Читать книгу Leyes Administrativas - Luis Martín Rebollo - Страница 37

1. El Título VIII de la Constitución, y singularmente este Capítulo III, aborda la cuestión central de la organización territorial del Estado y la distribución del Poder. Como es sabido, a partir de presupuestos que se consideraban implícitos a la propia democracia, los constituyentes de 1978 adoptaron un modelo descentralizado del Estado; pero un modelo poco definido y relativamente abierto, pues la Constitución, como podrá comprobarse en los artículos que siguen, ni estableció el mapa autonómico, ni impuso un listado de competencias obligadas de las Comunidades Autónomas, ni prefiguró su organización. Fijó sólo un marco dentro del cual cada Estatuto establecería su organización y su propio ámbito competencial. Es lo que se ha denominado el principio dispositivo, de modo que serían las provincias las que decidirían organizarse en Comunidades Autónomas y sus Estatutos los que establecerían su organización y sus competencias, siempre dentro del respeto al citado marco constitucional.

genérico, el sistema se ha ido concretando y ha ido evolucionando con posterioridad en un proceso en cuya evolución aquí no podemos detenernos, pero al que me refiero en detalle en otro lugar de esta obra.

2. Los Estatutos de Autonomía de las 17 Comunidades Autónomas existentes son:

PAÍS VASCO

- Ley Orgánica 3/1979, de 18 diciembre.

CATALUÑA

- Ley Orgánica 6/2006, de 19 julio (formalmente es una reforma del primitivo texto aprobado por LO 4/1979, de 18 diciembre, pero en la práctica es, sin embargo, un nuevo Estatuto). Véase sobre él la STC 31/2010, de 28 junio.

GALICIA

- Ley Orgánica 1/1981, de 6 abril.

ANDALUCÍA

- Ley Orgánica 2/2007, de 19 marzo (formalmente reforma de la LO 6/1981, de 30 diciembre, que aprobó el primitivo Estatuto, pero en la práctica es un texto nuevo).

ASTURIAS

- Ley Orgánica 7/1981, de 30 diciembre (modificado por Leyes Orgánicas 3/1991, 1/1994, y 1/1999).

CANTABRIA

- Ley Orgánica 8/1981, de 30 diciembre (modificado por Leyes Orgánicas 7/1991, 2/1994, 11/1998 y 2/2021, de 23 de marzo).

LA RIOJA

- Ley Orgánica 3/1982, de 9 junio (modificado por Leyes Orgánicas 3/1994, y 2/1999).

MURCIA

- Ley Orgánica 4/1982, de 9 junio (modificado por Leyes Orgánicas 1/1991, 4/1994, 1/1998, 7/2013y 1/2021).

COMUNIDAD VALENCIANA

- Ley Orgánica 1/2006, de 10 abril (aunque adopta la forma de una reforma, no completa, de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 julio, modificada por Leyes Orgánicas 4/1991, y 5/1994). La LO 1/2006 puede considerarse, de hecho, que es en sí misma un nuevo Estatuto. Véase sobre dicha reforma la STC 247/2007, de 12 diciembre. Con posterioridad fue ligeramente reformado por LO 3/2019, de 12 marzo, de reforma del Estatuto en materia de participación de la Generalitat Valenciana en las decisiones sobre inversión del Estado en la Comunidad.

ARAGÓN

- Ley Orgánica 5/2007, de 20 abril (formalmente reforma del primitivo texto aprobado por LO 8/1982, de 10 agosto, pero en la práctica es un Estatuto enteramente nuevo).

CASTILLA-LA MANCHA

- Ley Orgánica 9/1982, de 10 agosto (modificado por Leyes Orgánicas 6/1991, 7/1994, 3/1997 y 2/2014).

CANARIAS

- Ley Orgánica 1/2018, de 5 noviembre (deroga la LO 10/1982, de 10 agosto, modificada por LO 4/1996).

NAVARRA

- LO 13/1982, de 10 agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (modificada por Leyes Orgánicas 1/2001 y 7/2010, de 27 octubre).

EXTREMADURA

- Ley Orgánica 1/2011, de 28 enero (formalmente reforma de la LO 1/1983, de 25 febrero, modificada antes por Leyes Orgánicas 5/1991, 8/1994 y 12/1999).

ILLES BALEARS

- Ley Orgánica 1/2007, de 28 febrero (formalmente reforma del primitivo texto aprobado por LO 2/1983, de 25 febrero, y modificado por Leyes Orgánicas 9/1994 y 3/1999, pero que en realidad supone un nuevo Estatuto).

COMUNIDAD DE MADRID

- Ley Orgánica 3/1983, de 25 febrero, (modificado por Leyes Orgánicas 2/1991, 10/1994 y 5/1998).

CASTILLA Y LEÓN

- Ley Orgánica 14/2007, de 30 noviembre (formalmente reforma del primitivo texto aprobado por Ley Orgánica 4/1983, de 25 febrero, aunque en la práctica es un texto nuevo).

CEUTA

- Ley Orgánica 1/1995, de 13 marzo, de Estatuto de Autonomía de Ceuta.

MELILLA

- Ley Orgánica 2/1995, de 13 marzo, de Estatuto de Autonomía de Melilla.

Artículo 143.

1. En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos.

2. La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas.

3. La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podrá reiterarse pasados cinco años.

1. Véanse los arts. 144, 146, 147, 150, 151.1 y las disps. transits. 1ª a 7ª de la Constitución, así como la nota general a este Capítulo.

2. La Constitución prevé distintas vías de acceso a la autonomía que pueden esquematizarse ahora, teniendo en cuenta la experiencia pasada, de la siguiente manera:

a) Con carácter general, la prevista en este art. 143.2 CE, con la variante contemplada en la disp. transit. 1ª.

Por este procedimiento accedieron a la autonomía política, las actuales Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Región de Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha, Canarias, Extremadura, Islas Baleares, Comunidad de Madrid y Castilla y León.

Para la Comunidad de Madrid, se aprobó la LO 6/1982, de 7 julio, por la que se autoriza su constitución como Comunidad Autónoma, [art. 144 a)], supliendo de esta forma, la posible ausencia del carácter de «entidad regional histórica».

En Castilla y León hubo que aplicar también el art. 144 c) CE mediante la LO 5/1983, de 1 marzo, para la incorporación de Segovia que había pretendido constituirse en Comunidad uniprovincial. La STC 100/1984, de 8 noviembre, declaró la plena constitucionalidad de dicha Ley. Hay que citar también la STC 89/1984, de 29 de septiembre a propósito de León, cuya Diputación, en 1983, revocó su acuerdo de iniciativa del proceso autonómico. El TC afirmó que el hecho de que el impulso inicial sea necesario no significa que deba mantenerse.

b) En segundo lugar, la vía del art. 151.1 CE, en principio abierta a todos los territorios, pero que finalmente sólo consiguió seguir Andalucía. Se trata de una iniciativa reforzada, que implica además un referéndum.

c) La tercera vía era una vía excepcional prevista sólo para ciertos territorios en las disp. transit. 2ª, y disp. adic. 1ª.

La disp. transit. 2ª contemplaba un procedimiento simplificado para los territorios que en el pasado (bajo la vigencia de la Constitución de 1931) hubieran plebiscitado proyectos de Estatuto de autonomía. Por esta vía accedieron Cataluña, el País Vasco y Galicia. Navarra, por su parte, se amparó en la disp. adic. 10ª CE

3. Las diferentes vías de acceso se traducían en un distinto nivel de competencias iniciales. Mientras las Comunidades Autónomas del art. 143.2 CE, en principio, sólo podían asumir competencias dentro de la lista del art. 148.1 CE, debiendo esperar para ampliarlas al menos cinco años según se desprende del art. 148.2 CE, las del art. 151.1 y disp. transit. 2ª CE, podían superar, desde el principio, ese límite y asumir también competencias en el marco del art. 149.1 CE.

Téngase en cuenta, no obstante, que, en uso del art. 150.2 CE, por las Leyes Orgánicas 11/1982, de 10 agosto, de Transferencias Complementarias para Canarias, y 12/1982, de 10 agosto, sobre Transferencias a la Comunidad Valenciana de competencias en materia de titularidad estatal, se amplió el ámbito competencial de estas dos Comunidades Autónomas.

Artículo 144.

Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional:

a) Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143.

b) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial.

Sobre la base de este apartado, ténganse en cuenta las LL OO 1/1995, de 13 marzo, de Estatuto de Autonomía de Ceuta, y 2/1995, de 13 marzo, de Estatuto de Autonomía de Melilla. Véase también nota a la disp. transit. 5ª de esta Constitución.

c) Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del artículo 143.

Sobre la base de este apartado, téngase en cuenta la Ley Orgánica 5/1983, de 1 marzo, para la incorporación de Segovia a Castilla y León, habida cuenta de que esa provincia había pretendido constituirse en Comunidad uniprovincial. La STC 100/1984, de 8 noviembre, declaró la plena constitucionalidad de la Ley.

Artículo 145.

1. En ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas.

2. Los Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes Generales.

En relación con el ap. 2 de este artículo v. la STC 44/1986, de 17 abril. En ella se dice que el núm. 2 de este artículo no es un precepto «que habilite a las Comunidades Autónomas para establecer convenios entre ellas, sino que, supuesta esa capacidad, delimita por su contenido los requisitos a que ha de atenerse la regulación de esta materia en los Estatutos y establece el control por las Cortes Generales de los acuerdos o convenios de cooperación». Al faltar este último requisito se anula un convenio de cooperación entre la Comunidad Autónoma de Cataluña y el, en el momento de la firma, Ente Preautonómico de la Región de Murcia cuyo Estatuto de Autonomía aún no se había aprobado.

Artículo 146.

El proyecto de Estatuto será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley.

Artículo 147.

1. Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.

2. Los Estatutos de autonomía deberán contener:

a) La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.

b) La delimitación de su territorio.

c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.

d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

3. La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica.

En relación con la letra d) del ap. 2 de este artículo, téngase en cuenta que la referencia al traspaso de servicios no alude a las competencias propiamente dichas, que sólo se asumen en el Estatuto, sino a los medios económicos y personales inherentes a las mismas. En efecto, para el ejercicio de algunas competencias asumidas en sus Estatutos las CC AA no precisan esperar nada. Una vez asumidas pueden legislar, si tienen competencia legislativa, o ejecutar la legislación estatal, en otro caso. Sin embargo, para desempeñar competencias de ejecución, para poder aplicar sus leyes o las del Estado es necesario en muchas ocasiones la previa transferencia de bienes, servicios, expedientes, medios y personal. Esos medios estaban adscritos con anterioridad a la Administración estatal, que era quien tenía hasta ese momento la responsabilidad de su gestión. Pues bien, para concretar qué bienes y servicios concretos del Estado deben pasar a las Comunidades Autónomas y permitirles así gestionar sus propias competencias, los Estatutos han de prever "las bases para el traspaso". Para ello una Comisión Mixta de transferencias, previa negociación bilateral, concretará los medios a transferir, llevando a cabo así una primera tarea interpretativa. El acuerdo a que se llegue se formaliza por el Gobierno mediante Real Decreto. Téngase en cuenta que, en la práctica, al hacer esa interpretación subyacente de forma pactada, de alguna manera se están concretando las "materias" a las que alude la Constitución y los Estatutos.

Pero importa advertir que esos Decretos de transferencias ni atribuyen, ni reconocen competencias que no hayan asumido las Comunidades Autónomas en sus Estatutos, de modo que el valor jurídico de estos Decretos es meramente interpretativo y no vincula al TC en la hipótesis de que tenga que conocer de una impugnación de cualquier norma o decisión autonómica que el Estado considere un exceso competencial. El TC se ha mostrado claro en tal sentido: los Decretos de transferencias "no atribuyen ni reconocen competencias, sino que se refieren a los medios materiales y humanos necesarios para ejercerlas" (STC 87/1983). Pero, dicho esto, "no ha de olvidarse el valor interpretativo de dichos Decretos, en los que suele contenerse, con mayor o menor detalle, una especificación de las funciones que recibe la Comunidad Autónoma y de las que el Estado retiene" (así, SSTC 48/1985 y 158/1986).

Artículo 148.

1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:

1ª Organización de sus instituciones de autogobierno.

2ª Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.

3ª Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

4ª Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.

5ª Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable.

6ª Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales.

7ª La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.

8ª Los montes y aprovechamientos forestales.

9ª La gestión en materia de protección del medio ambiente.

10ª Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.

11ª La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.

12ª Ferias interiores.

13ª El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional.

14ª La artesanía.

15ª Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma.

16ª Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.

17ª El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma.

18ª Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.

19ª Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.

20ª Asistencia social.

21ª Sanidad e higiene.

22ª La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica.

2. Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el artículo 149.

1. En el término podrán con que se inicia el precepto se identifica el llamado «principio dispositivo» según el cual el Estatuto, de acuerdo con el art. 147.2 d), asume competencias dentro de la lista de materias contenida en el precepto, pudiendo, en teoría, asumir todas las materias posibles o sólo algunas, hacerlo en términos de exclusividad o de compartición y arrogarse todas las funciones posibles (legislar y ejecutar) vinculadas a las materias asumidas o sólo algunas. El síndrome de imitación y una cierta tendencia a alcanzar el máximo posible redujo en la práctica el citado principio dispositivo porque todas las Comunidades Autónomas tendieron a alcanzar el techo máximo permitido. Un techo que en este artículo se limita a las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía ordinaria del art. 143 CE, según más atrás se ha dicho.

2. Téngase en cuenta, pues, que este artículo es, en realidad una disposición transitoria. Es la lista de competencias que podían asumir inicialmente las Comunidades de segundo grado, esto es, como acabo de decir, las que accedieron a la autonomía a través del art. 143 CE. Una vez reformados sus Estatutos en 1994 la limitación dejó de existir y, en puridad, también el sentido de este precepto.

Sin embargo, hasta 1994 podían distinguirse dos grandes tipos de Comunidades Autónomas:

a) En primer lugar, las del acceso por la vía del art. 143.2 (exceptuadas Canarias y Comunidad Valenciana). Esto es, Asturias, Cantabria, La Rioja, Región de Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Islas Baleares, Comunidad de Madrid y Castilla y León. Dentro de estas Comunidades había que singularizar a las Comunidades Autónomas uniprovinciales que, en realidad, tenían y tienen alguna competencia adicional, en la medida en que asumen las de las Diputaciones Provinciales, que allí desaparecen.

b) En segundo lugar, las que accedieron por las otras vías ya mencionadas en nota al art. 143. Es decir, las Comunidades de Cataluña, País Vasco, Galicia, Navarra, Andalucía y, además, Canarias y la Comunidad Valenciana. Estas dos últimas por haberse ampliado sus competencias mediante leyes estatales de transferencia.

En 1992, conforme a lo dispuesto en el art. 150.2 CE y siguiendo un procedimiento similar al utilizado en el caso de Canarias y la Comunidad Valenciana, la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del art. 143 de la Constitución, amplió notablemente el nivel competencial de esas diez Comunidades Autónomas (exceptuando Canarias y Comunidad Valenciana). Con posterioridad, fueron modificados los Estatutos de Autonomía de esas Comunidades Autónomas, incorporándose a los mismos las materias transferidas por la Ley Orgánica 9/1993. De este modo, con las siguientes modificaciones estatutarias operadas entre 1998 y 1999, las diferencias competenciales entre unas Comunidades Autónomas y otras se redujeron notablemente.

Artículo 149.

1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

1. Siendo este un precepto fundamental sobre la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, aun a riesgo de ser excesivamente esquemático y aun repetitivo, parece necesario intentar realizar una breve aproximación general.

En el esquema de las relaciones Estado-Comunidades Autónomas el modelo teórico final pivota sobre las competencias del Estado que se recogen y enumeran en este artículo 149.1 CE. La importancia de este precepto, pues, reside en que en él se explicita el único ámbito competencial prefijado de forma imperativa. Ese ámbito se refiere, precisamente, a las competencias estatales, que se configura también como un límite a las competencias autonómicas. Para estas últimas recuérdese que la Constitución no impone un listado competencial sino que establece sólo un marco dentro del cual funciona el principio dispositivo.

2. Establecido esto importa destacar que el precepto comienza siendo equívoco porque, a pesar de su enunciado inicial, el Estado no tiene sobre todas las materias de esa lista una competencia exclusiva en el sentido de competencia plena y que excluya a las Comunidades Autónomas. Eso es así porque el propio art. 149.1 CE admite en muchos casos la participación competencial de éstas. Véanse, por ejemplo, las reglas 6ª, 7ª, 8ª, 17ª, 19ª y otras en las que la competencia estatal lo es «sin perjuicio» del desarrollo, de la ejecución o fórmula similar, de las Comunidades Autónomas. O las reglas 11ª, 13ª, 16ª, 17ª, 18ª, 25ª y otras en las que la competencia estatal se limita a aprobar las «bases» o la «legislación básica», lo que sugiere sin más que el Estado no tiene la competencia para legislar todo sino sólo lo básico que podrá ser desarrollado por la legislación autonómica si los Estatutos han asumido competencia en la materia.

Por eso, en efecto, el TC se refirió en seguida al «carácter marcadamente equívoco» de la cláusula de exclusividad (SSTC de 28 julio 1981, 16 noviembre 1981, 28 enero 1982, 8 febrero 1982...). Así, pues, como acabo de decir, en la larga de este precepto es posible identificar competencias exclusivas o plenas del Estado (donde no cabe participación de las Comunidades Autónomas), y competencias sobre materias donde se admite esa participación. Participación autonómica posibilitada bajo dos fórmulas presentes en este artículo: a) supuestos en los que el Estado dicta «leyes básicas», «bases» o «normativa básica» y las Comunidades Autónomas las pueden desarrollar mediante su propia legislación; y b) supuestos en los que el Estado legisla y las Comunidades Autónomas únicamente ejecutan y aplican esa legislación estatal.

3. La articulación de esas competencias compartidas en el supuesto de la relación bases (estatales)-desarrollo (autonómico), obedece, en síntesis, a las siguientes pautas, extraídas de la jurisprudencia constitucional:

a) Es al legislador estatal a quien corresponde definir lo básico como marco normativo común que han de respetar las Comunidades Autónomas al legislar.

b) El legislador estatal no puede agotar la materia al regular las bases pues ha de dejar un margen para que las Comunidades Autónomas lleven a cabo «una política propia». De manera que lo básico tiene por objeto crear un marco normativo unitario de aplicación a todo el territorio nacional, pero excede de lo básico «toda aquella ordenación que, por su minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la competencia autonómica de desarrollo legislativo».

c) La definición de lo básico es susceptible de recurso ante el TC, que decidirá en definitiva.

d) El ámbito de lo básico no es necesariamente lo abstracto o principial sino todo lo necesario para asegurar un mínimo denominador normativo común, es decir, los aspectos centrales de una institución, que pueden exigir previsiones normativas concretas (así, recientemente, STC 31/2010, de 28 junio).

e) La primera doctrina del TC acuñó un concepto «material» de bases, que significaba que no era preciso que estuvieran formuladas como tales. Más adelante el Tribunal Constitucional fue elaborando un concepto formal de bases que implica que, como regla, y salvo excepciones, han de venir identificadas y formuladas como tales en leyes. Ello no obstante, de vez en cuando se observa alguna relajación en la exigencia del carácter formal de las bases.

f) Pero el TC ha admitido también que las bases pueden comprender regulaciones detalladas o que incluyan incluso la posibilidad de realizar actos de ejecución. Esta posibilidad tiene su fundamento en exigencias extraordinarias como las derivadas de la unidad del sistema económico, para suya preservación no se puede siempre esperar a una Ley, no bastan los denominadores comunes de naturaleza normativa. También está justificada esa posibilidad excepcional de fijar lo básico de forma detallada o mediante actos de ejecución en casos de urgencia y para prevenir perjuicios irreversibles al interés general. Así, STC 133/1997 y, sobre todo, STC 31/2010.

g) Lo básico puede ser modificado por el Estado con el eventual efecto de desplazamiento de la normativa autonómica de desarrollo disconforme. En este sentido, la STC 162/2009. Esta Sentencia considera que una Ley autonómica legítimamente aprobada incurre en inconstitucionalidad sobrevenida cuando se modifica por el Estado la legislación básica que le sirvió de sustento y la nueva legislación estatal resulta incompatible con la precedente legislación autonómica.

h) Finalmente, las Comunidades Autónomas no han de esperar a que el Estado apruebe la normativa básica para poder legislar. Lo harán en el ámbito de lo que consideren no básico, inferido de la legislación preexistente, y el Estado podrá impugnar la legislación autonómica con el efecto de que será el TC quien entonces defina lo que hay que considerar básico.

