta del Congreso puede ser orgánica, sino, como ya he dicho, únicamente aquellas que se refieran a las «materias» a que, de modo expreso y cerrado, alude el art. 81.1 CE, aunque quepan también algunas materias conexas y se haya acabado por permitir la existencia de leyes parcialmente orgánicas, esto es, leyes calificadas como orgánicas, pero que incluyen preceptos no orgánicos. La modificación de esos preceptos no orgánicos no exige, claro es, los requisitos formales de la Ley Orgánica, a pesar de que en la tramitación parlamentaria se ha instalado la práctica de someter toda la Ley a la votación final sobre el conjunto que el art. 81.2 CE exige, en principio, sólo para las Leyes orgánicas.

El inicial debate sobre el carácter material o formal de las Leyes Orgánicas fue, en su momento, importante porque si hubiera prosperado un criterio meramente formal de Ley Orgánica ello hubiera supuesto que para que una Ley fuera orgánica bastaría declararla como tal y ser aprobada por mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto, fuera cual fuera la materia a que se refiriera. El efecto de congelación de rango conduciría a que cualquier modificación de esas Leyes necesitaría también mayoría absoluta. Y como ha dicho el TC, «llevada a su extremo, la concepción formal de Ley Orgánica podría producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del Estado, ya que nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada en mayorías cualificadas o reforzadas. Por ello hay que afirmar que si es cierto que existen materias reservadas a leyes orgánicas (art. 81.1 CE) también lo es que las leyes orgánicas están reservadas a estas materias y que por tanto sería disconforme con la Constitución la ley orgánica que invadiera materias reservadas a la ley ordinaria» (STC 5/1981, de 13 febrero).

La doble consecuencia del carácter material de la Ley orgánica es que una ley ordinaria no podrá regular las materias reservadas a la Ley orgánica, de la misma manera que una ley orgánica sólo podrá regular, precisamente, esas materias. La jurisprudencia del TC avala ambos postulados y, así, se pueden citar tanto Sentencias que anulan preceptos de leyes ordinarias por regular materias que deberían haber sido contempladas en una Ley orgánica como supuestos en los que se anula una Ley orgánica por regular materias que no pueden tener ese carácter. Así, como ejemplo de lo primero, cabe citar las SSTC 160/1986, 118 y 119/1992 que anulan preceptos de leyes ordinarias por el alcance penal que contienen. Y en sentido contrario, como ejemplo de lo segundo, se puede citar la STC 76/1983, sobre la llamada LOAPA (ley orgánica y de armonización del Proceso Autonómico), en la que el Tribunal señala que la citada Ley no podía ser orgánica justamente porque las materias que regulaba no eran subsumibles en el art. 81 CE.

La aceptación de leyes parcialmente orgánicas vino a suponer una cierta flexibilidad para permitir contemplar en el mismo texto legal materias propias de la Ley orgánica y otras que no lo son pero que guardan con las primeras alguna relación. No es necesario, sin embargo, insistir en que, en esos casos, como ya dije, la congelación de rango (orgánico) sólo se predicará, precisamente, de los aspectos materiales que guarden ese carácter.

3. Establecido así el carácter material de las leyes orgánicas, reducidas a los supuestos tasados en el art. 81.1 CE, el debate giró luego sobre la delimitación de esas materias. La aprobación de los Estatutos de autonomía no planteaba problema alguno. El ámbito más discutido fue la expresión «desarrollo de los derechos fundamentales». De la doctrina del TC se deduce un criterio restrictivo, de modo que esa expresión hay que entender que se refiere solamente a los preceptos incluidos en la Sección primera del Capítulo segundo del Título I (arts. 15 a 29) y, además, la expresión «desarrollo» ha de interpretarse en un sentido igualmente restrictivo, exigiéndose que se trate de un desarrollo frontal y directo de esos preceptos, no bastando, para que sea precisa ley Orgánica, una mera afección o incidencia indirecta.

En cuanto a la expresión «régimen electoral general» se incluyen en ella tanto la regulación de las elecciones al Congreso y Senado como las elecciones locales. Así lo estableció el TC en la STC 38/1983, según la cual la expresión «régimen electoral general» debe interpretarse en tal sentido pues, en efecto, la remisión a la ley de los arts. 68.1 (elecciones al Congreso) y 140 (elecciones locales) debe integrarse con el art. 23.1, referido al derecho del sufragio; derecho cuyo desarrollo, conforme al art. 81 CE, exige ley orgánica. Se reserva así a la Ley Orgánica el régimen electoral general, tanto de las elecciones que tienen en los artículos 67 al 70 sus líneas constitucionales como de las elecciones que las tienen en el artículo 140. De ahí que la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen electoral general, regule también estas últimas.

Finalmente, son Leyes orgánicas las previstas con tal carácter en la propia Constitución, donde, efectivamente, se contiene una lista muy heterogénea en los siguientes preceptos: art. 8 (Defensa Nacional), art. 54 (Defensor del Pueblo), art. 55 (suspensión individual de derechos), art. 57 (abdicación del Rey), art. 69 (elección de senadores subsumible en la previsión genérica del régimen electoral general en el art. 81), art. 87 (iniciativa legislativa popular), art. 92 (modalidades de referéndum), art. 93 (tratados de adhesión a organizaciones supranacionales), art. 104 (Fuerzas y cuerpos de seguridad), art. 107 (Consejo de Estado), art. 116 (estados de alarma, excepción y sitio), art. 122 (Poder judicial), art. 135 (estabilidad presupuestaria), art. 136 (Tribunal de cuentas), art. 141 (alteración límites provinciales), art. 144 (supuestos excepcionales de constitución de Comunidades autónomas), art. 147 (reformas estatutarias, subsumible en la previsión genérica del art. 81), art. 149.1.29 (remisión a Ley de Fuerzas y Cuerpos de seguridad), art. 150.2 (transferencia o delegación de competencias estatales a las Comunidades autónomas), art. 151 (remisión a la Ley del referéndum), art. 157 (financiación autonómica), arts. 161, 162 y 165 (Tribunal Constitucional), DT 5ª (Estatutos Ceuta y Melilla). O sea, unas 25 referencias, que en realidad contienen 19 supuestos de Leyes orgánicas, presentes en los arts. 8, 54, 55, 57, 87, 92, 93, 104, 107, 116, 122, 135, 136, 141, 144, 150.2, 157, 165 y DT 5.