4. El supuesto de la compartición competencial basado en el principio de que el Estado legisla y las Comunidades Autónomas sólo ejecutan y aplican esa legislación estatal (como sucede en otros apartados del art. 149.1) no plantea ninguna necesidad de explicación).

5. Únicamente cabe añadir ahora que la delimitación material de los títulos competenciales, esto es, la delimitación de las «materias», es el presupuesto mismo de los conflictos competenciales que resuelve el TC. Ante un recurso o conflicto planteado por el Estado contra una norma autonómica o por una Comunidad Autónoma contra una norma estatal, el TC tendrá que decidir a quién le corresponde la competencia y para ello la primera operación será ubicar la norma o acto impugnado en alguno de los títulos materiales previstos en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, deduciendo de ese contraste la competencia estatal o autonómica en la concreta materia de que se trate. Se trata de una tarea casuística a la que se ha referido la STC 125/1984 donde ha venido a recordar algo obvio; a saber: «las normas constitucionales y estatutarias relativas a la distribución de competencias clasifican la realidad social en materias para ordenar aquella distribución. Los conceptos de materia allí recogidos poseen en ocasiones un inevitable grado de indeterminación y es frecuente que una materia... tenga dimensiones clasificables dentro de otro concepto material y encajables en otro título competencial (...). Una vez más, la posible concurrencia imperfecta de títulos obliga al intérprete del bloque de la constitucionalidad y de la norma o normas constitutivas del objeto de un conflicto, a una tarea de ponderación, difícilmente conceptualizable y, por fuerza, casuística».

1ª La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

1. El recto entendimiento de este precepto no es una cuestión pacífica y tampoco acabada. En realidad no sería un título competencial propiamente en la medida en que -como ha dicho el TC- el precepto no se mueve en la lógica de las competencias compartidas: legislación básica estatal y normativa autonómica de desarrollo. Todo lo más podría decirse que es un título de funcionalidad horizontal o transversal, esto es, que cruza y puede incluso imponerse y prevalecer sobre otros títulos materiales específicos en atención a criterios objetivos y valores genéricos. Es decir, desde criterios finalistas. No se oculta a nadie, sin embargo, la necesidad de una prudente utilización y la conveniencia de una interpretación restrictiva para no desvirtuar indirectamente el sistema material de distribución competencial.

En todo caso, el TC ha señalado que las condiciones básicas a que apunta el precepto no pueden identificarse con los arts. 138 y 139.1, que no son títulos competenciales sino los límites del principio autonómico.

Tampoco conecta desde el punto de vista competencial con el derecho a la igualdad del art. 14.

Finalmente, «condiciones básicas» no es «normativa básica» (como en otros apartados del propio art. 149.1) y por tanto, como digo, no se mueve en la lógica de las competencias compartidas. Al contrario, el art. 149.1.1ª podría habilitar al Estado al establecimiento por entero de las condiciones básicas que garanticen la igualdad. Condiciones básicas que se predicarían de los derechos y deberes en sí mismos considerados, no de los sectores o materias en que aquéllos se insertan. La STC 143/2017, de 14 diciembre, insiste en este planteamiento y recuerda que la doctrina constitucional sobre las condiciones básicas de los derechos y deberes constitucionales ha sido resumida en la STC 141/2014, de 11 septiembre. Según esta jurisprudencia la materia sobre la que se proyecta o recae el precepto son los derechos constitucionales en sentido estricto, así como los deberes básicos, esto es, las condiciones básicas que el Estado puede establecer con la finalidad de garantizar la igualdad no se refieren «a los sectores materiales en los que éstos se insertan», pues el artículo 149.1.1 CE «sólo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce».

2. Con todo, estos planteamientos y otros de diversas Sentencias del TC están todavía lejos de suponer una interpretación precisa, unívoca y seguro de la regla. Una regla utilizada como criterio hermenéutico en diversas ocasiones, una de ellas en la conocida STC 61/1997, de 20 marzo, sobre la Ley del Suelo (en especial, por relación a la propiedad del suelo: Fundamentos Jurídicos 7 a 10).

Abundan las Leyes estatales que se fundan, total o parcialmente, en este título. Un par de ejemplos de Leyes aprobadas exclusivamente sobre la base de este apartado son la Ley 39/2006, de 14 diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia o la Ley 27/2007, de 23 octubre, que reconoce las lenguas de signos españolas y regula los medios de apoyo a la comunicación oral de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas. También, el actual Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por RD legislativo 7/2015, de 30 octubre (como antes la Ley 8/2007, de 28 mayo, de suelo), funda la mitad de sus artículos en este apartado. Y más recientemente, la Ley 43/2015, de 9 octubre, del Tercer Sector de Acción Social.

2ª Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.

V. el Código Civil (arts. 17 a 27) y la Ley 29/1995, de 2 noviembre, que lo modifica en materia de recuperación de la nacionalidad. Además, la LO 4/2000, de 11 enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (profundamente modificada con posterioridad como se explica en nota al art. 13) y, asimismo, la Ley 40/2006, de 14 diciembre, del estatuto de la ciudadanía española en el exterior.

V. también la Ley 12/2009, de 30 octubre, reguladora del Derecho de Asilo y la Protección Subsidiaria.

Téngase en cuenta también el art. 13 CE y las notas a sus diferentes apartados.

3ª Relaciones internacionales.

Véanse, fundadas en este título competencial, las Leyes 2/2014, de 25 marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, 25/2014, de 27 noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, y la LO 16/2015, de 27 octubre, sobre privilegios e inmunidades de los Estados extranjeros, las Organizaciones Internacionales con sede u oficina en España y las Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España.

1. La Ley 2/2014 es una ley importante y pionera en la que se establecen los principios, pautas y organización del Servicio exterior, empezando por una distinción inicial a retener: la Política exterior y la Acción exterior. La política exterior es definida como «el conjunto de decisiones y acciones del Gobierno en sus relaciones con otros actores de la escena internacional, con objeto de definir, promover, desarrollar y defender los valores e intereses de España en el exterior». La acción exterior se configura como «el conjunto ordenado de las actuaciones que los órganos constitucionales, las Administraciones públicas y los organismos, entidades e instituciones de ellas dependientes llevan a cabo en el exterior, en el ejercicio de sus respectivas competencias, desarrolladas de acuerdo con los principios establecidos en esta ley y con observancia y adecuación a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno en el ejercicio de su competencia de dirección de la Política Exterior» (art. 1).

La Ley (arts. 4 a 13) identifica los sujetos de la acción exterior del Estado y alude, así, y regula el papel de la Corona, el Gobierno, las Cortes Generales, las Fuerzas Armadas, el Consejo General del Poder Judicial, las Comunidades Autónomas y entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos, las sociedades estatales y las fundaciones y entidades consorciadas.

La Ley se refiere luego (arts. 14 a 33) a los distintos ámbitos de la acción exterior del Estado con precisiones para cada uno de ellos. Esos ámbitos se refieren a las materias de defensa; derechos humanos; ámbito tributario; justicia; seguridad pública y asuntos de interior; materia económica, comercial, financiera y de apoyo a la internacionalización de la economía española; investigación, desarrollo e innovación; empleo y seguridad social; emigración e inmigración; cooperación para el desarrollo; materia cultural, educativa y de deporte, turismo; materia agraria, alimentaria, pesquera y medioambiental; cambio climático; salud; energía e infraestructuras, transporte y vivienda. Es decir, una amplia gama que abarca casi todas las políticas públicas.

La Administración del Estado en el exterior estará integrada por Misiones Diplomáticas (permanentes o especiales), Representaciones y Misiones Permanentes, Delegaciones y Oficinas y Agencias Consulares.

2. Téngase en cuenta, en desarrollo de la Ley 2/2014, el RD 638/2014, de 25 julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Carrera diplomática. El Título III de la Ley se refiere, en efecto, entre otras cuestiones, al personal adscrito al Servicio exterior, entre los que se encuentran los funcionarios de la Carrera Diplomática, «con funciones de naturaleza política, diplomática y consular atribuidas de manera exclusiva». Así, pues, el nuevo Reglamento, que deroga expresamente el Decreto de 15 de julio 1955, que aprobó el Reglamento Orgánico de la Carrera Diplomática, y el RD 674/1993, de 7 mayo, sobre provisión de puestos de trabajo en el extranjero y ascensos de los funcionarios de la Carrera Diplomática, regula aquellos aspectos específicamente propios de estos funcionarios, remitiendo en lo común a la normativa general de los funcionarios del Estado.

3. La Ley 25/2014, por su parte, es también una Ley importante que sistematiza todos los aspectos relacionados con la preparación, firma, aplicación y vigencia de los Tratados y otros Acuerdos internacionales, que sustituye y deroga al anterior y en gran medida obsoleto Decreto 801/1972, de 24 marzo. Con 53 artículos y varias Disposiciones Adicionales y Finales regula, como he dicho, la actividad del Estado en materia de tratados internacionales en el marco de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969.

La Ley se articula en a cinco grandes títulos. El Título I (arts. 1 a 7) lo configuran las disposiciones generales que precisan de la Ley e incluyen definiciones de los principales conceptos manejados y una referencia a la competencia en materia de Tratados, con especial mención a la posible participación de las Comunidades Autónomas en la celebración de tratados internacionales y a la posibilidad de que puedan celebrar otros acuerdos internacionales «en el marco de las competencias que les otorgan los tratados internacionales, la Constitución Española, los Estatutos de Autonomía y el resto del ordenamiento jurídico».

El Título II (arts. 8 a 37) aborda el núcleo fundamental de la Ley y en él se regula todo lo relativo a la competencia para la celebración de los tratados internacionales, la representación internacional de España, la celebración de los tratados (negociación, adopción, autenticación, autorización de firma, manifestación del consentimiento en obligarse), los eventuales trámites previos internos (información al Congreso, posible control previo de constitucionalidad…), los instrumentos de ratificación, reservas y declaraciones. Y, finalmente, la publicación de los Tratados en el «Boletín Oficial del Estado» y su entrada en vigor para terminar con las reglas pertinentes referidas a la interpretación, denuncia y suspensión de los Tratados.

El Título III (arts. 38 a 42) se dedica a los llamados acuerdos internacionales administrativos y el IV (arts. 43 a 48) a acuerdos internacionales no normativos. Finalmente, el Título V (arts. 49 a 53) regula la importancia cuestión de la participación y competencias de las Comunidades Autónomas en esta materia que afecta a la acción exterior. El Preámbulo de la Ley, en efecto, precisa –y no es cosa menor– que «las Comunidades Autónomas tienen competencia para desplegar ciertas actividades de acción exterior entre las que cabe, por ejemplo, la celebración de acuerdos internacionales no normativos». Y añade que «también disponen de competencia para celebrar acuerdos internacionales administrativos, en concreción o ejecución de un tratado» gozando, además, de «competencias en otros aspectos de la acción exterior que también tienen consecuencias en la propia política exterior del Estado» como, ejemplificativamente puede ser «el derecho de las Comunidades Autónomas a proponer la apertura de negociaciones para la celebración de tratados sobre materias respecto de las que acrediten un interés justificado, el derecho a ser informadas de la negociación de tratados internacionales que afecten a sus competencias o el derecho a solicitar al Gobierno formar parte de la delegación española que negocie un tratado internacional que afecte a competencias de las Comunidades Autónomas». Todas esas cuestiones se regulan, como digo, en el Título V de la Ley.

4ª Defensa y Fuerzas Armadas.

Véase la LO 5/2005, de 17 noviembre, de la Defensa Nacional y la Ley 36/2015, de 28 septiembre, de Seguridad Nacional (en su desarrollo, como marco general, téngase en cuenta el RD 1008/2017, de 1 diciembre, por el que se aprueba la Estrategia de Seguridad Nacional 2017).

Téngase en cuenta también, la LO 9/2011, de 27 julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas. Ténganse en cuenta, asimismo, las actuales Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas, aprobadas por RD 96/2009, de 6 febrero.

5ª Administración de Justicia.

V., en general, la LO 6/1985, de 1 julio, del Poder Judicial, que ha sufrido numerosas modificaciones con posterioridad. V. nota introductoria al Título VI CE.

Téngase en cuenta ahora también la Ley 18/2011, de 5 de julio, reguladora del uso de las tecnologías de la información y la comunicación en la Administración de Justicia.

Antes, asimismo, la LO 19/1994, de 23 diciembre, de Protección a Testigos y Peritos en Causas Criminales. Y la Ley 1/1996, de 10 enero, Reguladora de la Asistencia Jurídica Gratuita, citada ya en nota al art. 119 CE.

6ª Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.

1. Bajo estas materias y denominaciones se amparan numerosas normas estatales que es imposible relacionar por entero; muchas de las cuales han sufrido modificaciones ulteriores que no cabe citar en este momento.

Baste, pues, mencionar el Código de Comercio y las demás leyes mercantiles. Las más importantes de estas últimas, por orden cronológico y sin hacer referencia a las reformas parciales de las mismas, son las siguientes:

- Ley 50/1980, de 8 octubre, sobre el Contrato de Seguro.

- Ley 19/1985, de 16 julio, Cambiaria y del Cheque.

- Ley 24/1988, de 28 julio, del Mercado de Valores.

- Ley 34/1988, de 11 noviembre, General de Publicidad.

- Ley 3/1991, de 10 enero, de Competencia Desleal.

- Ley 1/1994, de 11 marzo, sobre régimen jurídico de las Sociedades de Garantía recíproca.

- Ley 7/1996, de 15 enero, de Ordenación del comercio minorista.

- Ley 27/1999, de 16 de julio, de Cooperativas.

- Ley 17/2001, de 7 diciembre, de Marcas.

- Ley 1/2002, de 21 febrero, de Coordinación de Competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia de defensa de la competencia.

- Ley 22/2003, de 9 julio, concursal.

- RDLeg 6/2004, de 29 octubre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados.

- Ley 26/2006, de 17 julio, de mediación de seguros y reaseguros privados.

- Ley 15/2007, de 3 julio, defensa de la competencia.

- RDLeg 1/2010, de 2 julio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Sociedades. Texto que deroga a la anterior Ley de Sociedades Anónimas (TR aprobado por RD 1564/1989) y a la Ley 2/1995 de Sociedades de Responsabilidad Limitada, además de afectar parcialmente a otras normas como el propio Código de Comercio.

- Ley 3/2011, de 4 marzo, de la sociedad cooperativa europea con domicilio en España.

- Ley 15/2015, de 2 julio, de la Jurisdicción Voluntaria.

- Ley 19/2015, de 13 julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil.

- Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras.

- Ley 24/2015, de 24 julio, de Patentes (deroga la Ley 11/1986, de 20 marzo, pero no entra en vigor hasta 2017).

- Ley 44/2015, de 14 octubre, de Sociedades Laborales Participadas.

- LO 16/2015, de 27 octubre, sobre privilegios e inmunidades de los Estados extranjeros, las Organizaciones Internacionales con sede u oficina en España y las Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España.

Téngase en cuenta que las Leyes 34/1988, 3/1991 y 7/1996, han sufrido modificaciones importantes a consecuencia de la Ley 29/2009, de 30 diciembre, que traspone varias Directivas comunitarias con el fin de articular de manera más coherente e integrada la legislación protectora de los consumidores y la normativa del mercado.

2. V. también el Código Penal (aprobado por LO 10/1995, de 23 noviembre y modificado en diversas ocasiones) y la LO 1/1979, de 26 septiembre, General Penitenciaria. V. también nota al art. 25.2 CE.

3. Ténganse en cuenta asimismo las leyes procesales más importantes: Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley de Enjuiciamiento Criminal; la Ley 60/2003, de 23 diciembre, de Arbitraje; la Ley 36/2011, de 10 octubre, reguladora de la jurisdicción social.

Por lo que afecta al ámbito administrativo, v. la Ley 29/1998, de 13 julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la LO 2/1987, de 18 mayo, de Conflictos Jurisdiccionales.

Téngase en cuenta la STC 133/1997, de 16 julio, ya citada, sobre la Ley del Mercado de Valores, que funda en este precepto, y en las reglas 11ª y 13ª del mismo, como consecuencia de la idea de unidad de mercado, la competencia estatal. V. también la nota introductoria sobre el concepto de bases.

7ª Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas.

En relación con la legislación laboral, ténganse en cuenta, entre otras, las siguientes normas:

- Ley 14/1994, de 1 junio, por la que se regulan las Empresas de Trabajo Temporal.

- Ley 31/1995, de 8 noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.

- RDLeg 5/2000, de 4 agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social.

- Ley 32/2006, de 18 octubre, reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción.

- Ley 3/2012, de 6 julio, de medidas para la reforma del mercado laboral (trae causa del RD-Ley 3/2012, de 10 febrero).

- Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

- RD Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.

8ª Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del Derecho, con respeto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial.

El rótulo legislación civil incluye la normativa convencionalmente incluible bajo esa denominación. Téngase en cuenta, en consecuencia, el Código Civil y otras numerosas normas, entre las que destacan (sin hacer ahora mención a sus modificaciones parciales posteriores) las siguientes:

1. Ley Hipotecaria (Texto Refundido aprobado por Decreto de 8 febrero 1946).

2. Ley de 21 julio 1960, de Propiedad Horizontal (en realidad prácticamente derogada por Ley 8/1999, de 6 abril).

3. Ley 29/1994, de 29 noviembre, de Arrendamientos Urbanos.

4. Ley 49/2003, de 26 noviembre, de Arrendamientos Rústicos.

5. Ley 20/2011, de 21 julio, del Registro Civil.

6. Ley 15/2015, de 2 de julio, de la Jurisdicción Voluntaria.

7. Ley 19/2015, de 13 julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil.

8. Ley 29/2015, de 30 de julio, de cooperación jurídica internacional en materia civil.

Véanse también otras normas que, total o parcialmente, se fundan en este precepto, como, por ejemplo, la Ley 54/2007, de 28 diciembre, de adopción internacional.

Todo ello sin perjuicio de la legislación civil que en los términos del precepto anotado (es decir, con las limitaciones previstas en su segunda parte) puedan dictar las Comunidades Autónomas «allí donde existan» especialidades o Derechos forales.

Ténganse en cuenta las normas reguladoras de otras propiedades especiales, que son ubicables también en otros títulos de este precepto (urbanismo y suelo, propiedad intelectual o industrial, propiedad mobiliaria, etc.), y las posibilidades legislativas de las Comunidades Autónomas conforme a la interpretación expansiva que ha realizado el Tribunal Constitucional.

9ª Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.

V., entre otras:

- RDLeg. 1/1996, de 12 abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual (modificada por Ley 21/2014, de 4 noviembre).

- Ley 5/1998, de 6 marzo, de incorporación al Derecho español de la Directiva 96/9/CE, de 11 marzo, sobre la Protección Jurídica de las Bases de Datos; y

- Ley 17/2001, de 7 diciembre, de Marcas.

- Ley 24/2015, de 24 julio, de Patentes (deroga la anterior Ley 11/1986, de 20 marzo, pero no entra en vigor hasta abril de 2017).

10ª Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.

Téngase en cuenta el RDLeg 1299/1986, de 28 julio, por el que se modifica el Texto Refundido de los Impuestos Integrantes de la Renta de Aduanas (D. 511/1977, de 18 febrero), pero teniendo en cuenta la existencia del Reglamento CEE 2913/92, de 12 diciembre, por el que se aprueba el Código Aduanero Comunitario.

V. también la LO 12/1995, de 12 diciembre, de Represión del Contrabando.

11ª Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación del crédito, banca y seguros.

V., entre una abundante normativa, la Ley 19/2003, de 4 julio, de régimen jurídico de los movimientos de capitales y de las transacciones económicas con el exterior y sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, que deroga casi en su totalidad la Ley 40/1979, de 10 diciembre, de régimen jurídico del Control de Cambios, Ley ésta que, por cierto, fue objeto de la STC 160/1986, de 16 de diciembre, que declaró la inconstitucionalidad de su art. 7.1 porque, en cuanto preveía penas privativas de libertad, precisaba ser ley orgánica. Ténganse en cuenta, en todo caso, las prescripciones del Derecho comunitario sobre la libre circulación de capitales.

V. también la Ley 24/1988, de 28 julio, del Mercado de Valores e igualmente la Ley 46/1998, de 17 diciembre, de Introducción del Euro, que fundamenta este título competencial.

Sobre crédito y banca, las normas más destacadas son:

- Ley 2/1962, de 14 abril, de Bases de Ordenación del Crédito y la Banca;

- RDLeg 1298/1986, de 28 junio, sobre Adaptación del Derecho Vigente en Materia de Entidades de Crédito al de las Comunidades Europeas;

- Ley 26/1988, de 29 julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito;

- Ley 3/1994, de 14 abril, de Adaptación de la Legislación Española en Materia de Entidades de Crédito a la Segunda Directiva de Coordinación Bancaria de la CE y Otras Modificaciones al Sistema Financiero;

- Ley 13/1994, de 1 junio, de Autonomía del Banco de España.