4. En todas las materias objeto de Ley Orgánica no caben las delegaciones legislativas (art. 82 CE). Tampoco el Decreto-ley (art. 86 CE), la iniciativa legislativa popular (art. 87 CE) o la competencia legislativa plena de las Comisiones del Congreso (art. 75.3 CE). Desde el punto de vista de su tramitación parlamentaria la ley orgánica sigue el procedimiento legislativo común, pero requerirá, como nos consta, el voto favorable de la mayoría absoluta de la Cámara en una votación final sobre el conjunto del texto (art. 131 del Reglamento del Congreso). Si con posterioridad el Senado, al conocer del proyecto, opusiera su veto la ratificación del texto inicial y el levantamiento del veto o la aceptación de enmiendas introducidas por el Senado requerirá también el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso.

5. Especial importancia tiene el problema de las relaciones entre la Ley Orgánica y la Ley autonómica. A ello se han referido las SSTC 173/1998, de 23 julio y 135/2006, de 27 abril, en recursos de inconstitucionalidad contra las Leyes de Asociaciones del País vasco y Cataluña, respectivamente. Destaca allí el Tribunal que la reserva de Ley Orgánica no es, en cuanto tal y por sí sola, un título competencial específico a favor del Estado. En este sentido reitera la doctrina ya expuesta en la anterior STC 137/1986, de 6 noviembre. La Ley orgánica, cuando incide en materias sobre las que las Comunidades Autónomas poseen competencias, constituye ciertamente un «prius» del que necesariamente hay que partir, pero dicha Ley orgánica no puede agotar la regulación de la materia cuando, como digo, una Comunidad tiene competencias legislativas que inciden sobre ella. Se imponía, pues, establecer un criterio de delimitación del ámbito reservado a la Ley Orgánica y el ámbito competencial autonómico. «Lo que está constitucionalmente reservado a la Ley Orgánica –dirá el TC– es la regulación de determinados aspectos esenciales para la definición del derecho, la previsión de su ámbito y la fijación de sus límites en relación con otras libertades». En definitiva, corresponde a la Ley Orgánica «la regulación de los aspectos esenciales, el desarrollo directo del derecho fundamental en abstracto» (no así, pues, todo el desarrollo del derecho) y al legislador ordinario (estatal o autonómico) la regulación de la materia sobre la que se proyecta ese derecho. Pauta interpretativa que el propio TC reconoce que, a veces, no será de fácil aplicación.

6. He aquí, pues, los aspectos esenciales de este tipo de Leyes «de complemento o desarrollo constitucional» a cuya función principal ya me he referido; función en cierto modo prolongadora del trabajo constituyente que ha sido imitada por algunas previsiones estatutarias, que han introducido lo que podríamos denominar la ley «orgánica» autonómica. Se trata de previsiones que sobre la base del modelo estatal prevé, por ejemplo, el Estatuto de Cataluña (art. 62.2), que somete la aprobación de ciertas leyes a un quorum reforzado como el de las Leyes orgánicas.

7. Queda, finalmente, una referencia a la realidad empírica, al uso que se ha hecho de la previsión constitucional. Baste decir ahora que hasta 2018 se han aprobado 343 Leyes orgánicas a lo largo de doce legislaturas. Del análisis de esos tres centenares largos de Leyes orgánicas cabe concluir que no parece haber un sesgo claro de carácter cuantitativo en las legislaturas con mayoría absoluta (la II, III, VII y X) y las que no, lo que sugiere que no ha habido excesivas discrepancias o que, cuando las ha habido, se han logrado superar y las Leyes aprobadas en una legislatura se han mantenido luego cuando ha cambiado el signo ideológico de la mayoría parlamentaria. Esto se observa en la mayor parte de las Leyes de desarrollo de derechos fundamentales y es un dato positivo que importa destacar. Con todo, siendo eso globalmente así, destacan dos ámbitos donde sí se han mantenido las discrepancias y, en consecuencia, ha habido cambios significativos en las leyes reguladoras. Me refiero al régimen de la extranjería y al ámbito educativo. En el caso de los derechos de los extranjeros la inicial Ley orgánica 7/1985 fue derogada por LO 4/2000 y ésta modificada en numerosas ocasiones (LLOO 8/2000, 14/2003, 2/2009 y 10/2011 y, en menor medida, también LLOO 4, 11 y 14/2013 y 4 y 8/2015). En ámbito educativo ha subsistido la discrepancia y se han sucedido varias Leyes principales que han otorgado al sistema cierto grado de inestabilidad y confusión. Hay que citar, así, además de la LO 8/1985, reguladora del derecho a la educación (formalmente vigente pero sustancialmente afectada por diversas Leyes posteriores), las Leyes articuladoras del sistema, entre ellas, la LO 1/1990, de Ordenación General del Sistema educativo, la LO 9/1995, de la participación, la evaluación y el gobierno de los centros docentes o la LO 10/2002, de Calidad de la Educación, las tres derogadas por la LO 2/2006, de Educación, que es ahora la norma de referencia, aunque sustancialmente modificada por LO 8/2013, de mejora de la calidad educativa. Todas ellas, a su vez, objeto de algunas otras reformas menores; lo cual, como digo, ha propiciado un cierto grado de inestabilidad en un ámbito donde la estabilidad parece una exigencia obligada pensando en que la educación juega siempre a largo plazo.

Hay que destacar, en todo caso, que la mayoría de las Leyes de desarrollo directo de los derechos y libertades se aprobaron en los primeros años de vigencia de la Constitución, entre 1980 (LO 7/1980, de Libertad Religiosa) y 1985 (LO 11/1985, de Libertad Sindical), lo que debe ser resaltado y dice positivamente mucho de la labor de aquellas primeras Cortes. Entre esas dos fechas cabe citar, por ejemplo, las Leyes orgánicas 1/1982 (protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen), 9/1983 (derecho de reunión), 11/1983 (Reforma Universitaria), 2/1984 (derecho de Rectificación), 6/1984 (procedimiento de «habeas corpus»), 5/1985 (régimen electoral general), 7/1985 (derechos y libertades de los extranjeros) y 8/1985 (derecho a la educación), aunque estas dos últimas, como ya se ha dicho hayan sufrido luego varias modificaciones. Del núcleo principal de los derechos individuales sólo quedaba la Ley del derecho de asociación, que se aprobó en 2002 (LO 1/2002).