- Ley 10/2014, de 26 junio, de Ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito.

En relación con las Cajas de Ahorro, específicamente, la Ley 26/2013, de 27 diciembre, de Cajas de Ahorros y Fundaciones bancarias (que deroga a la anterior Ley 31/1985, de 2 agosto, Reguladora de las Normas Básicas sobre Órganos Rectores, y ha sido parcialmente modificada por Ley 10/2014, de 26 junio).

Sobre Cooperativas de Crédito, la Ley 13/1989, de 26 mayo (cuya disp. final 2ª es declarada inconstitucional por STC 155/1993, de 3 mayo, en cuanto atribuía carácter básico a algunos preceptos que ahora se desproveen de dicho carácter).

V. también el RDLeg 6/2004, de 29 octubre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de ordenación y supervisión del seguro privado. Téngase en cuenta asimismo el RDLeg 1/2002, de 29 noviembre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Regulación de Planes y Fondos de Pensiones.

12ª Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.

Véase la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología y su vigente reglamento de desarrollo aprobado por RD 244/2016, de 3 junio.

13ª Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

1. Este es un título genérico que ha servido en ocasiones para justificar, junto con otros, muchas normas estatales.

La STC 133/1997, de 16 julio, funda en este precepto, y en las reglas 6ª y 11ª del mismo, la competencia estatal conectándola con el principio de unidad de mercado y, por ello, con la competencia general de ordenación de la economía. En otras decisiones del TC se lleva a cabo una argumentación similar de manera que la regla o apartado 13º del art. 149.1 CE se utiliza con cierta frecuencia como un título finalista de funcionalidad horizontal o transversal, esto es, que cruza y puede incluso imponerse y prevalecer sobre otros títulos específicos en atención a criterios objetivos y valores genéricos. El art. 149.1.1º CE sería otro de estos títulos cuya prudente utilización e interpretación restrictiva se impone para no desvirtuar indirectamente el sistema material de distribución competencial.

2. La STC 130/2013, de 4 de junio (en relación con la Ley de Subvenciones) aporta mucha luz en torno a este importante apartado del art. 149.1 resumiendo, en su FJ 5, la doctrina constitucional anterior en los siguientes términos:

«El art. 149.1.13 CE atribuye al Estado las bases y coordinación de la planificación de la actividad económica, esto es, una competencia para "la ordenación general de la economía" que "responde al principio de unidad económica y abarca la definición de las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial fijados por la propia Constitución, así como la adopción de las medidas precisas para garantizar la realización de los mismos" (STC 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2 [RTC 1988, 186]). Se trata, pues, de una regla de carácter transversal en el orden económico que responde a la "necesaria coherencia de la política económica" y que "exige decisiones unitarias que aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas en orden a la consecución de dichos objetivos y evite que, dada la interdependencia de las actuaciones llevadas a cabo en las distintas partes del territorio, se produzcan resultados disfuncionales y disgregadores" (STC 186/1988, FJ 2). La competencia estatal alcanza no sólo a las bases, sino también a la coordinación, correspondiéndole al Estado "una facultad que presupone lógicamente la existencia de competencias autonómicas, aun de mera ejecución, que deben ser respetadas, y con la que se persigue, en esencia, la integración de las diversas partes del sistema en el conjunto del mismo mediante la adopción por el Estado de medios y sistemas de relación, bien tras la correspondiente intervención económica bien incluso de carácter preventivo, para asegurar la información recíproca, la homogeneidad técnica en ciertos aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y autonómicas en el ejercicio de sus respectivas competencias" (por todas, STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4).»

La STC 143/2017, de 14 diciembre, citando de nuevo la STC 186/1988, recuerda que el art. 149.1.13 CE es «una regla de carácter transversal en el orden económico que responde a la “necesaria coherencia de la política económica” y que “exige decisiones unitarias que aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas en orden a la consecución de dichos objetivos y evite que, dada la interdependencia de las actuaciones llevadas a cabo en las distintas partes del territorio, se produzcan resultados disfuncionales y disgregadores”». Añade también que, según la jurisprudencia constitucional ha quedado establecido que «es preciso realizar una interpretación restrictiva del artículo 149.1.13 CE, puesto que una lectura excesivamente amplia del mismo podría constreñir o incluso vaciar las competencias sectoriales legítimas de las Comunidades Autónomas (STC 29/1986, FJ 4)».

Como regla de carácter transversal el precepto se proyecta sobre los distintos sectores de la economía. Las normas estatales dictadas a su amparo pueden fijar «las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector» (STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4). Pero hay que precisar de inmediato que no toda medida, por el hecho de tener incidencia económica, puede incardinarse en este título. Es necesario que tenga «una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general» (STC 21/1999, de 25 febrero).

3. En cuanto a las Leyes estatales basadas en este título competencial, véanse, a título de mero ejemplo, algunos preceptos de la Ley 19/1995, de 4 julio, de Modernización de las Explotaciones Agrarias; la Ley 7/1996, de 15 enero, de Ordenación del Comercio Minorista; la Ley 11/1997, de 24 abril, de Envases y Residuos de Envases; la Ley 54/1997, de 27 noviembre, del Sector Eléctrico (sustituida hoy por la Ley 24/2013, de 26 diciembre); la Ley 34/1998, de 7 octubre, del Sector de Hidrocarburos, etcétera. Más recientemente, la Ley 28/2015, de 30 julio, para la defensa de la calidad alimentaria.

La Ley 46/1998, de 17 diciembre, de Introducción del Euro, se fundamenta también en este título competencial y en el de la regla 110 de este mismo artículo. Lo mismo cabe decir de la ya derogada Ley 18/2001, de 12 diciembre, de Estabilidad Presupuestaria. Y más recientemente cabe citar también la Ley 2/2015, de 30 marzo, de desindexación de la economía española.

14ª Hacienda general y Deuda del Estado.

1. Sobre este título competencial del Estado ha tenido ocasión de pronunciarse, resumiendo su doctrina anterior, la STC 130/2013, de 4 junio:

«este título sobre la hacienda general permite el Estado regular íntegramente su propia hacienda, así como establecer las instituciones comunes a las distintas haciendas y las medidas para su coordinación y para subvenir a su suficiencia (STC 233/1999, de 13 de diciembre, FJ 4) (...) el Estado no es sólo competente para regular sus propios tributos, "sino también el marco general de todo el sistema tributario" (STC 192/2000, FJ 6) y los principios generales comunes del mismo (STC 116/1994, de 18 de abril), pues ello se considera plenamente compatible con las competencias tributarias y con la autonomía financiera y presupuestaria de las Comunidades Autónomas (STC 19/1987, de 17 de febrero). Pues bien, a la misma conclusión ha de llegarse respecto a la otra vertiente de la hacienda pública, la vertiente de los gastos públicos, de tal forma que corresponde al Estado no sólo el régimen jurídico de la ordenación de los gastos de la Administración del Estado, sino también el establecimiento de las normas y principios comunes de la actividad financiera de las distintas haciendas que tiendan a asegurar los principios constitucionales que, conforme a nuestra Constitución, han de regir el gasto público: legalidad (art. 133.4 CE); eficiencia y economía (art. 31.2 CE), asignación equitativa de los recursos públicos (art. 31.2 CE); subordinación de la riqueza nacional al interés general (art. 128.1), estabilidad presupuestaria (art. 135 CE; STC 134/2011, de 20 de julio) y control (art. 136 CE). Ello en modo alguno resulta contrario a la autonomía consagrada a favor de las Comunidades Autónomas pues éstas "gozarán de autonomía financiera (de gasto) en la medida en que puedan elegir y realizar sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos", es decir, en que puedan decidir a qué objetivos destinan sus recursos sin condicionamientos indebidos (por todas, STC 192/2000, FJ 6 y las allí citadas)».

2. Véanse, entre otras, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria y el RDLeg 1/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (desarrollado este último por RD 417/2006, de 7 abril).

15ª Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.

Véase la Ley 14/2011, de 1 junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, y también la Ley 14/2007, de 3 julio, de investigación biomédica. Téngase en cuenta asimismo el art. 44 CE.

16ª Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos.

1. Véanse sobre la competencia en materia de Sanidad las siguientes Leyes, varias de las cuales han sufrido luego modificaciones parciales:

- Ley 14/1986, de 25 abril, General de Sanidad (afectada por varias de las normas que a continuación se citan).

- La LO 3/1986, de 14 abril, de Medidas Especiales en materia de Salud Pública.

- Ley 16/1997, de 25 abril, de regulación de los servicios de las oficinas de farmacia.

- Ley 41/2002, de 14 noviembre, reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica.

- Ley 16/2003, de 28 mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud (modificada en un aspecto sustancial por el RD-Ley 7/2018, de 27 julio, sobre acceso universal al Sistema Nacional de Salud).

- La Ley 44/2003, de 21 noviembre, de Ordenación de las profesiones sanitarias.

- La Ley 55/2003, de 16 diciembre, que aprueba el Estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud.

- La Ley 28/2005, de 26 diciembre, (sustancialmente modificada por Ley 42/2010, de 30 diciembre), de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, suministro, consumo y publicidad de los productos estancados.

- Ley 14/2006, de 26 mayo, sobre técnicas de reproducción humana asistida.

- Ley 29/2006, de 26 julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios.

- Ley 14/2007, de 3 julio, de investigación biomédica.

- Ley 17/2011, de 5 julio, se seguridad alimentaria.

- Ley 33/2011, de 4 octubre, General de Salud Pública.

- RD 1039/2011, de 15 julio, que establece los criterios marco para garantizar un tiempo máximo de acceso a las prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud.

- RDley 16/2012, de 20 abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de las prestaciones.

- LO 3/2013, de 20 junio, de protección de la salud del deportista y lucha contra el dopaje en la actividad deportiva.

- LO 3/2021, de 24 de marzo, de regulación de la eutanasia (un resumen de la misma en nota al art. 15 de la Constitución).

2. Aunque no referidas directamente al ámbito humano, ténganse en cuenta asimismo:

- Ley 43/2002, de 20 noviembre, de Sanidad vegetal;

- Ley 8/2003, de 24 abril, de Sanidad animal.

3.Téngase en cuenta, por fin, el art. 43 CE.

17ª Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.

V. el RDLeg. 8/2015, de 30 octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social. Ténganse en cuenta también los arts. 41 y 50 CE y notas a los mismos.

18ª Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

1. Este importantísimo apartado garantiza la unidad fundamental de lo que, junto con la jurisdicción contencioso-administrativa, puede considerarse el núcleo básico del Derecho Administrativo general.

Si se entiende que el Derecho Administrativo se caracteriza por prever un conjunto de privilegios para la Administración (el más importante de los cuales es, sin duda, la autotutela) y contemplar un fuero especial para el control de la actividad de esas Administraciones (la jurisdicción contencioso-administrativa), las Leyes donde se contemplen esos privilegios y esas garantías conforman, en efecto, el núcleo esencial de esta rama del Ordenamiento. Y ambas regulaciones corresponden al Estado en virtud del art. 149.1.6ª y 18ª.

Sobre la base de la regla 6ª del art. 149.1 se aprobó la Ley 29/1998, de la jurisdicción contencioso-administrativa. Con fundamento en el apartado ahora considerado, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (que sustituye a la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) contempla ahora el citado privilegio de la autotutela al regular el régimen de los actos administrativos y, además, los principios y reglas esenciales del procedimiento administrativo. Por su parte, el sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se regula ahora en la Ley 40/2016, de Régimen Jurídico del Sector Público.

2. La STC 130/2013, de 4 junio, en sus Fundamentos Jurídicos 6 y 7 resume bien la doctrina constitucional sobre este precepto en unos términos que, por su importancia, interesa recopilar ahora. El TC, al recordar su propia doctrina, distingue la referida a «bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas» y la atinente al «procedimiento administrativo común», siendo, según la Constitución, la primera de carácter básico y la segunda de carácter exclusivo. En la misma o parecida línea, después, las SSTC 91/2017, de 6 julio, 143/2017, de 14 diciembre y 55/2018, de 24 de mayo.

En cuanto a las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas la Sentencia 130/2013 recuerda que:

«hemos afirmado que "el Estado puede establecer, desde la competencia sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas del art. 149.1.18 CE, principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las Administraciones públicas. Esto significa que, en palabras de la STC 227/1988, la potestad organizatoria (autonómica)... para determinar el régimen jurídico de la organización y funcionamiento de su propia Administración, no tiene carácter exclusivo, sino que debe respetar y, en su caso, desarrollar las bases establecidas por el Estado. En definitiva, salvo en lo relativo a la creación de la propia Administración, la potestad de autoorganización, incluso en lo que afecta a los aspectos de organización interna y de funcionamiento, no puede incluirse en la competencia exclusiva de autoorganización de las Comunidades Autónomas; aunque ciertamente, como veremos de inmediato, no cabe atribuir a las bases estatales la misma extensión e intensidad cuando se refieren a aspectos meramente organizativos internos que no afectan directamente a la actividad externa de la Administración y a los administrados, que en aquellos aspectos en los que se da esta afectación" (STC 50/1999, FJ 3). En la misma Sentencia precisamos que el Tribunal ha incluido en esta materia "la regulación de la composición, estructura y competencias de los órganos de las Administraciones públicas (STC 32/1981, fundamento jurídico 6), la organización de todas las Administraciones públicas (STC 76/1983, fundamento jurídico 38), los aspectos organizativos e institucionales de esas Administraciones (STC 214/1989) o la composición, funcionamiento y organización de las mismas (STC 35/1982)" (STC 50/1999, FJ 3), debiendo aclararse ahora que dentro del concepto de "funcionamiento" se incardinan las actividades jurídicas típicas a través de las cuales las Administraciones públicas desarrollan su función constitucional de satisfacción de los intereses generales (art. 103.1 CE).

En todo caso, importa retener que "la intensidad y extensión que pueden tener las bases no es la misma en todos los ámbitos que integran ese régimen jurídico. Así, el alcance de lo básico será menor en aquellas cuestiones que se refieren primordialmente a la organización y al funcionamiento interno de los órganos de las Administraciones públicas, que en aquellas otras que inciden más directamente en su actividad externa, sobre todo cuando afectan a la esfera de derechos e intereses de los administrados, aunque ciertamente no cabe trazar una distinción tajante entre unos aspectos y otros. No debe olvidarse que, según establece el art. 149.1.18 CE, el objetivo fundamental, aunque no único, de las bases en esta materia es el de garantizar a los administrados un tratamiento común ante ellas y no cabe duda de que cuanto menor sea la posibilidad de incidencia externa de las cuestiones reguladas por los preceptos impugnados, más remota resultará la necesidad de asegurar ese tratamiento común y, por el contrario, mayor relieve y amplitud adquirirá la capacidad de las Comunidades Autónomas de organizar su propia Administración según sus preferencias" (STC 50/1999, FJ 3).

Conviene insistir en esta última idea de que pese a que el objetivo fundamental de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas es el de garantizar a los administrados un tratamiento común ante las Administraciones públicas, no es éste, sin embargo, el único al que pueden tender las bases, cuyo establecimiento cabe, por tanto, que responda a otros intereses generales superiores a los de las respectivas Comunidades Autónomas, que hagan igualmente necesario y justificado el establecimiento de un común denominador normativo.

Y como la Sentencia se refiere a la Ley de Subvenciones (RCL 2003, 2684) cita como ejemplo de esos otros intereses generales que pueden, eventualmente, justificar una regulación básica "la asignación equitativa de los recursos a través del gasto público (art. 31.2 CE), la subordinación de toda la riqueza del país al interés general (art. 128.1 CE), la programación y ejecución del gasto público conforme a los principios de eficiencia y economía (art. 31.2 CE), la estabilidad presupuestaria (art. 135 CE), la prevención de eventuales distorsiones del funcionamiento del mercado, la coherencia y coordinación de la política subvencional de todas las Administraciones públicas, la lucha contra el fraude y la corrupción en la gestión de los fondos públicos, así como el incremento de la transparencia, el control y la evaluación del gasto subvencional"».

La más reciente Sentencia 55/2018, de 24 de mayo, dictada precisamente sobre la antes mencionada Ley 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común (varios de cuyos preceptos anula), reitera la misma doctrina con parecidas palabras. Así, en el FJ 4 señala que,

«El título relativo a las “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas” (art. 149.1.18 CE) permite “establecer los elementos esenciales que garanticen un régimen jurídico unitario aplicable a todas las Administraciones Públicas” (STC 50/1999, de 6 abril, FJ 3); esto es, los principios y reglas básicos sobre los aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las Administraciones Públicas, garantizando un régimen jurídico unitario para todas ellas (SSTC 32/1981, de 28 de julio, FJ 5; 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 24). Incluye normas sobre la “composición, estructura y competencias de los órganos de las Administraciones Públicas” (SSTC 32/1981, FJ 6, 50/1999, FJ 3, 143/2013, de 11 de julio, FJ 5), “las potestades administrativas que se confieren a dichas entidades para el cumplimiento de sus fines” (STC 227/1988, FJ 24) o las “relaciones interadministrativas” (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 18). La densidad de las bases podrá ser tanto mayor cuanto más directa sea la finalidad de garantizar un trato común a los ciudadanos en sus relaciones con la Administración. No cabe atribuir a las bases estatales la misma extensión e intensidad cuando se refieren a aspectos meramente organizativos internos que no afectan directamente a la actividad externa de la Administración y a la esfera de derechos e intereses de los administrados, que en aquellos aspectos en los que se da esta afectación (STC 50/1999, FJ 3)».

Y concluye recordando que:

«En cualquier caso, las bases, tanto si “responden a la necesidad de garantizar un tratamiento común a los administrados como a la consecución de otros intereses generales”, no pueden alcanzar “un grado tal de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las Comunidades Autónomas de políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo” (STC 130/2013, FJ 6)».

3. Por lo que hace al procedimiento administrativo común, la misma Sentencia ya citada 130/2013, resume también su doctrina anterior sobre lo que ha de entenderse por tal. Una doctrina que trae causa también, antes, de la STC 227/1988, de 29 noviembre, y reiteran después, entre otras, las también mencionadas SSTC 91 y 143/2017. Así, pues, el FJ 7 de la STC 130/2013, se puede leer:

«El adjetivo "común" que el precepto constitucional utiliza lleva a entender que lo que el constituyente ha querido reservar en exclusiva al Estado es "la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento. Ahora bien, sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del procedimiento administrativo común, que en la actualidad se encuentran en las Leyes generales sobre la materia (lo que garantiza un tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones públicas, como exige el propio art. 149.1.18 CE), coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae. La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. Así lo impone la lógica de la acción administrativa, dado que el procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho. De lo contrario, es decir, si las competencias sobre el régimen sustantivo de la actividad y sobre el correspondiente procedimiento hubieran de quedar separadas, de modo que al Estado correspondieran en todo caso estas últimas, se llegaría al absurdo resultado de permitir que el Estado pudiera condicionar el ejercicio de la acción administrativa autonómica mediante la regulación en detalle de cada procedimiento especial, o paralizar incluso el desempeño de los cometidos propios de las Administraciones autonómicas si no dicta las normas de procedimiento aplicables en cada caso. En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias» (STC 227/1988, FJ 32).

Y más adelante, para precisar aún más el alcance de esta competencia estatal, concluye:

«Ciertamente este Tribunal no ha reducido el alcance de esta materia competencial a la regulación del procedimiento, entendido en sentido estricto, que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración (iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos); en esta competencia se han incluido también los principios y normas que prescriben la forma de elaboración de los actos, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento (STC 227/1988). Sin embargo, de ello no puede deducirse que forme parte de esta materia competencial toda regulación que de forma indirecta pueda tener alguna repercusión o incidencia en el procedimiento así entendido o cuyo incumplimiento pueda tener como consecuencia la invalidez del acto» (STC 50/1999, FJ 3).

Más tarde, la STC 143/2017 destaca o matiza también que si bien como regla general, los procedimientos administrativos especiales ratione materiae siguen, efectivamente, el régimen de distribución competencial existente en cada materia o sector, «el Estado puede establecer normas comunes de procedimiento específicas para procedimientos administrativos ratione materiae». La exigencia de un trámite de información pública, por ejemplo, en el procedimiento de aprobación de ciertos instrumentos de planeamiento fue admitido sin problemas en la STC 61/1997, FJ 25.