Debe resaltarse también que el grueso de las Leyes orgánicas ubicables en este apartado se corresponde con leyes que inciden en aspectos penales y deben ser aprobadas, en esa parte al menos, como leyes orgánicas. Se trata de leyes de reforma de la legislación penal anterior al Código de 1995 (unas 35 leyes) o bien leyes de reforma directa del Código de 1995, aprobado por LO 10/1995, que también han sido abundantes (30 veces hasta 2017).

Por lo que se refiere a las Leyes orgánicas contempladas nominativamente en la Constitución la mayoría se aprobaron muy pronto, algo que de nuevo debe ser destacado. En los apenas seis años que van desde la LO 2/1979 (del Tribunal Constitucional) hasta la LO 2/1986 (de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad) se aprobaron otras diez Leyes principales: modalidades de referéndum (LO 2/1980), Consejo de Estado (LO 3/1980), Defensa Nacional (LO 6/1980), Financiación autonómica (LO 8/1980), Suspensión individual de derechos (LO 11/1980), Defensor del Pueblo (LO 3/1981), Estados de alarma (LO 4/1981), Tribunal de Cuentas (LO 2/1982), Iniciativa legislativa popular (LO 3/1984) y Poder Judicial (LO 6/1985). Las demás son, casi todas, reformas de otras anteriores y entre ellas destacan las reformas de la Ley Orgánica del Poder Judicial que ha sido afectada, de forma directa o indirecta (es decir, al hilo de otras leyes de reforma) nada menos que en 58 ocasiones.

Por último, hay que recordar que los 17 Estatutos de Autonomía (que deben ser aprobados mediante Ley orgánica) estaban todos aprobados en febrero de 1983. Luego, además de algunas reformas menores (LLOO 1 a 7/1991, para determinar el momento de las elecciones autonómicas en 7 Comunidades Autónomas: Murcia, Madrid, Asturias, C. Valenciana, Extremadura, Castilla-La Mancha y Cantabria) ha habido tres oleadas de reformas. La primera entre 1994 y 1996 supuso una ampliación competencial importante subsiguiente a los Pactos de 1992 y a la posterior LO de transferencias 9/1992 y afectó a 11 Comunidades Autónomas (LLOO 1 a 11/1994, referidas a Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castilla-León). En esta ocasión quedaron al margen de las reformas las Comunidades autónomas de primer grado (País Vasco, Cataluña, Galicia, Navarra y Andalucía) más Canarias. Una segunda oleada de reformas de carácter institucional y ampliación competencial se produce entre 1996 y 1999 y se llevaron a cabo mediante Leyes Orgánicas 4 y 5/1996 (Canarias y otra vez Aragón), 3/1997 (Castilla-La Mancha), 1/1998 (Murcia), 5/1998 (Madrid), 11/1998 (Cantabria) 1 a 4/1999 (Asturias, La Rioja, I. Balears y Castilla y León) y 12/1999 (Extremadura). Las reformas afectaron, pues, de nuevo a once Comunidades Autónomas, las mismas que en la anterior ocasión, excepto la Comunidad Valenciana, pero ahora con Canarias. Finalmente, el último estabón de las reformas estatutarias tiene lugar en los años 2006 y 2007 con las importantes reformas que en realidad son ya Estatutos enteramente nuevos, aprobados por Leyes orgánicas 1/2006 (Comunidad Valenciana), 6/2006 (Cataluña), 1/2007 (Illes Balears), 2/2007 (Andalucía), 5/2007 (Aragón) y 14/2007 (Castilla y León). Y todavía unos años después, en la misma línea de reforma completa, la LO 1/2011, de reforma del Estatuto de Extremadura y la LO 1/2018, de 5 noviembre, de reforma del Estatuto de Canarias. Hay mencionar también para Navarra las LLOO 1/2001 y 7/2010 que modifican la Ley de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de 1982 (el Estatuto) y que circulan al margen porque se refieren a cuestiones institucionales concretas, pero apenas a temas competenciales. En total, pues, 57 leyes orgánicas que aprueban, modifican o reforman los Estatutos de Autonomía (incluidas las que aprueban los de Ceuta y Melilla) y otras 14 que se han utilizado también para activar algunas previsiones constitucionales con objeto de suplir o completar el modelo autonómico (en particular, las Leyes orgánicas de transferencia o delegación de competencias estatales 11/1982, 12/1982, 5/1987, 9/1992, 16/1995, 6/1997, 6/1999 y 5/2013, ubicables todas ellas en el art. 150.2 CE).

8. En conclusión, cabe decir que las leyes orgánicas como leyes de desarrollo de la Constitución han cumplido su finalidad de prolongar el consenso constitucional al tener que ser aprobadas por una mayoría cualificada de la Cámara. La superabundancia de pequeñas reformas en leyes institucionales, la frecuente modificación de las normas penales, la normalización de las llamadas leyes parcialmente orgánicas y otras circunstancias sobrevenidas han relativizado un tanto su papel. Dudo que los constituyentes estuvieran pensando que, cuarenta años después, se iban a haber aprobado las más de 300 leyes de este tipo que finalmente se han aprobado. Pero eso no invalida seguramente lo acertado de la previsión, aunque invita a recordar las cautelas que durante el debate de la Constitución en el Senado expusieron algunos senadores como los Profesores Ollero y Martín-Retortillo advirtiendo acerca del carácter potencialmente expansivo de los conceptos utilizados y proponiendo unos criterios más estrictos.

Fuentes del Derecho del Trabajo

Laboral

Artículo 82.

1. Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior.

Además del texto de los apartados siguientes y sus notas, téngase en cuenta el art. 85 CE.

2. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo.

Es importante no confundir las Leyes de bases a que se refiere este artículo, cuyo objeto es sentar los principios y criterios de la delegación legislativa y que el Gobierno ha de convertir en un Texto Articulado (es decir, por artículos), con la legislación básica, bases o leyes básicas a que alude el art. 149.1 CE, a los efectos de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas; supuestos éstos en los que el Estado dicta una ley básica, directamente aplicable, que pueden desarrollar, aunque no modificar, las leyes autonómicas. V. a este respecto nota al art. 149.1 CE.

3. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno.

4. Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.

5. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.

6. Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control.

1. El inciso «sin perjuicio de la competencia de los Tribunales» parece que no se refiere sólo al Tribunal Constitucional, sino también a los de la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo que se quiere indicar es que el exceso en el uso de la delegación, esto es, cuando el Gobierno, al ejercer la delegación va más allá de lo que ésta le atribuye (ultra vires) ese exceso no estará cubierto por la delegación y, en consecuencia, no tiene el rango de ley que atribuye el art. 82.1 CE a las normas emanadas del Gobierno en ejercicio de una delegación legislativa. Dicho rango es consecuencia de la ley de delegación, pero también del respeto a ésta por la norma delegada. Y si esto es así dicho exceso podrá ser controlado como cualquier otra norma reglamentaria emanada del Gobierno, esto es, podrá ser inaplicado por cualquier Tribunal (art. 6 de la LO 6/1985, de 1 julio, del Poder Judicial) y, sobre todo, o podrá ser anulado por los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa si el asunto les llega por la vía del recurso directo o indirecto contra Reglamentos (art. 26 de la nueva Ley reguladora de dicha Jurisdicción).

Así lo ha señalado el propio Tribunal Constitucional. En el FJ. 3 de la STC 47/1984, de 4 abril, se puede leer:

«... el control de los excesos de la delegación legislativa corresponde no sólo al Tribunal Constitucional, sino también a la jurisdicción ordinaria. La competencia de los Tribunales ordinarios para enjuiciar la adecuación de los decretos legislativos a las leyes de delegación se deduce del art. 82.6 de la CE; así lo ha entendido este Tribunal Constitucional en la antes citada Sentencia de 19 de julio de 1982, y posteriormente en Auto de 17 febrero de 1983 (...). Por lo tanto, la nulidad de la norma originada por el exceso de la delegación -y la resultante inaplicación de la misma- pudo apreciarse en la instancia».

Y ello -añade el Auto TC 69/1983, de 17 febrero- porque «pertenecen al ámbito normal de poderes del Juez (...) el inaplicar los Decretos legislativos en lo que excedan de la delegación o más propiamente el no conferir al exceso el valor de ley».

2. Eso no significa que la delegación no sea susceptible también de control de constitucionalidad. La competencia del TC se entiende «sin perjuicio de lo previsto en el número 6 del art. 82 CE», dice el art. 27.2 b) de la LO 2/1979, de 3 octubre, del TC. Y es que el exceso de la delegación es igualmente una infracción formal de la Constitución y, además, pueden existir también en la norma resultante de la delegación otros vicios materiales de inconstitucionalidad. En el primer caso el control del Tribunal Constitucional podría coincidir con el control judicial ordinario antes mencionado (en los supuestos de exceso en el uso de la delegación). En el segundo supuesto la competencia del Tribunal Constitucional sería exclusiva, pues sólo él tiene el monopolio de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes.

Este planteamiento es el asumido, como acaba de decirse por el TC, pero también en la práctica del Tribunal Supremo. V., así, las SSTS 2 julio 1980 (sobre una reforma del Código Penal), 19 febrero 1985 (sobre el Texto Refundido del Impuesto sobre el Lujo) y 3 noviembre 1993 (sobre el Decreto Legislativo de adaptación de las normas de cinematografía al Ordenamiento comunitario). Más recientemente la muy significativa STS 25 junio 1997, que anula por exceso en el uso de la delegación («ultra vires») seis preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (RDLeg 1/1992, de 26 junio), que habían quedado vigentes después incluso de que se hubiera dictado la importante STC 61/1997, de 20 marzo, que declaró inconstitucional buena parte de ese mismo Texto Refundido (cuyos «restos» han sido definitivamente derogados por el RDLeg 2/2008, que aprueba el anterior TR de la Ley de Suelo). Y la STS 3 octubre 1997, que estima parcialmente un recurso contra el RDLeg 521/1990, de 27 abril (Texto Articulado de la Ley de Procedimiento Laboral). Todavía en el año 2001 cabe mencionar la STS de 1 marzo, sobre el Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual.

Fuentes del Derecho del Trabajo

Laboral

Artículo 83.

Las leyes de bases no podrán en ningún caso:

a) Autorizar la modificación de la propia ley de bases.

b) Facultar para dictar normas con carácter retroactivo.

Fuentes del Derecho del Trabajo

Laboral

Artículo 84.

Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación.

Fuentes del Derecho del Trabajo

Laboral

Artículo 85.

Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos.

1. Los decretos legislativos son la forma que adopta la norma resultado de la delegación legislativa. Podrán, pues, aprobar tanto Textos Articulados, como Textos Refundidos, que son las dos formas que aquélla adopta.

a) Los Textos Articulados, como su propio nombre indica, suponen «articular», poner en artículos, unas Bases (una ley de bases) aprobadas por el Parlamento. El Parlamento aprueba una ley –no articulada y que no tiene aplicabilidad directa– en la que constan como «bases» unas directrices para que el Gobierno las convierta en Texto articulado. Esta operación, no muy frecuente, puede proceder en el caso de normas muy técnicas. Así, aunque bajo otra normativa, se suele poner como ejemplo máximo el Código Civil de 1889 (la Ley de 11 de mayo 1888 autorizó al Gobierno a aprobar el Código conforme a las 27 bases que en esa misma Ley se establecían, lo que el Gobierno llevó a cabo y aprobó primero mediante Real Decreto de 6 de octubre de 1888 y luego, tras una serie de peripecias que aquí no cabe explicar, en la edición reformada de 25 al 27 de julio de 1889).

Hay más ejemplos, aunque es una técnica o variante de delegación legislativa poco frecuente. Entre ellos cabe citar el RD legislativo 339/1990, de 2 marzo, por el que se aprobó el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial ahora derogado y sustituido por el RD 6/2015, de 30 octubre, que aprueba el Texto Refundido (la otra variante de la delegación legislativa) de la Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

b) Los Textos Refundidos son también producto de una delegación legislativa cuya finalidad consiste en que el Gobierno, en uso de la delegación, «refunda» varias Leyes o normas con fuerza de Ley que, dispersas a lo largo del tiempo, han incidido o regulado aspectos parciales de una misma materia. El texto resultante será, por eso, un «Texto Refundido» que proporciona seguridad y fijeza cuando, como digo, leyes de anteriores de diferentes orígenes han regulado aspectos parciales de una materia. La delegación, en tales casos, la suele hacer el Parlamento aprovechando una Ley que modifique parcialmente otras anteriores; Ley de reforma que suele entonces acabar autorizando al Gobierno a aprobar un Texto Refundido, lo que éste hará aprobando en su momento el correspondiente Decreto legislativo.

Esta es una variante de delegación legislativa muy frecuente. Entre otros muchos ejemplos relacionados con el Derecho Administrativo cabe citar:

- TR de Ley de Clases Pasivas del Estado (RDl. 670/1987, de 30 abril).

- TR de la Ley de Aguas (RDl. 1/2001, de 20 julio).

- TR de la Ley de Haciendas Locales (RDl. 2/2004, de 5 marzo).

- TR de la Ley de Puertos del Estado (RDl. 2/2011, de 5 septiembre).

- TR de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (RDl 5/2015, de 30 octubre).

- TR de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (RDl 6/2015, de 30 octubre).

- TR de la Ley de Suelo (RDl 7/2015, de 30 octubre).

- TR de la Ley General de la Seguridad Social (RDl 8/2015, de 30 octubre).

Al hablar de los Textos Refundidos es preciso citar también, por infrecuente, la Ley 20/2014, de 29 octubre, que delega en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos y que se enmarca en el contexto general de la simplificación administrativa. La Ley –sin contenido sustantivo– se limita a autorizar al Gobierno para que éste refunda una serie de Leyes especialmente importantes que han sufrido numerosas modificaciones parciales desde su aprobación y que destacan, como digo, por su relevancia. Se trata de ocho textos legales entre los que está la Ley del Mercado de Valores, la Ley de la Seguridad Social, el Estatuto de los Trabajadores, la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, el Estatuto básico del Empleado público o el Texto Refundido de la Ley de Suelo (que, por cierto, la norma llama Ley «del» Suelo, cuando el nombre real, aunque muy parecido, carece del artículo o su contracción).

2. Los Decretos Legislativos, antes de ser aprobados y publicados, deben ser previamente informados por el Consejo de Estado -art. 21 de la LO 3/1980, de 22 abril, del Consejo de Estado-.

Finalmente, cabe señalar que algunos Estatutos de Autonomía y muchos Reglamentos de los Parlamentos autonómicos prevén también la existencia de la legislación delegada.

3. Así como el Decreto-Ley (art. 86) es una práctica de la que se ha hecho uso –y abuso– la utilización del Decreto legislativo, vale decir de la delegación legislativa al Gobierno por parte de las Cortes, ha sido más bien escasa. Si exceptuamos el año 1986 –año en el que el Gobierno fue autorizado para modificar por Decreto legislativo numerosas normas legales para adaptarlas a la normativa de la entonces Comunidad Europea en la que España se integró a partir de esa fecha– los Decretos legislativos dictados por el Gobierno central han sido escasos. En el cuadro adjunto se pueden observar el número de Decretos legislativos aprobados cada año desde 1979.

1979	1	1988	1	1997	-	2006	-	2015	8
1980	3	1989	1	1998	-	2007	2	2016	1
1981	1	1990	3	1999	1	2008	2	2017	-
1982	-	1991	1	2000	5	2009	-	2018	-
1983	-	1992	1	2001	1	2010	1	2019	-
1984	-	1993	1	2002	1	2011	3	2020	1
1985	1	1994	2	2003	-	2012	-
1986	16	1995	2	2004	8	2013	1
1987	1	1996	1	2005	-	2014	-

Fuentes del Derecho del Trabajo

Laboral

Artículo 86.

1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.

2. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.

3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

1. El Decreto-Ley no es un supuesto de delegación legislativa, como el previsto en el art. 82 (Decretos legislativos como manifestación de legislación delegada), sino una posibilidad constitucional extraordinaria expresamente atribuida al Gobierno para que, de forma excepcional y si se dan los supuestos de hecho determinantes, dicte normas con valor de ley en los ámbitos o materias no excluidos por el propio precepto. El TC puede controlar no sólo los aspectos sustantivos del decreto-ley, sino también la propia existencia de los presupuestos de hecho determinantes, esto es, si se dan los motivos de «extraordinaria y urgente necesidad»; concepto indeterminado que hay que concretar en cada caso, lo que apunta a criterios de proporcionalidad. Con todo, el TC ha mostrado cierta flexibilidad en la determinación y concreción de esta exigencia.

En la STC 182/1997, de 28 octubre, el TC recuerda su doctrina sobre los requisitos constitucionales del decreto-ley (SSTC 29/1982, 6/1983 y 29/1986 ...) y dice que en la medida en que supone la sustitución del Parlamento por el Gobierno y constituye una excepción al procedimiento legislativo ordinario y a la participación de las minorías que éste dispensa, se hace preciso controlar adecuadamente la concurrencia de todos los presupuestos circunstanciales y materiales enunciados en el art. 86 CE entre los que se encuentra la existencia del presupuesto de hecho habilitante, esto es, una situación «de extraordinaria y urgente necesidad». Es evidente -añade- que el concepto «extraordinaria y urgente necesidad» no es una cláusula o expresión «vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes». Es función propia del TC asegurar un control externo y verificar -aunque no sustituir- que en el juicio político o de oportunidad del Gobierno se respetan tales límites, teniendo en cuenta las situaciones concretas y la conexión entre la adecuación entre tales situaciones y las medidas que el decreto-ley incorpore.

Esta doctrina es la que el TC ha aplicado en la importante STC 68/2007, de 28 marzo, en la que anula por falta del presupuesto de hecho de la urgente necesidad un Decreto-ley de 24 mayo 2002 sobre medidas urgentes para la reforma del sistema de protección para el desempleo. La norma fue derogada luego, pero lo que importa es el aviso y la decisión sobre una práctica gubernamental que, como demostró Javier Salas hace ya muchos años, ha venido siendo utilizada con cierta ligereza sobre la base de una interpretación laxa de sus presupuestos de hecho. Es verdad que esos presupuestos no son, como se ha dicho, los de un estricto caso de fuerza mayor, pero no es menos cierto que debe haber «extraordinaria» y «urgente» necesidad, lo que impone una interpretación ponderada acerca de su relevancia. Para llegar a una conclusión como a la que llega el TC en esta Sentencia resultan de nuevo fundamentales la motivación de la norma, los antecedentes, la memoria del expediente y hasta los posteriores debates en el Parlamento en el momento de la convalidación del Decreto-ley.