Con posterioridad la STC 55/2018, de 24 de mayo, sobre la Ley 39/2015, precisa aún más la doctrina a la que me acabo de referir en los siguientes términos (FJ 4):

«La competencia estatal relativa al “procedimiento administrativo común” (art. 149.1.18 CE) habilita la aprobación de “normas establecidas con carácter general y abstracto, para toda suerte de procedimientos” [STC 45/2015, FJ 6 c)]. En particular, los principios y reglas que “definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración” (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 32), esto es, “la regulación del procedimiento, entendido en sentido estricto”: ‘iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos’ (STC 50/1999, FJ 3). También abarca normas no estrictamente procedimentales, como las que “prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento” (STC 227/1988, FJ 32). En cualquier caso, no “toda previsión normativa que incide en la forma de elaboración de los actos administrativos, en su validez y en su eficacia o en las garantías de los administrados, debe ser considerada parte del procedimiento administrativo común, pues en tal caso se incluiría en este título competencial la mayor parte del Derecho Administrativo”; de la doctrina constitucional “no puede deducirse que forme parte de esta materia competencial toda regulación que de forma indirecta pueda tener alguna repercusión o incidencia en el procedimiento así entendido o cuyo incumplimiento pueda tener como consecuencia la invalidez del acto” (STC 50/1999, FJ 3).

La competencia en materia de procedimiento administrativo común incluye asimismo la aprobación de principios y reglas sobre cualquiera de aquellas cuestiones, pero establecidas con un grado intermedio de abstracción para alguna modalidad de actividad administrativa. Se trata de principios y reglas de “procedimiento administrativo común singular”, entendido como el establecido también en la órbita del art. 149.1.18 CE y de manera abstracta, pero para una forma específica de potestad o actividad de la Administración (STC 45/2015, FJ 6 c, citando la STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 8, en relación con las normas de procedimiento de la Ley 38/2003, de 4 de junio, general de subvenciones)».

Más adelante añade y recuerda que,

«De acuerdo con la STC 227/1988, FJ 32, la competencia para establecer el régimen de los “procedimientos administrativos especiales” aplicable a las diversas formas de la actividad administrativa ratione materiæ “es conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración”. En términos de la reciente STC 33/2018, de 12 de abril, “la regulación de estos procedimientos administrativos especiales no está, en nuestra Constitución, reservada al Estado”… Por ello, en principio, “cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias”» [STC 33/2018, FJ 5 b), con cita de la STC 227/1988, FJ 32].

Y, finalmente, concluye diciendo que:

«Se sitúan extramuros del título “procedimiento administrativo común” (art. 149.1.18 CE) las regulaciones que, aun aplicables a clases enteras de procedimientos, se han adoptado en ejercicio de una competencia estatal más específica. Es el caso, por ejemplo, de los procedimientos de preparación y adjudicación de contratos públicos o de expropiación forzosa; respecto de estos el Estado cuenta con competencias normativas de diverso alcance en materia de contratación administrativa (art. 149.1.18 CE; STC 237/2015, de 19 de noviembre, FJ 7) y expropiación forzosa (art. 149.1.18 CE; STC 251/2006, de 25 de julio, FJ 5), respectivamente».

4. Esta doctrina evidencia la importancia y el carácter clave del apartado considerado, sobre la base del cual –total o parcialmente– se han aprobado Leyes tan significativas como las siguientes:

- Ley 12/1983, de 14 octubre, del Proceso Autonómico.

- Ley 7/1985, de 2 abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.

- Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Y como continuación de esta importantísima norma, la Ley 11/2007, de 22 junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (ambas derogadas y sustituidas por la Ley 39/2015, de 1 octubre, que se cita a continuación).

- Ley 7/2007, de 12 abril, del Estatuto básico del empleado público (derogado y sustituido por el RD legislativo 5/2015, de 30 octubre, que aprueba su Texto Refundido) y otras normas referentes al personal como la Ley 55/2003, de 16 diciembre, del Estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud.

- Ley 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (que sustituye a la anterior y ya citadaLey 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y también a la Ley 11/2007, de 22 junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos).

- Ley 9/2017, de 8 noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

Otras muchas normas se fundan en este mismo apartado. No merece la pena, sin embargo, una relación exhaustiva porque lo que importa es retener la referencia esencial citada que, con carácter básico, principal o exclusivo, según los casos, corresponde al Estado y es común: la legislación del régimen jurídico-público, los principios generales del procedimiento, el sistema de responsabilidad pública, la normativa de contratos públicos, el régimen de los funcionarios, las normas generales sobre subvenciones...

19ª Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas.

Desde el punto de vista competencial, y como se deduce de este apartado, ha de distinguirse entre pesca marítima y ordenación del sector pesquero. Se trataba de una distinción no sencilla puesto que el precepto parte de la base de reconocer a las Comunidades Autónomas competencias en «la ordenación del sector pesquero», de modo que la competencia estatal sobre pesca marítima lo es «sin perjuicio» de esas otras competencias autonómicas. Competencias autonómicas, además, que según el art. 148.1.11ª potencialmente se extienden a la «pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura», además de a «la caza y pesca fluvial».

No hay, pues, un paralelismo pesca marítima versus ordenación del sector pesquero. Ha sido el TC el que ha ido precisando los límites de ambas materias en diversos pronunciamientos (así, SSTC 56/1989, de 16 marzo, 147/1991, de 4 julio, 185/1996, de 14 noviembre o 9/2001, de 18 enero).

Según la consolidada doctrina constitucional las expresiones «pesca marítima» y «ordenación del sector pesquero» aluden a realidades diferentes, consecuencia de la diversidad de funciones que para el Estado y las Comunidades Autónomas se deduce del precepto ahora comentado. Pero además el criterio de distribución varía porque en un caso es espacial y en otro material.

Así, en la expresión «pesca marítima» el TC comprende la regulación de las condiciones de la actividad pesquera, el régimen de la explotación, la normativa sobre protección y mejora de los recursos. Cabe, pues, incluir la regulación de la forma y medios de la actividad, las autorizaciones, la fijación de tallas, zonas, fondos, distancias, períodos de veda, artes de pesca, etc. El criterio de distribución utilizado, como digo, es un criterio territorial puesto que las Comunidades Autónomas tienen competencia sobre la pesca «en aguas interiores» (art. 148.1.11ª CE). Más allá de las aguas interiores, la regulación de la pesca marítima es una competencia exclusiva del Estado, que la ha ejercido mediante Ley 3/2001, de 26 marzo, de Pesca Marítima del Estado, modificada, de manera significativa, por Ley 33/2014, de 26 de diciembre (véase también el RD 182/2015, de 13 marzo, que aprueba el Reglamento de procedimiento sancionador en materia de pesca marítima en aguas exteriores y deroga al anterior aprobado por RD 747/2008, de 9 mayo).

La «ordenación del sector pesquero», a la que también alude este apartado, incluye la regulación de la pesca como actividad económica y productiva. En dicho concepto cabe la regulación de las condiciones profesionales de los pescadores, las formas de organización, las normas sobre construcción de buques y reestructuración de la flota, explotación comercial, lonjas de contratación. Y el criterio de distribución competencial aquí ya no es el territorial, sino de carácter funcional sobre la base del binomio bases-desarrollo: las Comunidades Autónomas asumen competencias en el marco de la legislación básica del Estado.

La citada Ley 3/2001, de 18 enero, de Pesca Marítima del Estado, regula la pesca marítima (la desarrollada «en aguas exteriores») y la ordenación del sector pesquero. En lo que hace al primer aspecto contempla, entre otros extremos, las medidas de conservación, protección y regeneración de recursos, el régimen de gestión de la actividad pesquera (requisitos para el ejercicio de la pesca), la pesca no profesional y las medidas de control de la pesca marítima. Aborda también, con carácter de normativa básica, la ordenación del sector pesquero, incluyendo los aspectos ya mencionados (profesiones, flota, puertos base, venta de productos y comercialización).

La limitación espacial de la competencia autonómica sobre «pesca marítima» deriva de la limitación del art. 148.1.11ª en relación con el 149.1.19ª CE. Pero esa limitación territorial no rige para las otras dos actividades sobre las que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en ámbitos relacionados con la explotación de recursos marinos: la acuicultura y el marisqueo. Ésa es, precisamente, una de las conclusiones más importantes de la STC 9/2001, de 18 enero, sobre la Ley de Pesca de Galicia, que parte de identificar y distinguir «pesca» y «marisqueo»; actividades ciertamente diferentes pero que, a veces, se pueden confundir (con las eventuales consecuencias competenciales) en la medida en que, como en algún momento ha dicho el Consejo de Estado, «no todos los mariscos son objeto de marisqueo pues hay determinadas especies que por sus especiales características se pescan».

En todo caso, la distinción entre «pesca marítima» y «ordenación del sector pesquero» no siempre es nítida. Además, debe tenerse en cuenta que sobre este sector incide especialmente la normativa comunitaria dictada en el ámbito de la Política Agrícola Común y, más en concreto, las normas dirigidas a afrontar los problemas que preocupan desde el punto de vista del mantenimiento del nivel de vida de los productores, del medio ambiente y de la conservación de los recursos, a cuyo fin se enderezan las políticas de estructuras, de recursos y de comercialización.

En relación con los temas competenciales internos v., recientemente, la STC 184/1996, de 14 noviembre.

Téngase en cuenta también la Ley 14/1998, de 1 junio, por la que se establece el Régimen de Control para la Protección de los Recursos Pesqueros.

20ª Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.

Véase, entre otras, la Ley del Puertos del Estado y de la Marina Mercante (ahora TR aprobado por RDLeg 2/2011, de 5 septiembre); la Ley 22/1988, de 28 julio, de Costas; y la Ley 21/2003, de 7 julio, de Seguridad Aérea (modificada por Ley 1/2011, de 4 marzo, por la que se establece el Programa Estatal de Seguridad Operacional para la Aviación civil).

21ª Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.

1. En relación con la primera parte de este artículo (ferrocarriles y transportes terrestres) véanse:

- Ley 38/2015, de 29 septiembre, del sector ferroviario (que deroga y sustituye a la anterior Ley 39/2003, de 17 de noviembre) que regula las infraestructuras ferroviarias y la prestación de los servicios de un transporte considerado servicio de interés general pero que se puede prestar en régimen de libre competencia.

- Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (modificada parcialmente por numerosas Leyes posteriores, entre ellas, la ya citada Ley 39/2003, del Sector Ferroviario) y su Reglamento aprobado por RD 1211/1990, de 28 de septiembre (modificado también con posterioridad varias veces).

- Reglamento de transportes de mercancías peligrosas por carretera, aprobado por RD 551/2006, de 5 de mayo (que sustituye al anterior de 1998 (RD 2115/1998, de 2 octubre).

- Ley Orgánica 5/1987, de 30 julio, de delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable, (parcialmente modificada por LO 5/2013, de 4 julio), cuyo art. 20 ha sido declarado inconstitucional por la citada STC 118/1996, de 27 junio.

2. En relación con el tráfico y la circulación de vehículos a motor, véase, ante todo el RD legislativo 6/2015, de 30 octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Circulación de Vehículos a motor y seguridad vial (sustituyendo al anterior RDLeg 339/1990, de 2 marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que había sido objeto de numerosas modificaciones. Por cierto que una de esas modificaciones -la llevada a cabo por Ley 59/1997, de 19 diciembre- trae causa de un curioso episodio legislativo que se relata en el propio Preámbulo de aquélla. Allí se dice que al reformar el art. 67 del Decreto Legislativo 339/1990 por la Ley 5/1997 se omitió transcribir el párrafo 3, no modificado, del citado art. 67 relativo a las infracciones cometidas por los no residentes en España y la inmovilización de sus vehículos. «Prueba del carácter fortuito -dice- de ese olvido es que en el debate parlamentario sobre este precepto no se planteó en ningún momento la supresión de la posibilidad de inmovilización de vehículos» por el impago de multas. Así que, ante la urgencia derivada de la inmediata temporada estival, se reincorporó la previsión al Ordenamiento vigente mediante el RDley 12/1997, porque de no haberlo hecho así «se estaría ante una situación que en la práctica dejaría a un determinado colectivo -el de los no residentes en territorio nacional- al margen de la disciplina viaria», termina diciendo la Exposición de Motivos. Cabe lamentar, sin embargo, que el error no se detectara antes, en el período que media entre marzo (Ley 5/1997) y agosto (RDley 12/1997 1997). Porque, como también es sabido, la temporada turística empieza antes del 1 de agosto, ¿Qué sucedió en junio y julio de 1997? Pues que, en puridad, no se pudo durante ese tiempo adoptar la medida ahora vuelta a contemplar en la Ley 59/1997 de reforma de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

La citada Ley de Seguridad Vial sufrió a lo largo de su vigencia, dos importantes modificaciones mediante las Leyes 17/2005 y 18/2009. La primera introduce el carné de conducir por puntos, amplía el elenco de infracciones y sanciones y establece nuevas y específicas normas para los conductores. La segunda reforma el régimen sancionador estableciendo nuevas infracciones y un procedimiento abreviado.

Véanse también:

- El RD 1428/2003, de 21 de noviembre, que aprueba el Reglamento General de Circulación (que establece que no podrán circular los conductores con una tasa de alcohol en sangre superior a 0,5 gramos por litro, o de alcohol en aire espirado superior a 0,25 miligramos por litro).

- El RD 818/2009, de 8 mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de Conductores. Este nuevo reglamento deroga al anterior de 1997 ( RD 772/1997, de 30 mayo), así como lo poco que quedaba vigente del viejo Código de la Circulación, de 25 septiembre 1934. El nuevo Reglamento traspone al Derecho interno dos directivas comunitarias: la Directiva 2006/126/CE de 20 diciembre, sobre el permiso de conducción, y otra de 24 junio 2008. El nuevo Reglamento propone el reconocimiento recíproco de los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros de la Unión Europea, señalando períodos de vigencia más uniformes. Se establece un modelo único y se prevé que se podrá aplicar la normativa española relativa a las restricciones, suspensión, retirada del permiso o pérdida de puntos a los extranjeros residentes en España titulares de un permiso de conducción expedido en otro Estado miembro. El RD 818/2009, ha sido modificado por RD 475/2013, de 21 junio, en materia de transportes de mercancías peligrosas.

- El RD 320/1994, de 25 febrero (modificado también con posterioridad), que aprueba el Reglamento del Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. Según su art. 16 el plazo de caducidad del procedimiento sancionador es ahora de un año a partir del inicio de aquél. La Ley 17/2005 reitera esta previsión.

3. Sobre el complejo mundo de la normativa de telecomunicaciones véase ahora la Ley 9/2014, de 9 de mayo, de Telecomunicaciones, que es la norma de referencia. Y téngase en cuenta asimismo la importante Ley 34/2002, de 11 julio, de Servicios de la Sociedad de la Información.

V. también los importantes RRDD 2296/2004, de 10 diciembre, sobre mercados de comunicaciones electrónicas, de acceso a las redes y numeración; y 424/2005, de 15 abril, que aprueba el Reglamento sobre condiciones para la prestación de servicios de telecomunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de los usuarios (derogando los anteriores RRDD 1651/1998, de 24 de julio y 1736/1998, de 31 julio). Otros aspectos más técnicos son objeto de normas reglamentarias específicas.

Véanse asimismo los arts. 20.3 y 149.1.27ª CE.

4. En materia de servicios postales, téngase en cuenta, sobre todo, la Ley 43/2010, de 30 diciembre, del Servicio Postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal (que deroga a la anterior Ley 24/1998, de 13 julio).

5. Téngase en cuenta también el RDley 1/1998, de 27 febrero, que establece el régimen jurídico de las infraestructuras comunes en los edificios para el acceso a los servicios de telecomunicación, se funda parcialmente también en este título competencial. Se regula en él el derecho de los copropietarios y, en su caso, arrendatarios a instalar las pertinentes infraestructuras de telecomunicación (captación de señales de radiodifusión y televisión, acceso a los servicios telefónicos básicos, servicios de telecomunicaciones por cable...) o conectarse a las existentes.

22ª La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.

Véase el RD Legislativo 1/2001, de 20 julio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas.

Téngase en cuenta, también, sobre este precepto, la Ley 54/2013, de 26 diciembre, del Sector Eléctrico.

23ª Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.

1. En relación con el medio ambiente téngase en cuenta el art. 45 CE y las normas que allí se citan (teniendo en cuenta la especial incidencia en este ámbito del Derecho Comunitario). Específicamente, entre otras, por orden cronológico:

- Ley 11/1997, de 24 abril, de Envases y Residuos de Envases (y su Reglamento aprobado por RD 782/1998, de 30 abril), así como el RD 653/2003, de 30 mayo, sobre incineración de residuos.

- Ley 37/2003, de 17 noviembre, del Ruido.

- Ley 1/2005, de 9 marzo (modificada por Ley 13/2010, de 5 julio), que regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (derivada, en parte, de los compromisos del Protocolo de Kyoto y de Directivas comunitarias).

- Ley 26/2007, de 23 octubre, de responsabilidad ambiental (parcialmente desarrollada por RD 2090/2008, de 22 diciembre).

- Ley 34/2007, de 15 noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera (y el posterior RD 102/2011, de 28 enero, de mejora de la calidad del aire).

- Ley 40/2010, de 29 diciembre, reguladora del almacenamiento geológico de dióxido de carbono.

- Ley 41/2010, de 29 diciembre, de protección del medio marino.

- Ley 22/2011, de 28 julio, de residuos y suelos contaminados (deroga a la anterior Ley 10/1998, de Residuos).

- Ley 21/2013, de 9 diciembre, de Evaluación Ambiental.

- RD legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, TR de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación.

Téngase en cuenta asimismo el Decreto 2414/1961, de 30 noviembre, que aprueba el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas (derogado por la Ley 34/2007, de 15 noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, aunque mantendrá su vigencia en aquellas Comunidades Autónomas que no hubieran legislado en la materia).

Véanse asimismo las siguientes Leyes:

- Ley 31/2003, de 27 octubre, de Conservación de la fauna silvestre en los parques zoológicos.

- Ley 32/2007, de 7 noviembre, de cuidado de los animales en su explotación, transporte y experimentación.

- Ley 42/2007, de 13 diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad.

- Ley 45/2007, de 13 diciembre, de desarrollo sostenible del medio rural.

- Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales.

La legislación autonómica es igualmente abundante y no es posible reflejarla en esta obra.

2. Sobre montes, véase la Ley 43/2003, de 21 noviembre, de Montes, y la Ley 55/1980, de 11 noviembre, de Montes Vecinales en mano común. También, la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias.

24ª Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.

Téngase en cuenta que la calificación normativa de una obra pública como de «interés general» (sin perjuicio de su eventual impugnación) conlleva la competencia estatal para realizarla. Pero obsérvese que, en el caso de obras, tal competencia tiene efectos económicos y se traduce también en su financiación.

V., entre otras, la Ley 13 abril 1877, de Obras Públicas, y la Ley 25/1988, de 29 julio, de Carreteras, en cuyo Preámbulo se alude expresamente a este artículo (v. ahora, también, el RD 1052/1995, de 23 junio, que modifica la Red de Carreteras del Estado y las enumera pormenorizadamente).

25ª Bases del régimen minero y energético.

V., entre otras, las siguientes Leyes:

- Ley 22/1973, de 21 julio, de Minas.

- Ley 34/1998, de 7 octubre, del Sector de Hidrocarburos.

- Ley 82/1980, de 30 diciembre, de Conservación de la Energía.

- Ley 24/2013, de 26 diciembre, del Sector Eléctrico.

26ª Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.

27ª Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.

En materia de radio y televisión véase ahora como norma de referencia fundamental la Ley 7/2010, de 31 marzo, General de Comunicación Audiovisual (y el RD 1624/2011, de 14 noviembre, que aprueba su reglamento de desarrollo en lo relativo a la comunicación comercial televisiva). Esta importante Ley 7/2010 unifica la dispersa normativa en la materia y deroga, entre otras, a las siguientes normas: la Ley 4/1980, de 10 enero, del Estatuto de la Radio y la Televisión (en realidad, lo poco que quedaba tras su derogación por la Ley 17/2006), la Ley 46/1983, de 26 diciembre, del tercer canal de televisión, la Ley 10/1988, de 3 mayo, de Televisión privada, la Ley 11/1991, de 8 abril, de organización y control de las emisoras de radiodifusión sonora; la Ley 37/1995, de 12 diciembre, de Telecomunicaciones por Satélite, en lo referido a los servicios de comunicación audiovisual por satélite, la Ley 41/1995, de 22 diciembre, de televisión local por ondas terrestres o la Ley 21/1997, de 3 julio, de las Emisiones y Retransmisiones de Competiciones y Acontecimientos Deportivos.

En relación con la televisión de titularidad estatal, hay que tener en cuenta, sobre todo, la Ley 17/2006, de 5 junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal (modificada por Ley 5/2017) y la Ley 8/2009, de 28 agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española (modificada luego por la ya citada Ley 7/2010).

Desde la perspectiva reglamentaria hay que considerar, entre otros los Reglamentos del servicio de televisión digital terrestre (RD 945/2005, de 29 julio), y el Reglamento general de prestación del servicio de radio y televisión por cable (RD 920/2006, de 28 julio).

Véase también el art. 149.1.21ª CE (en materia de telecomunicaciones) y téngase especialmente en cuenta la Nota al art. 20.3 CE.

28ª Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas.

V. la Ley 16/1985, de 25 junio, del Patrimonio Histórico Español (modificada por Leyes 30/1994, de 24 noviembre 42/1994, de 30 diciembre, así como por varias Leyes de Presupuestos). Téngase en cuenta, sobre esta Ley, la STC 17/1991, de 31 enero. Sobre la Ley 16/1985 y la STC 17/1991, véase el art. 46 CE y Nota al mismo.

V. también la Ley 36/1994, de 23 diciembre, de Incorporación al Ordenamiento Jurídico Español de la Directiva 93/7/CEE del Consejo, de 15 marzo, relativa a la restitución de bienes culturales que hayan salido de forma ilegal del territorio de un Estado miembro de la Unión Europea.

29ª Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica.

V. las Leyes orgánicas 2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y 4/2015, de 30 marzo, de Protección de Seguridad Ciudadana (que deroga a la anterior LO 1/1992, de 21 febrero).

Téngase en cuenta también la LO 4/1997, de 4 agosto, que regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos. Y la Ley 50/1999, de 23 diciembre, sobre régimen jurídico de la tenencia de animales potencialmente peligrosos.

Entre las normas estatales recientes que se basan en este título competencial (así como en el número 6 de este mismo artículo), está la Ley Orgánica 10/2007, de 8 octubre, reguladora de la base de datos policial sobre identificadores obtenidos a partir del ADN. Y, más recientemente, la Ley 8/2011, de 28 abril, de protección de infraestructuras críticas (y su Reglamento aprobado por RD 704/2011, de 20 mayo), y la Ley 36/2015, de 28 septiembre, de Seguridad Ciudadana.

Véase también nota al art. 104 CE.

30ª Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

V. la LO 6/2001, de 21 diciembre, de Universidades (arts. 34 a 36) y, en su desarrollo el RD 1393/2007, de 29 octubre, que establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales (Grado y Máster) y el RD 99/2011, de 28 enero, que regula las enseñanzas oficiales de doctorado (ambos ligeramente modificados por RRDD 534/2013, de 12 julio y 967/2014, de 21 noviembre y el primero también por RD 96/2014, de 14 febrero).

El citado RD 967/2014, de 21 noviembre establece los requisitos y el procedimiento para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior, y el procedimiento para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado (que deroga el anterior RD 285/2004, de 20 de febrero, de condiciones de homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación superior a efectos académicos).

En relación con las normas de desarrollo del art. 27 CE, v. también la LO 8/1985, de 3 julio, Reguladora del Derecho a la Educación, y la LO 2/2006, de 2 mayo, de Educación (sustancialmente modificada –en realidad, casi una Ley nueva– por LO 8/2013, de 9 diciembre, para la mejora de la calidad educativa), así como la LO 5/2002, de 19 junio, de cualificación y de la formación profesional.

Sobre títulos no universitarios, v. el RD 1564/1982, de 18 junio, por el que se regulan las condiciones para la obtención, expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales no universitarios; el RD 104/1988, de 29 enero, sobre Homologación y Convalidación de Títulos y Estudios Extranjeros de Educación No Universitaria (que modifica parcialmente el anterior) y la Orden de 30 abril 1996, sobre criterios en materia de homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de niveles no universitarios y fijación del régimen de equivalencias con los correspondientes títulos españoles.

Además de la normativa general, téngase en cuenta la incidencia de las Directivas comunitarias en la materia y las normas por las que se lleva a cabo su trasposición e integración al Derecho interno. Así, por ejemplo, el RD 1837/2008, de 8 noviembre, que incorpora al Ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 septiembre 2005, y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 noviembre 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado.

31ª Estadística para fines estatales.

V. la Ley 12/1989, de 9 mayo, de la Función Estadística Pública.

32ª Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.

V. la LO 2/1980, de 18 enero, Reguladora de las Distintas Modalidades de Referéndum, modificada por LO 12/1980, de 16 diciembre.

2. Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas.

V. el art. 44 CE y téngase en cuenta nota al mismo.

3. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.

1. Las materias residuales, por no aparecer en las listas de los arts. 148 y 149.1 CE, son competencia estatal si no las asumen en sus Estatutos las Comunidades Autónomas. Pero serán de competencia autonómica si constan en los Estatutos.

Inicialmente, como ya nos consta, sólo las Comunidades que accedieron por la vía del art. 151.1 y disposición transitoria 2ª podían asumir competencias sobre las llamadas materias «residuales». Transcurridos cinco años (art. 148.2 CE), y una vez reformados los Estatutos, todas las Comunidades podían y pueden asumir materias que no consten en el art. 149. Si no lo han hecho la competencia residual es del Estado.

2. La cláusula de supletoriedad del Derecho estatal a que alude el último inciso de este apartado ha dado lugar a una doctrina del Tribunal Constitucional que ha ido evolucionando de manera no siempre lineal y que culminó en dos Sentencias fundamentales: las SSTC 118/1996, de 27 junio, y 61/1997, de 20 marzo. La primera sobre la Ordenación de los transportes terrestres y la segunda sobre la Ley del Suelo de 1992.

Al principio, la doctrina constitucional pareció contundente: "No cabe duda (...) que las Cortes Generales, como titulares de la potestad legislativa del Estado (art. 66.2 CE) pueden legislar en principio sobre cualquier materia sin poseer un título específico para ello" (STC 76/1983, de 5 agosto, FJ. 4). En el mismo sentido la STC 49/1984, de 5 abril, se refiere a las leyes del Estado como normas "sin ámbitos limitados materialmente”. Se entendía, pues, implícitamente que había una competencia legislativa universal del Estado. Cuestión distinta era que esa legislación estatal estuviera vigente en todo el territorio, puesto que, si las Comunidades Autónomas tenían competencias estatutarias podían legislar sobre la materia con el efecto inmediato de “desplazar” la legislación estatal que pasaba a tener, pues, un mero carácter supletorio.

El entendimiento de la cláusula de supletoriedad en esos términos se justificaba, por la heterogeneidad existente en las competencias autonómicas. Habiendo dos tipos de Comunidades Autónomas, no pudiendo las de segundo grado asumir más que un limitado abanico de competencias y existiendo además el principio dispositivo, que permitía a cada Comunidad no asumir estatutariamente todas las funciones de una competencia, no era difícil que se diera una asimetría, esto es, que hubiera Comunidades con legislación exclusiva y completa en una materia y Comunidades sin posibilidad alguna de legislar en esa misma materia. E incluso Comunidades que, pudiendo legislar, habían decidido explícita o implícitamente no hacerlo. La plenitud del Ordenamiento la garantizaba de supletoriedad del Derecho estatal, entendida como acaba de exponerse en el párrafo anterior: el Estado podía legislar y esa la legislación del Estado completaba lagunas o vacíos.

Pero, poco a poco, esa doctrina constitucional cambió. El TC empezó afirmando que el art. 149.3 "en manera alguna constituye una cláusula universal atributiva de competencias para legislar sobre cualesquiera materias a favor del Estado" (SSTC 15/1989 y 103/1989). En la STC 147/1991 quedó ya claro que serían nulas "las normas que el Estado dicte con el único propósito de crear derecho supletorio del de las Comunidades Autónomas en materias que sean de la exclusiva competencias de éstas” porque esa posibilidad no es constitucionalmente legítima cuando todos los Estatutos de Autonomía han asumido una competencia como exclusiva y con el mismo grado de homogeneidad.

El paso siguiente y definitivo se dio en las citadas SSTC 118/1996 y 61/1997, esta última en un caso singular: el del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 gran parte del cual fue declarado inconstitucional precisamente por el nuevo entendimiento de la “cláusula de supletoriedad”. La Sentencia reitera la doctrina de la STC 118/1996 al decir: si "todos los Estatutos atribuyen a las Comunidades Autónomas la competencia exclusiva sobre la materia de urbanismo, es evidente que el Estado no puede dictar normas supletorias al carecer de título competencial específico que así lo legitime, sin que por otra parte el hecho de ostentar otros títulos competenciales susceptibles de incidir sobre la materia pueda justificar la invocación de la cláusula de supletoriedad" [F. 12.c)].

Eso significa que se ha dado un vuelco interpretativo y que, en definitiva, el Derecho estatal supletorio habrá de ser buscado e inferido, en caso de lagunas, por el aplicador jurídico. Y en la medida en que la falta de título competencial impide al Estado legislar, ni siquiera para modificar o derogar su propio Derecho anterior a la asunción de competencias por las Comunidades Autónomas [F. 12.d) STC 61/1997], la complejidad ordinamental se acentúa, porque en esos casos el Derecho supletorio puede ser, y de hecho será, Derecho histórico, es decir, el Derecho estatal anterior a la citada asunción competencial por las Comunidades Autónomas.

Las SSTC 118/1996 y 61/1997 culminan, pues, una evolución que, más allá del plano teórico conceptual, plantea muchos problemas concretos. Pero, además, tiene una carga adicional: está diciendo que las Comunidades Autónomas que se han apresurado a asumir competencias se tienen que apresurar también a legislar sobre ellas si no quieren que el Derecho aplicable en esa Comunidad y sobre esa materia sea un Derecho estatal antiguo y que a lo mejor no se adecúa a la nueva y cambiante realidad. La interpretación jurisprudencial que acabo de describir proyecta, pues, una carga adicional que no puede ser desconocida.

Artículo 150.

1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.

2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.

Se prevé en este precepto la posibilidad de una atribución extraestatutaria de competencias autonómicas.

Ténganse a este respecto en cuenta las Leyes Orgánicas 11/1982, de 10 agosto, de transferencias complementarias para Canarias, y 12/1982, de 10 agosto, sobre transferencias a la Comunidad Valenciana de competencias en materia de titularidad estatal; esta última ya derogada por LO 12/1994, de 24 marzo, una vez incorporadas sus previsiones a la reforma del Estatuto llevada a cabo en 1994.

Con carácter más concreto, véanse las Leyes Orgánicas 16/1995, de 27 diciembre, y 6/1999, de 6 abril, de transferencia de competencias a la Comunidad Autónoma de Galicia la Ley Orgánica 2/1996, de 15 enero , complementaria de la de Ordenación del Comercio Minorista, que transfiere a la Comunidad de las Islas Baleares la competencia de ejecución de la legislación del Estado en materia de comercio interior, o la Ley Orgánica 6/1997, de 15 diciembre, de transferencia de facultades de ejecución de la legislación del Estado en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial a la Generalidad de Cataluña. La Ley excluye las competencias relacionadas con la expedición, anulación y, en su caso, suspensión de los permisos de conducción, matriculación y expedición de permisos de circulación. E impone como condición de ejercicio los principios de coordinación y la colaboración, así como el intercambio de información entre las dos Administraciones implicadas.

Véase, asimismo, la Ley Orgánica 5/1987, de 30 julio, de delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en materia de transporte por carretera y por cable (modificada por LO 5/2013, de 4 julio), cuyo art. 20 ha sido declarado inconstitucional por la STC 118/1996, de 27 junio.

3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.

Se prevén en este apartado las leyes de armonización, de las que sólo existe un precedente fallido: el del Proyecto de Ley Orgánica y de Armonización del Proceso Autonómico, más conocida por sus siglas: la LOAPA, que pretendía, entre otras cosas, propiciar una interpretación unívoca de los preceptos constitucionales sobre el ámbito competencial y las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas y sobre su alcance y contenido; una interpretación, en definitiva, que aclarara y armonizara sobre todo el juego de los arts. 148 y 149.1 CE, en ausencia, entonces, de una doctrina interpretativa del Tribunal Constitucional.

El texto, aprobado en junio 1982 por el Congreso de los Diputados, antes de publicarse fue impugnado mediante el hoy desaparecido recurso previo de inconstitucionalidad contra leyes orgánicas (art. 79 LOTC, derogado por LO 4/1985, de 7 junio). Y la STC 76/1983, de 5 agosto, declaró inconstitucional una parte de la LOAPA, básicamente por negar el Tribunal Constitucional la posibilidad de leyes interpretativas de la Constitución. Pero, además, y por lo que ahora importa, afirmó que el Proyecto no podía ser ni una ley orgánica (por oponerse al art. 81 CE), ni una ley de armonización.

En cuanto a las leyes de armonización el Tribunal Constitucional señala que el art. 150.3 CE es una norma de cierre del sistema de distribución de competencias aplicable «sólo a aquellos supuestos en que el legislador estatal no disponga de otros cauces constitucionales para el ejercicio de su potestad legislativa o éstos no sean suficientes para garantizar la armonía exigida por el interés general». Y, aunque señala luego que el ámbito normal de la armonización será el de las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas (pues en el juego de las competencias compartidas el Estado puede tutelar el interés general a través de la regulación de la normativa básica), niega que las leyes de armonización únicamente quepan en esos supuestos: «Si bien normalmente la armonización afectará a competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, no es contrario a la Constitución que las leyes de armonización sean utilizadas cuando, en el caso de competencias compartidas, se aprecie que el sistema de distribución de competencias es insuficiente para evitar que la diversidad de disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas produzca una desarmonía contraria al interés general de la Nación» (FJ. 3).

En el caso concreto de la LOAPA el Tribunal Constitucional estimó que el legislador estatal disponía de otros medios y no precisaba acudir a la técnica armonizadora.

Desprovista del carácter orgánico y armonizador la parte no declarada inconstitucional del Proyecto se aprobó como Ley 12/1983, de 14 octubre, del Proceso Autonómico. Pero la doctrina quedó fijada: el ámbito o presupuesto normal de las Leyes es para cuando sean necesarias para garantizar el interés general incidiendo en ámbito de competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas. Pero no cabe descartar que quepan también como instrumento integrador en el caso de competencias compartidas.

Artículo 151.

1. No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se refiere el apartado 2 del artículo 148, cuando la iniciativa del proceso autonómico sea acordada dentro del plazo del artículo 143.2, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica.

V. nota al art. 143 CE.

2. En el supuesto previsto en el apartado anterior, el procedimiento para la elaboración del Estatuto será el siguiente:

1º El Gobierno convocará a todos los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones comprendidas en el ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno, para que se constituyan en Asamblea, a los solos efectos de elaborar el correspondiente proyecto de Estatuto de autonomía, mediante el acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros.

2º Aprobado el proyecto de Estatuto por la Asamblea de Parlamentarios, se remitirá a la Comisión Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo examinará con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para determinar de común acuerdo su formulación definitiva.

3º Si se alcanzare dicho acuerdo, el texto resultante será sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto.

4º Si el proyecto de Estatuto es aprobado en cada provincia por la mayoría de los votos válidamente emitidos, será elevado a las Cortes Generales. Los Plenos de ambas Cámaras decidirán sobre el texto mediante un voto de ratificación. Aprobado el Estatuto, el Rey lo sancionará y lo promulgará como ley.

5º De no alcanzarse el acuerdo a que se refiere el apartado 2º de este número, el proyecto de Estatuto será tramitado como proyecto de ley ante las Cortes Generales. El texto aprobado por éstas será sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto. En caso de ser aprobado por la mayoría de los votos válidamente emitidos en cada provincia, procederá su promulgación en los términos del párrafo anterior.

3. En los casos de los párrafos 4º y 5º del apartado anterior, la no aprobación del proyecto de Estatuto por una o varias provincias no impedirá la constitución entre las restantes de la Comunidad Autónoma proyectada, en la forma que establezca la ley orgánica prevista en el apartado 1 de este artículo.

Artículo 152.

1. En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior, la organización institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea.

Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. En los Estatutos de las Comunidades Autónomas podrán establecerse los supuestos y las formas de participación de aquéllas en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del poder judicial y dentro de la unidad e independencia de éste.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 123, las sucesivas instancias procesales, en su caso, se agotarán ante órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autónoma en que esté el órgano competente en primera instancia.

2. Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes.

3. Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica.

Este artículo impone a las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos hayan sido aprobados «por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior» una estructura organizativa basada en una Asamblea legislativa o Parlamento, un Consejo de Gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas, y un Presidente. Obsérvese que, salvo las prescripciones del art. 147, no hay una referencia similar para las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía ordinaria del art. 143 CE.

Esta expresa –y exclusiva– previsión dio pie a pensar en un primer momento que la Constitución optaba por dos tipos de Comunidades Autónomas de manera más o menos permanente: aquellas que tendrían autonomía política –porque podrían dictar Leyes y por eso se preveía para ellas un Parlamento o Asamblea legislativa– y aquellas otras que solamente tendrían autonomía administrativa o de gestión, pero no legislativa. Sin embargo, todos los Estatutos, en uso del principio dispositivo, asumieron desde el principio un esquema similar: un Parlamento (con distintos nombres: Asamblea, Cortes, Diputación General, Junta General) y un Gobierno o Consejo Ejecutivo de Gobierno (que a veces adopta también denominaciones que en otras Comunidades se utilizan para designar al Parlamento: Junta, Diputación General).

Téngase en cuenta, finalmente, que el Tribunal Superior de Justicia que menciona este precepto no es un órgano «de» la Comunidad Autónoma. El Poder Judicial es único, de modo que el Tribunal Superior de Justicia es un órgano del Poder Judicial «en» la Comunidad Autónoma; un órgano que culmina la organización judicial en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas. Por eso la STC 114/1994, de 14 abril, señala que el art. 152 CE no permite limitar el alcance de los fallos de los Tribunales Superiores de Justicia al ámbito territorial autonómico. V. también nota al Título VI CE.

Artículo 153.

El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá:

a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley.

b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo 150.

c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias.

d) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.

Artículo 154.

Un Delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad.

V. los arts. 72 y ss. de la Ley 40/2015, de 1 octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Artículo 155.

1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

1. Este artículo, que viene a ser el cierre del sistema, es equivalente al que existe también en otras Constituciones y, en particular, es sustancialmente igual al del art. 37 de la Ley Fundamental de la República alemana, donde se prevé la intervención del Gobierno Federal «si un Land no cumpliere los deberes federales que la Ley Fundamental u otra ley federal le imponga». En tales casos, «el Gobierno Federal, con la aprobación del Bundesrat, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar al Land al cumplimiento de dichos deberes por vía coactiva federal». El apartado 2 del precepto continúa diciendo que «para la ejecución de las medidas federales coactivas, el Gobierno Federal o su representación tiene el derecho de impartir instrucciones a todos los Länder y a las autoridades de los mismos».

El art. 155 de la Constitución española incorpora algunas diferencias. En cuanto al presupuesto de hecho del precepto añade al incumplimiento de las obligaciones constitucionales la más vaga previsión de que la Comunidad de Autónoma actúe «de forma que atente gravemente al interés general de España». En cuanto al procedimiento se precisa que debe haber un requerimiento previo y, en caso de no ser atendido, la aprobación del Senado «por mayoría absoluta».

2. Hasta el año 2017 el precepto estaba inédito y no se había aplicado nunca por más que el Tribunal Constitucional, al hilo de algún pronunciamiento en un tema distinto, se había referido al precepto para intentar precisar sus genéricos perfiles. El supuesto más claro fue, quizá, como recuerda el Gobierno en el Acuerdo al que luego me refiero, el de la STC 215/2014, de 18 de diciembre, desestimando (aunque con seis votos particulares parcialmente disidentes) un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Canarias frente a determinados preceptos de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. En el FJ 8 el TC analiza el art. 26.1 de dicha Ley que prevé medidas de cumplimiento forzoso y dispone que en caso de incumplimiento «de conformidad con lo dispuesto en el artículo 155 de la Constitución» el Gobierno, previa aprobación por el Senado, llevará a cabo «las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma a su ejecución forzosa». A juicio del Gobierno de Canarias el precepto sería inconstitucional. Pero el TC entendió que el precepto hallaría justamente en el art. 155 CE su fundamento. Y añade que «no cabe duda de que el recurso a la vía prevista en el art. 155 CE supone una injerencia clara en la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas que lleva a una actuación subsidiaria del Estado, pero se trata de una injerencia autorizada por el propio texto constitucional, como reacción última a un incumplimiento flagrante de las obligaciones constitucionalmente impuestas».