2. La concreta extensión del ámbito prohibido al decreto-ley ha sido una cuestión ampliamente debatida. El problema fundamental se centraba en la referencia a «los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos». De la jurisprudencia del TC (SSTC 111/1983, 95/1988, 127/1994...) puede deducirse que ese ámbito de prohibición es más amplio que el de la reserva ley orgánica y que, en consecuencia y en principio, se refiere a todo el Título Primero. Sin embargo, el TC ha adoptado siempre «una posición equilibrada que evite las concepciones extremas, de modo que "la cláusula restrictiva del art. 86.1 de la Constitución ('no podrán afectar...') debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a la nada el decreto-ley, que es instrumento normativo previsto por la Constitución ... ni permita que por decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades del Título I" (SSTC 111/1983, FJ. 8º; y 60/1986, FJ. 4º)». (FJ. 6 de la STC 182/1997, de 28 de octubre).

Así, pues, el hecho de que el ámbito excluido del decreto-ley sea todo el Título I de la Constitución no quiere decir que nunca quepa ahí un decreto-ley. Cabrá si no «afecta» de manera directa a esos preceptos. Y estará prohibido si los trata de desarrollar o los «afecta» de manera frontal. Se trata, pues, de saber en cada caso cuándo un decreto-ley «afecta» a un derecho, deber o libertad constitucional (STC 111/1983, FJ. 8º). Dicho límite no viene determinado por la reserva de ley (caben, pues, decretos-leyes en el ámbito de la reserva de ley, salvo que así se deduzca expresamente: materias reservadas a ley orgánica, aquellas otras en las que la Constitución prevé «expressis verbis» la intervención del Parlamento) sino por la prohibición de los límites del propio art. 86, esto es, que no «afecte» a un derecho, deber o libertad regulado en el Título I de la Constitución. Examinar si se ha producido tal afectación -dice la STC 182/1997- «exigirá tener en cuenta la configuración constitucional del derecho o deber afectado en cada caso y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate».

3. En materia tributaria la ya citada STC 182/1997, de 28 octubre, matiza explícitamente, como reconoce el FJ. 8, la doctrina constitucional anterior. No se trata ya de que no quepa el decreto-ley si éste afecta a elementos «esenciales» del tributo, sino que aquél no es constitucionalmente posible si afecta o incide en el deber de contribuir, de manera que vulnerará el art. 86 «cualquier intervención o innovación normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema». La conclusión es que se reconoce un mayor ámbito al decreto-ley, porque no toda regulación «afecta al deber de contribuir» (art. 31.1), y que el análisis de la constitucionalidad de aquéllos exigirá un examen casuístico acerca de su incidencia real en dicho deber de contribuir y en la posición resultante del contribuyente en el conjunto del sistema tributario.

4. Por lo que hace a su convalidación o ratificación y su eventual conversión en Ley -a lo que se refieren los párrafos 2 y 3 de este artículo- aunque podía pensarse que se trataba de dos procedimientos alternativos (convalidación o tramitación como proyecto de Ley) pronto se impuso una interpretación diferente según la cual la eventual tramitación como proyecto de Ley exigía la previa convalidación como requisito para la eventual utilización del segundo procedimiento. A esa interpretación –que avala el actual Reglamento del Congreso– contribuyó el rigor de los plazos previstos en el párrafo 2, que imposibilitan aprobar una Ley en ese breve tiempo. Por su parte, el TC ha considerado viable usar la primera técnica (la ratificación) y luego, inmediatamente, si el pronunciamiento del Congreso es favorable, tramitar el decreto-ley ya convalidado como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia; procedimiento en el que ya sí cabrán enmiendas parciales.

La posibilidad de que el Decreto-Ley, una vez convalidado, se tramite como proyecto de Ley permite cohonestar la urgencia de la norma –que sigue vigente mientras se tramita como proyecto de Ley– y el debate parlamentario y, en su caso, la aceptación de enmiendas que no son posibles en el trámite de convalidación.

Hasta ahora todos los Decretos-Leyes se han convalidado (y algunos luego tramitados como proyectos de ley) excepto en cuatro ocasiones, cuatro ocasiones: una en 1979, otra en 2006 (aunque en este caso fue un error por inasistencia de algunos diputados del grupo gubernamental; error rectificado por otro Decreto-Ley aprobado inmediatamente y en seguida convalidado), otra en 2017, que es la que tuvo más trascendencia. Se trató del RD-Ley 4/2017, de 24 febrero por el que se modificó el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías dando cumplimiento a la STJ de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014 (asunto C-576/13), recaída en procedimiento de infracción 2009/4052. Al no obtener suficiente número de votos para su convalidación la Presidenta del Congreso adoptó la Resolución de 16 de marzo de 2017 ordenando publicar el Acuerdo de derogación del RD-Ley para general conocimiento. Finalmente, en 2020 no se ratificó el RD-Ley 27/2020, de 4 agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales, al no obtener los votos necesario en el Congreso.

5. Legislar mediante Decreto-Ley ha sido una práctica de la que todos los Gobiernos han hecho un amplio uso (en torno al 25 % del total de las normas con fuerza de Ley han sido Decretos-Leyes), aunque esa abundante utilización destaca quizá más en estos últimos años con el argumento de la urgencia de ciertas reformas para hacer frente a las dificultades de la crisis económica. El TC, una vez fijada la doctrina genérica sobre el Decreto-Ley a la que me acabo de referir más arriba, ha sido por lo general deferente con el Gobierno y han sido escasos los Decretos-Leyes anulados por falta del presupuesto de hecho habilitante o por abordar materias vetadas a este tipo de normas. Las no muy abundantes Sentencias dictadas se refieren, en todo caso, a algunos artículos concretos, pero son escasísimos (apenas uno o dos) los Decretos-Leyes anulados en su totalidad.

En los cuadros adjuntos se pueden observar el número de Decretos-Leyes aprobados cada año desde 1979 y el total de cada legislatura (que es, quizá, una información más precisa, dado que hay años en los que coinciden dos legislaturas).