3. Con estos escasos antecedentes y ante las decisiones adoptadas por las instituciones de la Generalitat de Cataluña a las que luego me refiero, en octubre de 2017 se puso en marcha el procedimiento y las medidas previstas en el precepto constitucional anotado en los términos que se indican:

a) El 21 de octubre de 2017 el Gobierno adoptó un Acuerdo por el que «en aplicación de lo dispuesto en el artículo 155 de la Constitución, se tiene por no atendido el requerimiento planteado al M. H. Sr. Presidente de la Generalitat de Cataluña, para que la Generalitat de Cataluña proceda al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y a la cesación de sus actuaciones gravemente contrarias al interés general».

b) En dicho Acuerdo se proponen al Senado para su aprobación «las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y para la protección del mencionado interés general».

c) El citado acuerdo fue publicado mediante Orden del Ministerio de la Presidencia 1034/2017, de 27 octubre (RCL 2017, 1460)(BOE del mismo 27). Ese mismo día el periódico oficial publicaba la Resolución de 27 de octubre de 2017, de la Presidencia del Senado, por la que se publica el Acuerdo del Pleno del Senado, por el que se aprueban las medidas requeridas por el Gobierno, al amparo del artículo 155 de la Constitución. La cita Resolución, adoptada por mayoría absoluta, autorizaba las medidas requeridas por el Gobierno, al amparo del artículo 155 de la Constitución, con algunas modificaciones a las que inmediatamente me refiero.

d) Con posterioridad, en el BOE del 2 de noviembre se publicaba el RD 954/2017, de 31 de octubre (RCL 2017, 1269), por el que, en virtud de las medidas autorizadas por el Pleno del Senado, se adoptan medidas respecto de la organización de la Generalitat de Cataluña y el cese de distintos altos cargos.

4. El Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017, dado a conocer por la ya citada Orden Ministerial de la misma fecha y que da pie a la Resolución del Senado a la que me acabo de referir, es un texto ilustrativo que, pese a su longitud y dada la gravedad del tema, merece la pena reproducir para su cabal y exacto conocimiento. En el texto que sigue se mencionan los aspectos del cuerpo del Acuerdo que fueron modificados por el Senado, como luego se precisará también, al aprobar las medidas solicitadas. Así, pues, el Acuerdo del Consejo de Ministros dice textualmente así:

A. «El artículo 155 C.E., como garantía del cumplimiento de las obligaciones constitucionales por los entes territoriales en un Estado compuesto».

El artículo 155 se integra dentro de los mecanismos constitucionales que tienen por objeto garantizar el orden constitucional en el caso de incumplimiento de las obligaciones constitucionales por una Comunidad Autónoma o que atente gravemente contra el interés general.

Dicho artículo ha sido delimitado por el Tribunal Constitucional a lo largo de su jurisprudencia. Así, la STC 215/2014 (RTC 2014, 215) ha afirmado que el artículo 155 «opera como medida de último recurso del Estado ante una situación de incumplimiento, manifiesto y contumaz, deliberado o negligente, de una determinada Comunidad Autónoma, que no ha adoptado, primero, por propia iniciativa, y luego, a instancia del Estado, las medidas oportunas para corregir la desviación en la que ha incurrido». A su vez, la STC 4/1981 (RTC 1981, 4) califica al artículo 155 como uno de los preceptos constitucionales «consecuencia del principio de unidad y de supremacía del Interés de la Nación».

La STC 25/1981 (RTC 1981, 25) considera al artículo 155 como un precepto revelador de que la defensa específica del «interés general del Estado» corresponde al Gobierno de la Nación y más aún actúa como garantía de «los derechos fundamentales por cuanto fundan un status jurídico-constitucional unitario para todos los españoles y son decisivos en igual medida para la configuración del orden democrático en el Estado central y en las Comunidades Autónomas, son elemento unificador, tanto más cuanto el cometido de asegurar esta unificación, según el artículo 155 de la Constitución, compete al Estado.»

Asimismo, la STC 49/1988 (RTC 1988, 49) lo califica como medio extraordinario de coerción no aplicable a supuestos normales y la STC 27/1987 (RTC 1987, 27) lo sitúa como medio de «control excepcional de las Comunidades Autónomas por el Estado».

En el ámbito del Derecho comparado, es común la existencia de mecanismos constitucionales que aseguren en Estados compuestos la unidad del Estado y el respeto por parte de sus miembros del orden constitucional.

El artículo 155 de nuestra Constitución de 1978, inédito hasta entonces en nuestra historia constitucional –la Constitución de la II República carecía de tal instrumento–, tiene su reflejo en distintos mecanismos de coerción, intervención o ejecución en diferentes sistemas constitucionales de nuestro entorno.

Es reconocido que la redacción del artículo 155 tiene su origen en el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn. Asimismo, podemos mencionar los mecanismos previstos, entre otros, en el artículo 52 de la Constitución helvética, en el artículo 100 de la Constitución Austriaca, el artículo 126 de la Constitución Italiana, el artículo 238 de la Constitución Portuguesa o el artículo 4.4 de la Constitución de los Estados Unidos de América.

En este marco, el artículo 155 como norma de excepción permite al Estado adoptar medidas para restablecer el orden constitucional o para prevenir, en su caso, un grave daño al interés general, respetando, en todo momento, la existencia de la Comunidad Autónoma, sus instituciones y su Estatuto.

Conviene recordar que en nuestra historia constitucional fue activado el mecanismo del artículo 155 frente a una Comunidad Autónoma en el año 1989 por el incumplimiento de sus obligaciones en el ámbito fiscal y bastó el requerimiento para que dicha Administración cesara en su comportamiento sin necesidad, en consecuencia, de acudir al Senado para la adopción de medidas ulteriores.

Si se consideró una situación extraordinaria el incumplimiento de obligaciones fiscales por parte de una Comunidad Autónoma, en la situación actual es palmario el incumplimiento de las obligaciones constitucionales por parte de la Comunidad Autónoma que, a su vez, pone en grave riesgo el interés general de la Nación.

B. Cumplimiento de los presupuestos habilitantes para la aplicación del artículo 155 de la Constitución

El artículo 155 configura un doble presupuesto de hecho posible para su aplicación: el que la Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, y que actuase de forma que atente gravemente al interés general de España. Ambos concurren en el presente caso.

El incumplimiento de los preceptos constitucionales o de la correspondiente ley que imponga obligaciones a la Comunidad Autónoma, y la afectación al interés general, debe ser efectivamente grave y así apreciarse por el Gobierno, a la vista de las circunstancias, a fin de invocar adecuadamente el artículo 155.

En efecto, el ejercicio por el Gobierno de la Nación en nombre del Estado de las facultades previstas en dicho precepto tiene su origen en el incumplimiento manifiesto, contumaz y deliberado de la Comunidad Autónoma de Cataluña, por sus máximas instituciones gubernamentales y parlamentarias, de sus obligaciones constitucionales, a través de la puesta en marcha de un proceso de secesión de dicha Comunidad Autónoma del Estado español, con desobediencia rebelde, sistemática y consciente de los reiterados pronunciamientos y requerimientos del Tribunal Constitucional, afectando de manera grave al interés general de España.

Dicho incumplimiento por parte de la Comunidad Autónoma de Cataluña contraviene, como ha afirmado reiteradamente el Tribunal Constitucional, de manera palmaria la Constitución española, que en su artículo 1.2 consagra la soberanía nacional del pueblo español, y en su artículo 2 garantiza la indisoluble unidad de la Nación española, impidiendo cualquier modificación de dichos preceptos fuera del procedimiento previsto en su artículo 168.

El Tribunal Constitucional desde el año 2014 ha venido anulando, a través de un gran número de sentencias y autos, el llamado proceso secesionista, y requiriendo de forma continuada a las instituciones catalanas para que actuaran en el respeto al marco constitucional y estatutario.

En dicha jurisprudencia reiterada, el Tribunal Constitucional ha constatado la voluntad de ruptura del marco constitucional en la distribución territorial del poder político, al pretender situarse a la Comunidad Autónoma de Cataluña como un ente soberano y, por tanto, no sometido en su toma de decisiones a la Constitución española de 1978 y a su Estatuto de Autonomía. Una manifiesta negación de todo el orden constitucional en su conjunto por cuanto intenta ni más ni menos que quebrar los principios constitucionales de unidad y respeto a la ley, romper el modelo autonómico español, así como menoscabar la soberanía nacional que reside en el conjunto del pueblo español.

Todo ello ha producido una grave afección al modelo de convivencia constitucional, a los derechos del conjunto de los españoles, titulares de la soberanía nacional, y ha generado daños ya constatables por la inestabilidad política generada que menoscaban el bienestar económico y social del conjunto de los catalanes.

Pese a todos estos pronunciamientos, las Instituciones de la Generalitat de Cataluña han continuado en su deriva secesionista. Tanto el Parlamento de Cataluña como el Gobierno de la Generalitat, haciendo caso omiso a las resoluciones del Tribunal Constitucional, han adoptado resoluciones, normas y Leyes, especialmente las Leyes 19/2017, de 6 de septiembre (LCAT 2017, 554), del referéndum de autodeterminación, y 20/2017, de 8 de septiembre (LCAT 2017, 560), de transitoriedad jurídica y fundacional de la República, abiertamente contrarias a la Constitución, suspendidas inmediatamente por el Tribunal Constitucional y anulada ya la primera de ellas por Sentencia del Tribunal Constitucional de 17 de octubre de 2017 (RTC 2017, 114). Fueron además aprobadas en sesiones del Parlamento de Cataluña, las de los días 6 y 7 de septiembre, en la que se omitieron todas las garantías democráticas, con pleno conocimiento de la vulneración del Reglamento del Parlamento de Cataluña, contra el criterio del Letrado Mayor y el Secretario General de la Cámara, y contra el criterio del Consejo de Garantías Estatutarias. En aquellos debates se desveló, así, finalmente en todos sus detalles la hoja de ruta del proceso secesionista, consistente en tratar de imponer («referéndum sí o sí») la convocatoria ilegal de un supuesto referéndum de autodeterminación a sabiendas de la imposibilidad del Estado de aceptar tal planteamiento inconstitucional, de modo que se adoptara posteriormente la declaración unilateral de independencia.

Finalmente, como se expondrá a continuación, el Presidente de la Generalitat, en contestación al requerimiento formulado por el Gobierno de la Nación, ha reiterado la declaración efectuada en su comparecencia el 10 de octubre de 2017 en el Parlamento de Cataluña, afirmando que «el pueblo de Cataluña, el día 1 de octubre, decidió la independencia en un referéndum con el aval de un elevado porcentaje de los electores».

Por ello, se ha producido no solo un incumplimiento de obligaciones constitucionales concretas, sino que su actuación ha afectado gravemente al interés general de España, vulnerando principios fundamentales de la Constitución española y el Estatuto de Autonomía de Cataluña situándose, como afirma la sentencia del Tribunal Constitucional de 17 de octubre de 2017, al margen por completo del régimen constitucional y estatutario. En los términos que se expondrán más adelante, la contestación del requerimiento formulado por el Gobierno de la Nación pone de manifiesto la deliberada voluntad de persistir en la secesión de España y atentar de modo flagrante contra la soberanía nacional del pueblo español, y la integridad territorial del Estado, que son pilares básicos de la Constitución española.

Junto con ello, las pretensiones secesionistas están motivando ya un serio deterioro del bienestar social y económico en la Comunidad Autónoma de Cataluña. Se ha provocado una progresiva fractura de la convivencia y se han puesto en riesgo las condiciones para el crecimiento económico. Cabe destacar que, en las últimas semanas, cientos de empresas han trasladado sus domicilios sociales fuera de Cataluña. Entre ellas, seis de las siete del Ibex35 y un gran número de empresas relevantes por su tamaño, tradición y arraigo social en Cataluña. También se está viendo afectada la actividad turística, donde se está registrando una drástica caída de las reservas. En el ámbito industrial, se está produciendo una disminución en el número de pedidos de automóviles, y en el ámbito del comercio interior, se está observando una bajada de las ventas en grandes superficies. También es destacable que dos de las principales agencias de calificación crediticia alertaran sobre la posible bajada de la calificación de la Generalitat unos días después del 1 de octubre y advirtieran de los riesgos de una posible desaceleración económica, e incluso recesión, en la Comunidad Autónoma.

Estos hechos están afectando a la evolución económica en Cataluña y contrastan con el dinamismo económico que venía mostrando hasta ahora.

C. Requerimiento previo

Ante tal situación el Gobierno de la Nación procedió a activar el artículo 155. de la Constitución española, al efectuar el requerimiento previo que tal norma recoge.

Tal requerimiento se formuló por Acuerdo de Consejo de Ministros de 11 de octubre de 2017, en los siguientes términos:

«A. Requerir al M. H. Sr. Presidente de la Generalitat de Cataluña, en su condición de más alto representante de la Generalitat y de representante ordinario del Estado en Cataluña, al amparo del artículo 155 de la Constitución española, a fin de que:

1. El Presidente de Generalitat confirme si alguna autoridad de la Generalitat de Cataluña ha declarado la independencia de Cataluña y/o si en su declaración del 10 de octubre de 2017 ante el pleno del Parlamento implica la declaración de independencia al margen de que esta se encuentre o no en vigor.

2. Comunique de forma fehaciente al Gobierno de la Nación su respuesta afirmativa o negativa antes de las 10:00 horas del próximo 16 de octubre.

B. En el caso que la respuesta sea afirmativa y a estos efectos la ausencia de contestación y/o cualquier contestación distinta a una simple respuesta afirmativa o negativa se considerará confirmación, se le requiere, de acuerdo con el artículo 155 de la Constitución, a fin de que:

1. Por el Presidente y el Gobierno de Generalitat de Cataluña se revoque y ordene la revocación de dicha declaración de independencia a fin de restaurar el orden constitucional y estatutario, ordenando el cese de cualquier actuación dirigida a la promoción, avance o culminación del denominado proceso constituyente, tendente a la declaración y configuración de Cataluña como Estado independiente del resto de España, con cumplimiento íntegro de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional.

2. Comunique el presente requerimiento a la Sra. Presidenta y a la Mesa del Parlamento de Cataluña, requiriéndoles igualmente la restauración del orden constitucional y estatutario, en los mismos términos realizados al presidente y al gobierno de Cataluña.

3. Comunique de forma fehaciente al Gobierno de la Nación, el cumplimiento íntegro de este requerimiento tanto del Gobierno de la Generalitat como del Parlamento de Cataluña antes de las 10:00 horas del próximo 19 de octubre.

C. Poner en conocimiento del Sr. Presidente de la Generalitat de Cataluña, en su condición de más alto representante de la Generalitat y de representante ordinario del Estado en Cataluña, que, en caso de no atenderse el presente requerimiento, el Gobierno de la Nación, en cumplimiento de sus funciones atribuidas por la Constitución, propondrá al Senado la adopción de las medidas necesarias para el cumplimiento por parte de la Comunidad Autónoma de sus obligaciones constitucionales y para la protección del interés general, al amparo de lo dispuesto en el artículo 155 de la Constitución española para restaurar el orden constitucional y estatutario vulnerado.»

En las cartas dirigidas por el Presidente de la Generalitat de Cataluña con fechas 16 y 19 de octubre obviando la contestación al requerimiento formulado por el Presidente del Gobierno de la Nación con fecha 11 de octubre, no se da una respuesta afirmativa o negativa en relación con la pregunta formulada en éste, siendo así que en el propio requerimiento se advertía que cualquier contestación distinta a la afirmación o a la negación se consideraría confirmación de la pregunta; es decir, a la pregunta formulada sobre «si su declaración del 10 de octubre ante el Parlamento de Cataluña implica una declaración de independencia de Cataluña, al margen de que ésta se encuentre o no en vigor» el Presidente de la Comunidad Autónoma de Cataluña no ha contestado afirmativa ni negativamente, lo cual ya de por sí, es motivo suficiente para entender desatendido el requerimiento.

A lo expuesto debe añadirse que el pasado 17 de octubre –con posterioridad por tanto al requerimiento formulado, y siendo ya un hecho notorio para el Presidente de la Comunidad Autónoma de Cataluña cuando éste responde a dicho requerimiento el 19 octubre–, el Tribunal Constitucional dictó sentencia anulando la Ley 19/2017 (LCAT 2017, 554), del referéndum de autodeterminación de Cataluña, por «contrariar los principios esenciales de nuestro ordenamiento constitucional: la soberanía nacional, residenciada en el pueblo español, la unidad misma de la Nación constituida en Estado social y democrático de Derecho, y la propia supremacía de la Constitución», afirmando que «ningún poder constituido puede pretender situarse por encima de la norma fundamental» y que «un poder que niega expresamente el derecho se niega a sí mismo como autoridad merecedora de acatamiento». De igual modo considera que «la supremacía que la Ley 19/2017 pretende para sí proviene de la consideración que la misma hace del pueblo de Cataluña como «sujeto político soberano», afirmación que está en abierta contradicción con el artículo 1.2 CE. «Ni el pueblo de Cataluña es “titular de un poder soberano, exclusivo de la Nación española constituida en Estado” ni puede, por lo mismo, ser identificado como un “sujeto jurídico” que entre en competencia con el titular de la soberanía nacional».

Pese a ello, el Presidente de la Generalitat de Cataluña declara desde el mismo comienzo de su carta que «El pueblo de Cataluña, el día 1 de octubre, decidió la independencia en un referéndum con el aval de un elevado porcentaje de los electores», dando así plena validez y carácter vinculante al resultado de un supuesto referéndum previamente suspendido y posteriormente anulado por el Tribunal Constitucional, activando de esta forma el procedimiento previsto en el artículo 4 de la precitada Ley 19/2017 ya anulada. En este sentido, no puede desconocerse que el mismo día en que se produjo la declaración del Presidente de la Comunidad Autónoma de Cataluña que motivó el requerimiento, se produjo una declaración extraparlamentaria de independencia de Cataluña suscrita por los mismos parlamentarios que sustentan la mayoría que nombró al Presidente requerido, el cual también suscribió dicha declaración, erigiéndose todos ellos en «los legítimos representantes del pueblo de Cataluña».

De esta forma, y dando carta de naturaleza a un pretendido referéndum declarado inconstitucional, la máxima autoridad de la Comunidad Autónoma de Cataluña ha ignorado de plano con su respuesta la conclusión del máximo garante de la Constitución cuando en su sentencia de 17 de octubre señala que «lo que a todos afecta, es decir, la permanencia o no de ese Estado común en que España quedó constituida, no podría, llegado el caso, sino ser reconsiderado y decidido también por todos; lo contrario entrañaría, con la ruptura de la unidad de la ciudadanía, la quiebra, en términos jurídico-constitucionales, de la Nación de todos». De igual modo, confirma la ruptura frontal con el orden constitucional y estatutario de dicha Comunidad Autónoma, sin voluntad alguna de proceder a su restauración, siendo así que en el requerimiento se le intimaba, en caso de contestar afirmativamente a la pregunta, o de dar una respuesta distinta a la afirmativa o negativa, a que ordenase «el cese de cualquier actuación dirigida a la promoción, avance o culminación del denominado proceso constituyente, tendente a la declaración y configuración de Cataluña como Estado independiente, con cumplimiento íntegro de las resoluciones dictadas por el tribunal Constitucional».

Resulta patente que la máxima autoridad de la Comunidad Autónoma no ha procedido a cumplir con lo ordenado, sin que conste, de igual forma, que se haya comunicado el requerimiento a la Presidenta y a la Mesa del Parlamento de Cataluña a fin de que restauren también el orden constitucional y estatutario, poniendo con ello de manifiesto su absoluto desprecio a la separación entre los poderes ejecutivo y legislativo, y evidenciando que ambas instituciones –Gobierno de la Generalitat y Parlamento de Cataluña– actúan como si de un solo poder y una sola voluntad se trataran.

Por todo lo expuesto, se constata que no ha sido atendido el requerimiento formulado el pasado 11 de octubre, reiterando el incumplimiento frontal de las obligaciones constitucionales y estatutarias por la Comunidad Autónoma de Cataluña, con grave riesgo al interés general.

D. Objetivo y necesidad de las medidas del artículo 155

Los precedentes hasta ahora detallados ponen de manifiesto las reiteradas desatenciones al orden constitucional y la contumacia mostrada por los impulsores del denominado «proceso soberanista», desde las distintas instituciones en las que tienen algún tipo de poder o influencia, ignorando e incluso contraviniendo abiertamente el marco legislativo y las reglas democráticas sobre los que se sustenta nuestro Estado de Derecho.

Dicha actitud, además de intolerable, no resulta ni mucho menos inocua. La deriva independentista y su expresión en planteamientos ilegales, están afectando gravemente a la vida política, económica y social en Cataluña. Así, en los últimos tiempos, se está evidenciando un profundo deterioro de las bases de la convivencia, del bienestar social y del crecimiento económico en la Comunidad Autónoma, y se están poniendo en serio riesgo los fundamentos del progreso del conjunto de la sociedad catalana, generando un creciente desconcierto y una aquilatada desconfianza, entre los ciudadanos y hacia las instituciones.