NÚMERO DE DECRETOS-LEYES POR AÑOS (1979-febrero 2019)

1979	22	1988	7	1997	29	2006	13	2015	12
1980	16	1989	7	1998	20	2007	11	2016	7
1981	19	1990	6	1999	22	2008	10	2017	21
1982	26	1991	5	2000	10	2009	14	2018	28
1983	9	1992	6	2001	16	2010	14	2019	18
1984	15	1993	22	2002	10	2011	20	2020	39
1985	8	1994	13	2003	7	2012	29
1986	3	1995	12	2004	11	2013	17
1987	7	1996	17	2005	16	2014	17

NÚMERO DE DECRETOS-LEYES POR LEGISLATURAS

I LEGISLATURA (1979-192)	73	VI LEGISLATURA (19963-2000)	85	IX LEGISLATURA (2016-2016)	1
II LEGISLATURA (1982-1986)	40	VII LEGISLATURA (2000-2004)	42	XII LEGISLATURA(2016-abril 2019)	65
III LEGISLATURA (1986-1989)	20	VIII LEGISLATURA (2004-2008)	52	XIII LEGISLATURA(abril-noviembre 2019)	7
IV LEGISLATURA (1989-1993)	30	IX LEGISLATURA (2008-2011)	56	XIV LEGISLATURA(2019-febrero 2021 )	43
V LEGISLATURA (1993-1996)	40	X LEGISLATURA (2011-2015)	76

Artículo 87.

1. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras.

1. Cuando la iniciativa legislativa es del Gobierno (que será lo más habitual) se articula mediante «proyectos de ley» (v. art. 88 CE). Cuando la iniciativa es de los Diputados o de un Grupo parlamentario su formalización se denomina «proposición de ley» (v. art. 89 CE) y antes de ser debatido su contenido concreto debe ser sometida a la previa «toma en consideración» de la Cámara. Si no logra traspasar ese trámite (lo que depende, como es lógico, de las mayorías parlamentarias) la proposición decae y no cabe continuar su tramitación.

La regulación concreta del procedimiento legislativo se halla en el Reglamento del Congreso y del Senado. El procedimiento legislativo común en el Congreso de los Diputados y para el caso de los proyectos de ley sigue los siguientes trámites:

a) El Gobierno envía el proyecto acompañado de una exposición de motivos.

b) La Mesa ordena su publicación en el «Boletín Oficial del Congreso», la apertura del plazo para presentación de enmiendas y el envío del texto a la Comisión legislativa que corresponda.

c) Publicado el proyecto los Diputados y los Grupos parlamentarios pueden presentar enmiendas que podrán ser a la totalidad o al articulado. Las enmiendas a la totalidad sólo las pueden presentar los Grupos y pueden pretender la devolución del proyecto al Gobierno o la propuesta de un texto alternativo completo. Las enmiendas al articulado pueden ser de supresión, modificación o adición.

d) Terminado el plazo de presentación de enmiendas, si las hay a la totalidad, generan un debate y votación en el Pleno del Congreso, quedando rechazado el proyecto si prospera la devolución, lo que supondría una derrota parlamentaria del Gobierno.

e) Si, como será normal, las enmiendas a la totalidad son rechazadas, el procedimiento legislativo continúa en la Comisión correspondiente, dentro de la cual uno o varios Ponentes redactarán un informe sobre el texto y las enmiendas al articulado presentadas.

f) Concluido el informe comienza el debate y votación, artículo por artículo, en la Comisión.

g) Terminado el debate el Dictamen de la Comisión se eleva al Presidente del Congreso. Los Grupos parlamentarios comunicarán al Presidente los votos particulares y enmiendas que, habiendo sido defendidos y votados en Comisión y no incorporados al Dictamen, pretendan defender en el Pleno.

h) Finalmente, se producirá el debate y votación en el Pleno; debate que podrá ser ordenado por artículos, grupos de artículos o de enmiendas.

En el Senado la tramitación es semejante.

2. Según el art. 75.1 CE, no obstante, las Cámaras podrán delegar en las Comisiones la aprobación de proyectos de ley (véase nota al art. 85). En tal caso el procedimiento básico es el mismo que se ha expuesto salvo el trámite de deliberación y votación final en el Pleno.

Asimismo, cuando la naturaleza del proyecto lo aconseje o su simplicidad de formulación lo permita, el Pleno podrá acordar que se tramite directamente y en lectura única. En tal caso, se procederá a un debate sujeto a las normas establecidas para los de totalidad, sometiéndose sin más el conjunto del texto a una sola votación.

En el caso de Leyes orgánicas se sigue el procedimiento legislativo ordinario, pero, además, debe haber una votación final sobre el conjunto del texto en la que se requiere la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara (v. el art. 81.2 CE). Pero obsérvese que la Constitución sólo exige esa votación con mayoría cualificada en el Congreso.

2. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.

Un ejemplo de Ley aprobada sobre la base de este precepto constitucional es la Ley 47/1997, de 20 noviembre, de inclusión de la variante de Pajares en el Plan Director de Infraestructuras a iniciativa de la Junta General (Parlamento) del Principado de Asturias.

3. Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.

Véase la Ley Orgánica 3/1984, de 26 marzo, reguladora de la Iniciativa legislativa popular (modificada por LO 4/2006, de 26 mayo, que por cierto, como aspecto no frecuente, procede a redactar por completo un nuevo Preámbulo). El modo operativo de llevar a cabo esta iniciativa, conforme a lo dispuesto en la LO 3/1984, es el siguiente:

a) La Comisión promotora presenta a la Mesa del Congreso el texto articulado de la proposición de Ley, precedido de una exposición de motivos y de la relación de miembros de la citada Comisión Promotora de la iniciativa, con sus datos personales.

b) La Mesa se pronuncia sobre la admisibilidad de la proposición. Son causas de inadmisibilidad: tratarse de materias excluidas; falta de los requisitos señalados; versar sobre materias manifiestamente distintas y carentes de homogeneidad entre sí; existir un proyecto o proposición de Ley en el mismo sentido o reproducir otra iniciativa similar presentada en la misma legislatura. Contra la inadmisión cabe recurso de amparo ante el TC.