Se constata, así, que los gobernantes de Cataluña no han respetado, ni la legalidad sobre la que se asistenta nuestra democracia, ni el interés general al que nuestras leyes responden.

Una situación improrrogable, por las causas que la motivan y las consecuencias que provoca, que es preciso atajar mediante la activación de las facultades que el artículo 155 de la Constitución otorga al Gobierno de la Nación, en cuanto precepto que persigue y preserva –precisamente– estos fines.

Por este motivo, las medidas propuestas en el marco de este procedimiento se plantean de forma garantista, persiguiendo en todo caso asegurar derechos y no restringir libertades, y respondiendo en todo caso a cuatro grandes objetivos: restaurar la legalidad constitucional y estatutaria, asegurar la neutralidad institucional, mantener el bienestar social y el crecimiento económico, y asegurar los derechos y libertades de todos los catalanes.

En primer lugar, es objetivo de las medidas propuestas restaurar la legalidad constitucional y estatutaria en la Comunidad Autónoma de Cataluña. Es éste un cometido irrenunciable desde la constatación de que las autoridades autonómicas han ignorado la legalidad vigente, tanto cuando han contravenido abiertamente sus disposiciones, como cuando han intentado alterar sus principios y literalidad, de forma improcedente, fuera de los mecanismos previstos para ello.

No solo se han obviado las bases legales de nuestro Estado Social y Democrático de Derecho, para plantear un proceso soberanista al margen de la legalidad y en contra de la soberanía nacional, sino que se ha tratado de suplantar el marco constitucional y estatutario del autogobierno de Cataluña, en apenas unas horas, sin apenas debate parlamentario, sin tiempo para enmendar, sin atender a informes jurídicos, sin mayorías cualificadas y sin ningún tipo de pudor democrático. Han actuado sin reconocer el sometimiento a Ley alguna y, con ello, han invalidado su legitimidad como instituciones de autogobierno.

Por este motivo, resulta imprescindible asegurar el respeto a la Ley y al ordenamiento constitucional, desde los derechos que ampara y hasta las obligaciones que establece, comenzando por su propio cumplimiento. Cumplir la Ley es y ha de ser una obligación que vincula especialmente a los responsables y representantes públicos, porque es condición indispensable para el ejercicio de sus funciones, para la integridad de las instituciones que representan y para la confianza de los ciudadanos a los que sirven.

Es preciso, así, garantizar el funcionamiento del autogobierno en el marco de los principios y normas a los que debe responder, fijados en la Constitución española y en el Estatuto de Cataluña, como elementos fundacionales de la propia autonomía catalana. Preservar ese autogobierno, es proteger la autonomía.

En segundo lugar, es objetivo de estas medidas asegurar la neutralidad institucional, de forma que el interés general de los catalanes sea, en todo caso, el principio rector de sus responsables públicos por encima de los intereses políticos. Ese interés general, en el que confluyen los grandes acuerdos sociales sobre el bien común, debe ser el elemento inspirador de las políticas públicas, más allá de los diferentes posicionamientos políticos.

Sin embargo, el Gobierno de la Generalitat ha obviado el interés general de los catalanes en favor del ideario independentista de una parte de ellos. Estos anhelos soberanistas, sin entrar a cuestionar su legitimidad en un sistema democrático que ampara el pluralismo político, no pueden ser presentados como una demanda unánime del conjunto de los ciudadanos catalanes, no pueden traducirse en un discurso único de imposición de la independencia y no puede, por encima de todo, traducirse en una declaración unilateral en este sentido. La Generalitat de Cataluña, y el conjunto de instituciones que componen el autogobierno, deben responder –siempre y en todo caso– al bienestar de los ciudadanos y actuar –siempre y en todo caso– en favor de todos ellos y no en respuesta a solo una parte. Las instituciones, como reflejo de la sociedad, deben respetar la diversidad que tanto la enriquece. Y los ciudadanos catalanes tienen, como el conjunto de los españoles, el derecho a confiar en sus instituciones.

Es preciso, por tanto, asegurar que las instituciones de autogobierno, actúan con normalidad y neutralidad, atendiendo al conjunto de los catalanes, a quienes se deben. Sin intentar colocar las ideas de unos por encima de los derechos de todos y al margen del ordenamiento constitucional.

En tercer lugar, responder de forma debida al interés general de todos los catalanes implica que sea objetivo irrenunciable de estas medidas garantizar el mantenimiento de los servicios públicos esenciales y de la recuperación económica.

Es un objetivo indispensable y un requisito imprescindible teniendo en cuenta que los planteamientos del denominado «proceso soberanista» han relegado a un papel marginal las necesidades más básicas de los ciudadanos catalanes, convirtiendo en la prioridad de la agenda política los requisitos del proceso y no las necesidades de los servicios públicos.

Junto con ello, las incertidumbres generadas por las aspiraciones soberanistas, han generado una amplia desconfianza, no solo en la propia sociedad, sino también en los agentes económicos, provocando el traslado de sedes sociales y fiscales de las empresas, desincentivando inversiones y desmotivando el turismo, uno de los principales factores de crecimiento en Cataluña.

Ello, sin entrar en que la pretendida independencia, generaría una serie de efectos económicos de impacto y magnitudes gravísimas, para los intereses de Cataluña y para el interés general de España.

Desde el punto de vista comercial, las pretensiones independentistas obvian que supondrían de iure el abandono de la Unión Europea y la salida de la Organización Mundial del Comercio, pasando a ser un país tercero a efectos de las relaciones comerciales al que se le aplicarían los derechos autónomos del Arancel Exterior Común, además de controles aduaneros en frontera. Todo ello supondría una gran pérdida en términos de competitividad, crecimiento y empleo para una economía en la que el comercio exterior supone el 70% del PIB.

Desde el punto de vista financiero, se obvia asimismo que la salida inmediata de Cataluña de la Unión Económica y Monetaria, implicaría la ausencia de representación en los órganos de gobierno de todas sus instituciones, de su amparo y sus beneficios, y en concreto de las facilidades del Banco Central Europeo. Este hecho llevaría a que, como ya está sucediendo en la actualidad, las entidades de crédito se reubicasen fuera de Cataluña. La salida de capitales junto al empeoramiento del saldo de la balanza comercial en Cataluña, resultaría en un flujo de salida de euros hacia el resto de España y del mundo que impediría la utilización de facto del euro como moneda en Cataluña. Incluso la creación de una moneda y un Banco central propios resultaría inviable, por el elevado nivel de déficit público. Se harían irremediables la expansión monetaria, la inflación desproporcionada y la contracción del crédito, con los consiguientes efectos sobre el consumo y la inversión.

Desde el punto de vista de la financiación pública, las tensiones presupuestarias serían evidentes. Por el lado de los ingresos, la capacidad recaudatoria sería muy limitada, en lo funcional y en lo efectivo, por la erosión de las bases imponibles en un contexto de contracción económica, el previsible desplazamiento de personas y domicilios sociales, y la falta de transferencias de España y de la Unión Europea. Sin embargo, los gastos se verían incrementados, al tener que asumir los hasta ahora sufragados por el Estado español, lo que obligaría a emitir deuda pública en los mercados, hecho que sería cada vez más gravoso en un contexto de recesión en el que, además del sector público, el sector financiero estaría simultáneamente demandando financiación.

Por todo ello, la pretendida independencia de Cataluña implicaría aislar una economía que hoy está plenamente integrada en España, en la UE y en el mundo. Supondría su aislamiento de los flujos financieros, de capitales y comerciales. Esto llevaría a un empobrecimiento de la economía de Cataluña de entre el 25% y el 30%, resultando una coyuntura económica insostenible. Esta situación no es en absoluto deseada respecto a un territorio y una sociedad que forman parte de España y que el Estado tiene el deber de proteger.

En cuarto lugar, el último de los objetivos que justifica y fundamenta las medidas propuestas en el marco de este procedimiento, es preservar los derechos de todos los catalanes. Los derechos que las leyes les otorgan y que las instituciones deben hacer efectivos.

Porque, cuando las instituciones incumplen y justifican el incumplimiento de la Ley, vienen a arrogarse la capacidad de actuar fuera de cualquier norma y de ejercer, por ende, un poder sin control y sin límite. Una situación en la que los derechos y libertades de los ciudadanos quedan desprovistos de cualquier garantía y sometidos a la voluntad y, más aún, la arbitrariedad de sus gobernantes. Un planteamiento absolutamente incompatible con las bases del sistema democrático que ampara la voluntad del conjunto de los ciudadanos españoles y catalanes desde hace cuarenta años.

Es por ello que resulta esencial garantizar íntegramente esos derechos y proteger, especialmente, la libertad, la seguridad y la pluralidad que son consustanciales a un Estado de Derecho y a una democracia avanzada, y a los principios y fundamentos que la Constitución recoge y que, con este procedimiento, se quieren preservar.

Entrando ya en el análisis de las medidas propuestas en aplicación del artículo 155, todas ellas son congruentes con la gravedad de las actuaciones de las instituciones de la Generalitat de Cataluña, conducentes a poner en marcha un proceso de secesión, a pesar de las sentencias y autos contrarios del Tribunal Constitucional en un marco de política general de desobediencia a la resolución de los Tribunales. Un proceso en el que la Generalitat niega expresamente el derecho, se coloca por encima de las leyes estatales y desconoce las resoluciones de los tribunales.

La magnitud del incumplimiento determina que, en este caso, no baste con la impartición de instrucciones a las autoridades autonómicas (las mismas que han quebrado el orden constitucional), ni tan siquiera con la asunción puntual de competencias en algunos de los actos que ordinariamente debe realizar o en algunas de sus funciones.

Se hace imprescindible la sustitución en el ejercicio de las funciones de esos órganos por el tiempo necesario y preciso para reponer la legalidad constitucional y estatutaria vulnerada.

Las medidas que recoge este acuerdo son las absolutamente necesarias y proporcionadas al fin para el que se adoptan y tendrán la duración temporal que se entiende necesaria para reponer el marco constitucional y estatutario vulnerado, asegurando la neutralidad de la administración autonómica en garantía del pluralismo político, puesto que de ningún modo tienen por objetivo suspender la autonomía de Cataluña, sino precisamente salvaguardar y restaurar la aplicación de su Estatuto de Autonomía como parte del orden constitucional; sin perjuicio de la eventual adaptación de dichas medidas, en caso necesario, a las nuevas circunstancias que se aprecien a lo largo del ámbito temporal de su aplicación.

Las medidas cuya autorización se solicita tienen como destinatarios tanto el Gobierno y la Administración de la Generalitat, como el Parlamento de Cataluña. Han sido ambas Instituciones las que a lo largo de este tiempo han incumplido el orden constitucional de manera reiterada y progresiva, haciendo caso omiso a los distintos pronunciamientos y requerimientos del Tribunal Constitucional. En todo caso, suponen la asunción de las competencias previstas en el Estatuto de Autonomía por el Gobierno de la Nación, sin suspensión en ningún caso de la autonomía y siempre con carácter provisional.

Respecto del Gobierno y la Administración de la Generalitat de Cataluña, las medidas cuya autorización se solicita son las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento del orden constitucional y su aplicación se realizará en forma proporcionada a las circunstancias. Se justifica su extensión a todas las áreas de actuación administrativa, en la medida en que la denominada Ley 20/2017, de transitoriedad jurídica y fundacional de la república aprobada por el Parlamento de Cataluña, afecta en su redacción a todas las áreas competenciales del Estado, con la ilegítima pretensión de asumir la totalidad de las competencias estatales y promover la creación de estructuras de Estado.

Promoviéndose el cese del Presidente de la Generalitat de Cataluña, se prevé que la facultad de convocatoria de unas nuevas elecciones autonómicas corresponda al Presidente del Gobierno de la Nación, a quien se limita el plazo temporal para el ejercicio de esta facultad al plazo previsto en el presente Acuerdo. Se persigue de este modo, que trascurrido el plazo que permita la recuperación del marco constitucional y estatutario y preservando el autogobierno autonómico, vuelva a ser el mismo ejercido por quienes sean elegidos por los ciudadanos de Cataluña, sus legítimos representantes autonómicos, tras unas elecciones de este carácter.

Las medidas respecto del Parlamento de Cataluña conllevan la necesidad del sometimiento a autorización de determinadas actuaciones que le son propias hasta que se haya logrado el legítimo fin de restaurar el orden constitucional vulnerado por aquél, en abierto desafío a la Constitución y al propio Estatuto de Autonomía a los que debe respeto y obediencia. Dichas medidas se hacen absolutamente necesarias para impedir que esta institución autonómica prosiga las actuaciones parlamentarias necesarias para iniciar un proceso constituyente que desemboque finalmente, tal y como indica la Ley 20/2017 aprobada por dicho Parlamento de Cataluña y suspendida por el Tribunal Constitucional, en la adopción de una Constitución catalana.

Además, las medidas se aplicarán de forma gradual, atendiendo de forma proporcionada y progresiva a las necesidades que en cada momento requiera el restablecimiento del orden constitucional.

Es por ello que las medidas cuya autorización se solicita se antojan imprescindibles, no sólo para mantener la cohesión interna del Estado Español, sino para preservar de igual modo la posición de España en el exterior, tanto en la Unión Europea, el Consejo de Europa y la Naciones Unidas. Resulta a todas luces evidente que las decisiones adoptadas por las máximas instituciones de Cataluña perjudican a todo el Estado Español, tanto en su vertiente jurídico-constitucional como en su prestigio como Estado que actúa en el ámbito internacional, amén de por su condición de socio de la Unión Europea y miembro del Consejo de Europa, al afectar al desarrollo económico y social del bienestar de todos los españoles, incluidos los ciudadanos de Cataluña, así como a la solvencia financiera y económica de España en el exterior. Por tanto, de no adoptar las medidas necesarias para impedir que el Parlamento de Cataluña materialice su hoja de ruta secesionista, apoyado por el Gobierno de la Generalitat, se podría causar un perjuicio gravísimo a la superación de la crisis económica padecida por España y, como consecuencia, agravar el enorme problema social del desempleo, afectando en última instancia a la seguridad jurídica que precisan tanto las inversiones nacionales como, señaladamente, las inversiones extranjeras.

Por último, las medidas permiten su adaptación a las circunstancias cambiantes por cuanto se prevé la posibilidad de que el Senado pueda conocer de modificaciones y actualizaciones caso de ser precisas nuevas medidas para garantizar el orden constitucional o sensu contrario de dejarlas sin efecto antes de su finalización si dejan de ser imprescindible para los fines perseguidos.

Por todo lo expuesto, el objeto del presente Acuerdo es doble:

a) Tener por no atendido el requerimiento deducido en aplicación del artículo 155 de la Constitución al Sr. Presidente de la Generalitat.

b) Tener por cumplidos los requisitos que justifican la puesta en marcha del mecanismo previsto en el artículo 155 de la Constitución española, y en consecuencia solicitar al Senado la autorización al Gobierno de la Nación para la adopción de las medidas necesarias para garantizar que se proceda por las Instituciones de la Comunidad Autónoma de Cataluña al cumplimiento de sus obligaciones legales y constitucionales y para la protección del interés general, incorporando al efecto una propuesta de medidas a adoptar a tal efecto.

En su virtud, a propuesta del Presidente del Gobierno, el Consejo de Ministros, en su reunión del día 21 de octubre de 2017.

ACUERDA:

1. Tener por no atendido el requerimiento dirigido por el Gobierno de la Nación al M. H. Sr. Presidente de la Comunidad Autónoma de Cataluña.

2. Solicitar del Senado, al amparo de la facultad prevista en el artículo 155 de la Constitución española, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 189 del Reglamento del Senado, y con el fin de proteger el interés general de la Nación española, la autorización al Gobierno de la Nación para la adopción de las siguientes medidas:

A. Medidas dirigidas al Presidente de la Generalitat de Cataluña, al Vicepresidente y al Consejo de Gobierno

Se autoriza al Gobierno de la Nación a proceder al cese del Presidente de la Generalitat de Cataluña, del Vicepresidente y de los Consejeros que integran el Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

El cese implicará la sustitución en el ejercicio de todas las funciones que estatutaria, legal y normativamente les son propias como Presidente, Vicepresidente y miembros del Consejo de Gobierno y como titulares de sus respectivos Departamentos o Consejerías.

El ejercicio de dichas funciones corresponderá a los órganos o autoridades que cree a tal efecto o designe el Gobierno de la Nación. [párrafo afectado y modificado por el Senado en los términos que luego se indican].

Sin perjuicio de lo anterior, y singularmente, la competencia del Presidente de la Generalitat de Cataluña para decretar la disolución anticipada del Parlamento de Cataluña o el fin de la legislatura y para la convocatoria de elecciones autonómicas, prevista en el artículo 10.c) (LCAT 2008, 787)de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalitat y del Gobierno, corresponderá al Presidente del Gobierno de la Nación.

En todo caso, esta última competencia deberá ejercitarse en el plazo máximo de 6 meses desde la aprobación por el Senado de las presentes medidas.

B. Medidas dirigidas a la Administración de la Generalitat

La Administración de la Generalitat de Cataluña, de acuerdo con el artículo 71 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, continúa funcionando como la organización administrativa ordinaria que ejerce las funciones ejecutivas que el Estatuto y su normativa reguladora atribuyen a la Generalitat de Cataluña.

A todos los efectos y medidas previstos en este Acuerdo se entiende también por Administración de la Generalitat de Cataluña cualesquiera organismos, entes y entidades vinculadas o dependientes de la misma, así como el sector público empresarial a que se refiere el artículo 216 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

Acordado el cese del Presidente, del Vicepresidente y de los Consejeros de Gobierno, la Administración de la Generalitat de Cataluña actuará bajo las directrices de los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación en sustitución de aquéllos.

A tal efecto, y atendiendo proporcionada y progresivamente a las necesidades que requiera el normal funcionamiento de las distintas áreas de actividad de la Administración de la Generalitat de Cataluña, dichos órganos o autoridades podrán:

– Dictar y adoptar las disposiciones, actos, resoluciones, instrucciones u órdenes de servicio que sean necesarias para el ejercicio de las competencias y funciones asumidas. Todos ellos serán de obligado cumplimiento para el personal de la Administración de la Generalitat de Cataluña, sean funcionarios públicos o empleados sujetos al régimen laboral, dependientes de la misma o de su sector público.

– Someter a un régimen de comunicación o autorización previa de las actuaciones de la Administración de la Generalitat, siendo nulos los actos, actuaciones y resoluciones que se adopten sin este requisito. Cuando dichos actos, actuaciones y resoluciones se sometan a un régimen de comunicación previa, los órganos o autoridades designados por el Gobierno de la Nación podrán oponerse, con carácter vinculante, a su resolución.

– Acordar el nombramiento, el cese, o la sustitución temporal con asunción de las funciones correspondientes, de cualesquiera autoridades, cargos públicos y personal de la Administración de la Generalitat de Cataluña –conforme al régimen jurídico que le sea aplicable-, así como los de cualesquiera organismos, entes y entidades vinculadas o dependientes de la misma, y de su sector público empresarial.

– En el caso de que el incumplimiento de las disposiciones, actos, resoluciones, instrucciones u órdenes de servicio dictadas por los órganos o autoridades designadas por el Gobierno de la Nación, pudiera ser constitutivo de responsabilidad disciplinaria, se podrá proceder a su exigencia, de acuerdo con lo dispuesto en la normativa estatal y autonómica que resulte de aplicación, sin perjuicio de las responsabilidades patrimoniales, contables, penales, o de otro orden a que pudieran dar lugar.

Se habilita al Gobierno de la Nación, por sí mismo o a través de sus propios órganos colegiados delegados con competencias en materia económica, financiera, tributaria y presupuestaria, o a aquellos otros órganos o autoridades creados o designados al efecto, a ejercer las facultades contenidas en este apartado.

C. Medidas singulares sobre determinados ámbitos de actividad administrativa

Además de las medidas generales anteriormente señaladas, que son de aplicación a todas las áreas de actividad de la Administración de la Generalitat de Cataluña, se autoriza a los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación a adoptar adicionalmente medidas singulares sobre las siguientes áreas:

C.1 Seguridad y orden públicos.

Acordado el cese del Presidente de la Generalitat de Cataluña y del Consejero titular del Departamento de Interior en el ejercicio de las funciones previstas en el artículo 164 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y en su caso, de las autoridades dependientes, el ejercicio de dichas funciones corresponderá a los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación, que podrán dictar instrucciones directas y de obligado cumplimiento a los miembros de la Policía de la Generalitat de Cataluña-Mossos d’Esquadra.

Los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación podrán acordar el despliegue de los Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en Cataluña, coordinando la actuación de la Policía de la Generalitat de Cataluña-Mossos d’Esquadra.