c) Admitida la proposición, la Mesa lo comunicará a la Junta electoral Central, que es la que garantiza la regularidad del procedimiento de recogida de firmas. La Junta lo comunicará a la Comisión Promotora que tiene un plazo de 9 meses (ampliable por otros 3 más en casos excepcionales) para conseguir, al menos, 500.000 firmas.

d) Los pliegos de recogida de firmas reproducirán el texto íntegro de la proposición. Si no basta con uno el texto se unirá al destinado a recoger las firmas de modo que no puedan ser separados, sellándose y numerándose. Los pliegos serán presentados a la Junta Electoral Central, que los sellará, numerará y devolverá a la Comisión. Cabe también la firma electrónica, «conforme establezca la legislación correspondiente».

e) En los pliegos, junto a la firma del elector se indicará su nombre y apellidos, número de DNI y municipio en cuyas listas electorales se halle inscrito. Las firmas han de autenticarse por un notario, por un secretario judicial, por el secretario del municipio en cuyo censo se halle inscrito el firmante o por un fedatario especial designado por la Comisión promotora y autorizado por la Junta electoral. La autenticación debe indicar la fecha y puede ser colectiva, pliego por pliego, consignando el número de firmas contenidas en cada pliego. Los pliegos deben estar escritos en castellano, aunque para la recogida de firmas en el territorio de Comunidades Autónomas con lengua cooficial podrá utilizarse, conjuntamente, esta otra lengua.

f) Los pliegos con las firmas se enviarán a la Junta electoral, a cada uno de ellos se acompañará certificado que acredite la inscripción de los firmantes en el censo como mayores de edad.

g) Tras diversos trámites que enumeran los arts. 11 y 12, la Junta Electoral Central hará el recuento de firmas, enviará luego al Congreso certificación del número de firmas válidas y destruirá los pliegos.

h) La Mesa del Congreso ordenará la publicación de la proposición que será incluida en un orden del día en el plazo de 6 meses para debatir su eventual toma en consideración, tramitándose conforme al procedimiento ordinario en términos similares al esquematizado en nota al art. 87.1 CE. La Ley prevé, no obstante, que los Reglamentos de las Cámaras puedan contemplar la participación de una persona designada por la Comisión Promotora. Los gastos realizados por la Comisión promotora en la difusión y recogida de firmas serán asumidos por el Estado, previa su justificación, hasta un total de 300.000 euros (cantidad que se revisará anualmente).

Artículo 88.

Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.

La gestación inicial de un texto llamado a convertirse en proyecto de ley obedece a criterios poco formalizados. La primera iniciativa suele ser adoptada por el Ministro del ramo, que puede encargar la elaboración de trabajos o estudios previos y un primer «borrador de anteproyecto» a una comisión «ad hoc» o a uno o varios expertos. Ese primer borrador puede ser objeto de otros filtros, que van desde los de carácter político a las consultas con sectores afectados, e incluso a veces se hace público su texto en alguna publicación propiciada por el Ministerio.

Terminada esa fase, el borrador deja de ser tal para convertirse en «Anteproyecto», momento en el que rige el procedimiento para la elaboración de disposiciones de carácter general, regulado ahora en los arts. 22 y 26 de la Ley 50/1997, de 27 noviembre, del Gobierno. Este precepto dispone que el Anteproyecto vaya acompañado de la memoria y estudios o informes previos sobre la necesidad de la nueva norma y de un estudio económico sobre la estimación de su coste. En todo caso, el Anteproyecto será informado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de que se trate.

A continuación -dice la Ley- el Ministro proponente elevará el Anteproyecto a la Comisión de Secretarios de Estado y Subsecretarios y luego al Consejo de Ministros a fin de que éste decida sobre los ulteriores trámites, consultas, dictámenes o informes, «sin perjuicio de los legalmente preceptivos». Cumplidos dichos trámites el texto se eleva de nuevo al Consejo -tras el estudio de la Comisión general de Secretario de Estado y Subsecretarios- para su aprobación y conversión en proyecto de ley, que es enviado a las Cortes, junto con la memoria, una Exposición de Motivos y demás antecedentes, para su tramitación parlamentaria.

El trámite del primer envío al Consejo de Ministros puede ser obviado en casos de urgencia.

Los dictámenes y consultas evacuados deben conservarse porque configuran los antecedentes del texto. Un texto al que la normativa anterior exigía que le acompañara una tabla de vigencias con las normas que habrían de quedar afectadas, lo que habría de conducir a que las disposiciones derogatorias de la futura ley precisaran las normas que se derogan en aras del principio de seguridad jurídica. La aceleración y abundancia normativa de nuestro tiempo hicieron que aquella exigencia no siempre se cumpliera, de modo que era y es bien frecuente la utilización de fórmulas genéricas («quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta ley») con el consiguiente efecto de inseguridad.

En ocasiones se ha intentado homogeneizar en el plano formal la elaboración de Anteproyectos, de manera que obedezcan a criterios de buena «técnica legislativa». Véase ahora en este sentido el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 julio 2005, hecho público mediante Resolución de la Subsecretaría de Presidencia de 28 julio ese mismo año, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa. Estas Directrices, que sustituyen a otras de 18 octubre 1991, establecen criterios para homogeneizar técnicamente los textos de los anteproyectos de Ley de manera que mejore su calidad técnica y lingüística y se afirme el principio de seguridad jurídica.

Véase también el art. 26 de la Ley 50/1997, de 27 noviembre, de organización, competencia y composición del Gobierno.

Sobre la tramitación del proyecto hasta convertirse en Ley v. nota al art. 87.1 CE.

Artículo 89.

1. La tramitación de las proposiciones de ley se regulará por los Reglamentos de las Cámaras, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los términos regulados por el artículo 87.

V. nota al art. 87.1 CE.

2. Las proposiciones de ley que, de acuerdo con el artículo 87, tome en consideración el Senado, se remitirán al Congreso para su trámite en éste como tal proposición.

Artículo 90.

1. Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someterá a la deliberación de éste.

2. El Senado en el plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple.

3. El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados.

Artículo 91.

El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación.

Ordenamiento jurídico-administrativo

Referéndum

Artículo 92.

1. Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos.

2. El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados.

3. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución.

V. la LO 2/1980, de 18 enero, de regulación de las Distintas Modalidades de Referéndum, modificada por LO 12/1980, de 16 diciembre.