En el caso de que sea necesario, los miembros del Cuerpo de Policía de la Generalitat de Cataluña-Mossos d’Esquadra serán sustituidos por efectivos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

En el caso de que el incumplimiento de las disposiciones, actos, resoluciones, instrucciones u órdenes de servicio dictadas por los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación, pudiera ser constitutivo de responsabilidad disciplinaria, se podrá proceder a su exigencia, de acuerdo con lo dispuesto en la normativa estatal y autonómica especial que resulte de aplicación, sin perjuicio de las responsabilidades patrimoniales, contables, penales, o de otro orden a que pudieran dar lugar.

C.2 Área de gestión económica, financiera, tributaria y presupuestaria.

Se habilita al Gobierno de la Nación, por sí mismo o a través de los órganos previstos en el apartado «Medidas dirigidas a la Administración de la Generalitat» a ejercer las competencias necesarias en materia económica, financiera, tributaria y presupuestaria, para que en beneficio del interés general, se garantice la prestación de los servicios públicos esenciales, la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera. Se destaca que, en especial, se adoptarán las medidas necesarias que permitan:

1. Garantizar que la totalidad de los fondos que por cualquier concepto corresponda transferir del Estado a la Comunidad Autónoma, a sus organismos, entes y entidades vinculadas o dependientes de la misma y de su sector público empresarial, no se destinen a actividades o fines vinculados o relacionados con el proceso secesionista que motiva el presente Acuerdo o que contravengan las medidas contenidas en el mismo.

2. Garantizar que los ingresos que corresponde recaudar o recibir por cualquier título a la Comunidad Autónoma, a sus organismos entes y entidades vinculadas o dependientes de la misma y a su sector público empresarial, no se destinen a actividades o fines vinculados o relacionados con el proceso secesionista que motiva el presente Acuerdo o que contravengan las medidas contenidas en el mismo.

C.3 Área de telecomunicaciones y comunicaciones electrónicas y audiovisuales.

Corresponderá a los órganos o autoridades que cree a tal efecto o designe el Gobierno de la Nación:

– El ejercicio de las funciones de la Generalitat de Cataluña relativas a las telecomunicaciones y a los servicios digitales.

– El ejercicio de las funciones de la Generalitat de Cataluña relativas a las tecnologías de la información, y en particular, las funciones de gobierno y administración del Centro de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información y del Centro de la Seguridad de la Información de Cataluña.

Asimismo, en el ámbito del servicio público autonómico de comunicación audiovisual, el ejercicio conforme a este Acuerdo de las facultades de la Generalitat garantizará la transmisión de una información veraz, objetiva y equilibrada, respetuosa con el pluralismo político, social y cultural, y también con el equilibrio territorial; así como el conocimiento y respeto de los valores y principios contenidos en la Constitución española y el Estatuto de Autonomía de Cataluña, tal y como establece el artículo 26 de la Ley 22/2005, de 29 de diciembre, de la comunicación audiovisual de Cataluña [Párrafo afectado por el Acuerdo del Senado, que supone su exclusión].

D. Medidas dirigidas al Parlamento de Cataluña

El Parlamento de Cataluña ejercerá la función representativa que tiene encomendada y, para garantizar que lo haga con pleno respeto a la Constitución y el Estatuto de Autonomía, se proponen las medidas que a continuación se detallan.

D.1 Mientras se mantenga la vigencia de las presentes medidas y hasta la constitución del nuevo Parlamento de Cataluña surgido de las elecciones que se celebren de acuerdo con lo establecido en el apartado «Medidas dirigidas al presidente de la Generalitat de Cataluña, al Vicepresidente y al Consejo de Gobierno», el presidente del Parlamento de Cataluña no puede proponer candidato a la presidencia de la Generalitat, ni el Parlamento celebrar debate y votación de investidura.

D.2 No serán de aplicación las funciones de control y las figuras reguladas en los artículos 66 y 67, en los apartados segundo y tercero de la sección primera, en la sección cuarta, en la sección quinta y en la sección séptima del Capítulo III del Título IV del Reglamento del Parlamento de Cataluña, respecto de las autoridades designadas para el desarrollo y ejecución de las medidas aprobadas por el Senado. Las facultades de seguimiento y control sobre las mismas corresponderán exclusivamente al órgano que designe a tal efecto el Senado.

D.3 Las propuestas de resolución del Parlamento para impulsar la acción política y de gobierno y declaraciones institucionales, presentadas al amparo de lo dispuesto en la sección sexta del Capítulo III del Título IV del Reglamento de la Cámara, no podrán dirigirse a las autoridades designadas para el desarrollo y ejecución de las presentes medidas y deberán, en cualquier caso, ser conformes con la Constitución, el Estatuto de Autonomía y las resoluciones del Tribunal Constitucional, así como al presupuesto, objeto y finalidad de las presentes medidas, careciendo de cualquier validez y efecto en otro caso.

D.4 El Parlamento de Cataluña seguirá ejerciendo su potestad legislativa y de organización propia, si bien no podrá tramitar iniciativas que resulten contrarias a las presentes medidas, ni a su presupuesto, objeto y finalidad.

Para garantizar que no se produce dicha discrepancia, una vez presentadas proposiciones de ley, propuestas de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, propuestas de reforma del Reglamento del Parlamento de Cataluña, enmiendas a las iniciativas legislativas y propuestas de resoluciones de carácter general o disposiciones normativas sin fuerza de ley, la Mesa del Parlamento ordenará su remisión a la autoridad que se designe a tal efecto por el Gobierno de la Nación, para que ésta manifieste, en el plazo de 30 días, su conformidad o no a la tramitación si incluyera disposiciones que resulten contrarias a las presentes medidas, ni a su presupuesto, objeto y finalidad.

No podrán someterse a debate y votación las iniciativas y enmiendas a las que se alude en este punto mientras que la autoridad que se designe a tal efecto no haya expresamente otorgado su conformidad o, en su defecto, no hayan transcurridos los 30 días desde su comunicación. Denegada expresamente la conformidad por parte de la autoridad designada por el Gobierno de la Nación, quedarán suspendidos todos los trámites parlamentarios subsiguientes [Los dos últimos resultaron afectados por el Acuerdo del Senado y quedan excluidos de su aprobación].

E. Medidas de carácter transversal

Con el fin de garantizar la eficacia y eficiencia de las medidas generales y singulares previstas en el presente Acuerdo, se aprueban adicionalmente las siguientes medidas complementarias de carácter transversal:

E.1 Normativa estatal y autonómica de aplicación.

El ejercicio de las competencias, facultades y funciones que, en virtud de lo autorizado en este Acuerdo, se atribuya a los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación, se ajustará a la normativa vigente, estatal o autonómica, que en cada caso resulte de aplicación [El Senado declara que debe entenderse suprimido este apartado por estar duplicado y reforma la redacción del siguiente en los términos que se exponen más adelante]

El ejercicio de las competencias, facultades y funciones que, en virtud de lo autorizado en este Acuerdo, se atribuya a los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación, se ajustará a la normativa vigente, estatal o autonómica, que en cada caso resulte de aplicación, y su revisión jurisdiccional corresponderá a los juzgados y tribunales del orden jurisdiccional contencioso administrativo, en atención al rango de los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación. [párrafo afectado por el Acuerdo del Senado que le da una nueva redacción en los términos que se exponen más adelante].

E.2 Declaración de invalidez e ineficacia de disposiciones, actos y resoluciones autonómicas dictadas en contravención con las medidas aprobadas en el Acuerdo.

Queda prohibida la emisión, aprobación o dictado de cualesquiera actos, actuaciones, resoluciones, disposiciones, contratos, convenios, acuerdos o encomiendas a favor de entidades públicas o privadas, o cualesquiera otro acto y/o actuación análoga a los anteriores dictado o realizado por parte de las autoridades, cargos públicos y personal tanto del Parlamento de Cataluña como de cualquier órgano u organismo de la Administración de la Generalitat de Cataluña, que contravengan las medidas contenidas en el presente Acuerdo o se lleven a efecto sin cumplir los requisitos que en desarrollo de las mismas establezcan los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación.

Los mismos son nulos de pleno derecho y carecerán de efecto alguno.

E.3 Publicaciones en boletines oficiales.

A fin de garantizar, con arreglo a la normativa estatal o autonómica de aplicación, la adecuada publicación de resoluciones, actos, acuerdos o disposiciones normativas, cualesquiera que fuese su rango, de naturaleza administrativa o parlamentaria, en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña o en el Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña, los órganos o autoridades que cree a tal efecto o designe el Gobierno de la Nación dispondrán de las facultades previstas en el apartado «Medidas dirigidas a la Administración de la Generalitat» de este Acuerdo.

La publicación en dicho Diario o Boletín, sin la autorización o en contra de lo acordado por los órganos o autoridades que cree a tal efecto o designe el Gobierno de la Nación en el ejercicio de dichas facultades determinará la falta de vigencia de la disposición normativa correspondiente, así como de la falta de validez y efectos de la resolución, acto o acuerdo objeto de publicación.

[Párrafo declarado inconstitucional por STC 89/2019, de 2 julio]

E.4 Modificación de los Departamentos, de las estructuras orgánicas y de los organismos, entes y entidades vinculadas o dependientes de la Generalitat de Cataluña.

Acordado el cese del Presidente, del Vicepresidente y de los Consejeros de Gobierno, el ejercicio de sus respectivas funciones en orden a la organización de los Departamentos de la Generalitat de Cataluña, prevista en el artículo 23 de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalitat y del Gobierno, corresponderá igualmente a los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación en sustitución de aquéllos. [Párrafo modificado por el Senado que le dio nueva redacción en los términos que se exponen más adelante].

En estas previsiones queda incluido en todo caso el ejercicio de la potestad de organización, creación, modificación y extinción de aquellos organismos y entidades públicas creadas o autorizadas por Ley.

E.5 Creación de órganos y designación de autoridades por el Gobierno de la Nación para el cumplimiento de las medidas.

Se habilita al Gobierno de la Nación para la creación de los órganos y el nombramiento o designación de las autoridades que sean necesarios para el ejercicio de las funciones y para el cumplimiento de las medidas contenidas en este Acuerdo.

E.6 Disposiciones y protocolos de actuación.

Se autoriza al Gobierno de la Nación, o en su caso, a los órganos o autoridades creados o designados por éste a la adopción de los actos, actuaciones, resoluciones y disposiciones necesarias con el fin de garantizar el cumplimiento de las medidas contenidas en este Acuerdo y de proporcionar la necesaria seguridad jurídica en defensa y respeto del orden constitucional.

Dicha autorización comprende igualmente la habilitación para la elaboración de las directrices, instrucciones y protocolos de actuación necesarios para instruir las actuaciones de las autoridades y personal de la Administración General del Estado que deban ejecutar las medidas adoptadas, al objeto de proporcionar igualmente la necesaria seguridad jurídica a su actuación, en defensa y respeto del orden constitucional.

E.7 Seguridad jurídica de los funcionarios públicos o empleados sujetos al régimen laboral de la Generalitat de Cataluña.

La incoación, tramitación y resolución de expedientes sancionadores, por parte de cualquier órgano de la Administración de la Generalitat de Cataluña o de organismos, entes y entidades vinculadas o dependientes de la misma y de su sector público empresarial, al personal funcionario o laboral que en ella prestan servicios, por considerar infracción el acatamiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial que anulan actividades o fines vinculados o relacionados con el proceso secesionista que motiva el presente Acuerdo o de las medidas contenidas en este Acuerdo, son nulos de pleno derecho e ineficaces, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, penal o de otro orden a que hubiere lugar respecto a quien inicie, tramite o resuelva los expedientes sancionadores antedichos.

E.8 Potestad disciplinaria y traslado del tanto de culpa al Ministerio Fiscal.

El incumplimiento de las medidas contenidas en el presente Acuerdo se entenderá como incumplimiento del deber de fidelidad a la Constitución y al Estatuto, a los efectos de las infracciones previstas en la normativa disciplinaria estatal o autonómica de aplicación. [Párrafo modificado por el Senado que le dio nueva redacción en los términos que se exponen más adelante].

El ejercicio de la potestad disciplinaria por el Gobierno de la Nación, o por los órganos o autoridades que cree o designe a tal efecto, con respecto a las autoridades y el personal funcionario o laboral del Parlamento de Cataluña y de la Administración de la Generalitat o de su sector público, se entenderá sin perjuicio de la posibilidad de poner los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal a los efectos de la posible exigencia de responsabilidad penal.

E.9 Duración y revisión de las medidas.

Las medidas contenidas en este Acuerdo se mantendrán vigentes y serán de aplicación hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno de la Generalitat, resultante de la celebración de las correspondientes elecciones al Parlamento de Cataluña.

Durante la vigencia de las presentes medidas, y en aquellos casos extraordinarios en que resulte imprescindible o inaplazable, el Gobierno de la Nación podrá plantear ante el Senado modificaciones o actualizaciones de las medidas inicialmente autorizadas, cuya procedencia será, en su caso, acordada por la autoridad u órgano que se cree o designe a tal efecto.

El Gobierno de la Nación podrá anticipar el cese de estas medidas si cesasen las causas que lo motivan, dando cuenta al Senado de esta decisión.

El Gobierno de la Nación dará cuenta al Senado del estado de aplicación y ejecución de las medidas contenidas en este Acuerdo con una periodicidad de dos meses.

E.10 Notificación, entrada en vigor y publicación.

Las medidas contenidas en el presente Acuerdo que resulten autorizadas por el Senado se notificarán personalmente al Presidente de la Generalitat de Cataluña, a su Vicepresidente y a los Consejeros que integran el Consejo de Gobierno, así como a la Presidenta y a la Mesa del Parlamento de Cataluña”.

5. El Pleno del Senado, en su reunión del 27 de octubre de 2017, aprobó, como ya se ha dicho, por mayoría absoluta, autorizar las medidas requeridas por el Gobierno, al amparo del artículo 155 de la Constitución. En algunos escasos supuestos excluyó o modificó la redacción inicial (lo que ahora se destaca en cursiva). El Acuerdo del Senado dice así:

«I. El Senado constata:

a. La extraordinaria gravedad en el incumplimiento de las obligaciones constitucionales y la realización de actuaciones gravemente contrarias al interés general por parte de las Instituciones de la Generalitat de Cataluña.

b. Que el Presidente del Gobierno planteó un requerimiento al Presidente de la Generalitat para que procediera al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y a la cesación de actuaciones gravemente contrarias al interés general, y que dicho requerimiento no ha sido atendido por el Presidente de la Generalitat.

II. El Senado considera que procede la aprobación de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y para la protección del interés general por parte de la Generalitat de Cataluña, incluidas en el Acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017, con los siguientes condicionamientos y modificaciones:

a. En el apartado A, referido a «Medidas dirigidas al Presidente de la Generalitat de Cataluña, al Vicepresidente y al Consejo de Gobierno», el tercer párrafo tendrá la siguiente redacción:

«El ejercicio de dichas funciones corresponderá al Gobierno de la Nación o a los órganos o las autoridades que cree a tal efecto o designe el Gobierno de la Nación».

b. Respecto del apartado C.3 «Área de telecomunicaciones y comunicaciones electrónicas y audiovisuales»:

Se excluyen de la aprobación del Senado las previsiones del último párrafo de este apartado respecto al ejercicio de las facultades de la Generalitat en el ámbito del servicio público autonómico de comunicación audiovisual.

c. Al apartado D «Medidas dirigidas al Parlamento de Cataluña»:

Suprimir los párrafos segundo y tercero del subapartado D.4, ambos relativos a la remisión a una autoridad gubernativa estatal de actos del Parlamento de Cataluña, por ser contrarios a la Constitución.

d. En el enunciado de las medidas contenidas en el punto E.1 Normativa estatal y autonómica de aplicación, entiéndase suprimido el primer párrafo por estar duplicado, y el segundo párrafo pasará a tener la siguiente redacción:

«El ejercicio de las competencias, facultades y funciones que, en virtud de lo autorizado en este Acuerdo, se atribuya a los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación, se ajustará a la normativa vigente, estatal o autonómica, que en cada caso resulte de aplicación.

La revisión jurisdiccional de los actos y disposiciones dictados por sustitución en las funciones o competencias de los órganos de la Administración de la Generalitat de Cataluña se sujetará a las previsiones de la legislación procesal. La revisión jurisdiccional de los actos y disposiciones dictados en aplicación de las medidas previstas en este Acuerdo corresponderá a los juzgados y tribunales del orden jurisdiccional contencioso administrativo, en atención al rango de los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación».

e. En el apartado E.4, referido a «Modificación de los Departamentos, de las estructuras orgánicas y de los organismos, entes o entidades vinculadas o dependientes de la Generalitat de Cataluña», el primer párrafo tendrá la siguiente redacción:

«Acordado el cese del Presidente, del Vicepresidente y de los Consejeros de Gobierno, el ejercicio de sus respectivas funciones en orden a la organización de los Departamentos de la Generalitat de Cataluña, prevista en el artículo 23 de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalitat y del Gobierno, corresponderá igualmente al Gobierno de la Nación o a los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación en sustitución de aquéllos».

f. En el apartado E.8, referido a «Potestad disciplinaria y traslado del tanto de culpa al Ministerio Fiscal», el primer párrafo tendrá la siguiente redacción:

«El incumplimiento de las medidas contenidas en el presente Acuerdo se entenderá como incumplimiento del deber de fidelidad a la Constitución y al Estatuto, a los efectos de las infracciones previstas en la normativa disciplinaria estatal o autonómica de aplicación, sin necesidad de recurrir a informes previos sobre los expedientes disciplinarios».

g. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 66.2 de la Constitución, las facultades de seguimiento y control de las medidas contenidas en el Acuerdo se atribuyen a la Comisión conjunta de las Comisiones General de Comunidades Autónomas y Constitucional.

h. Respecto del apartado E.9. Duración y revisión de las medidas: En este apartado se contemplan previsiones respecto de la posibilidad de plantear modificaciones o actualizaciones de las medidas, así como de anticipar su cese si cesasen las causas que lo motivan.

Además, el Gobierno, atendiendo a la evolución de los acontecimientos y de la gravedad de la situación, llevará a cabo una utilización proporcionada y responsable de las medidas aprobadas por el Senado, modulando su aplicación si se produjeran cambios en la situación u otras circunstancias que así lo aconsejen.

Palacio del Senado, 27 de octubre de 2017».

6. Pocos días después, como también se ha dicho ya, fue publicado el RD 954/2017, de 31 de octubre, por el que, en virtud de las medidas autorizadas por el Pleno del Senado en aplicación del artículo 155 de la Constitución, se adoptan diversas medidas respecto de la organización de la Generalitat de Cataluña y el cese de distintos altos cargos de la Generalitat de Cataluña. A estos efectos, se suprimen una serie de órganos de la Generalitat (la Secretaría para el desarrollo del autogobierno; la Oficina para la mejora de las instituciones de autogobierno: la Comisión Interdepartamental para el desarrollo del autogobierno) y se dispone el cese de sus titulares. También se cesa nominalmente a las personas concretas que ocupan ciertos cargos que se enumeran (el Secretario General del Departamento de la Vicepresidencia y de Economía y Hacienda; los Delegado Territoriales del Gobierno de la Generalitat en Barcelona, en Girona, en Lleida, en Tarragona, en Terres de l’Ebre, en la Cataluña Central y en Alt Pirineu i Aran, así como al Director del Instituto de Estudios del Autogobierno). Y se dispone el cese también de todo el personal eventual adscrito a los cargos o autoridades cesados.

7. El Acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2017 que acaba de transcribirse fue objeto de dos recursos de inconstitucionalidad interpuestos por 50 diputados del Grupo parlamentario de Unidos Podemos y por el Parlamento de Cataluña, respectivamente, resueltos por SSTC 89 y 90/2019, de 2 de julio. En ambas se rechaza el recurso y se confirma la constitucionalidad de la resolución recurrida, excepto en la primera de estas Sentencias que declara inconstitucional el párrafo segundo del apartado E) 3 del Acuerdo impugnado (como queda constancia más atrás, en la transcripción del Acuerdo).

Las Sentencias son interesantes más allá del concreto supuesto que analizan porque contribuyen a precisar el contenido, los límites y las medidas que es posible adoptar al amparo del citado art. 155 de la Constitución. Importa, pues, un resumen con cierto detalle de su contenido; resumen que se halla en la STC 90/2019 en la que se reitera y sintetiza la inicial doctrina de la primera. Así, pues, en el FJ 4 de la STC 90/2019 se puede leer:

«En la STC 89/2019 (FJ 4) el Tribunal ha venido a definir el sentido general de las previsiones establecidas por la Constitución en su art. 155, lo que resulta paso previo imprescindible para el examen de las pretensiones deducidas en la demanda. Y ello aunque ni en aquel proceso ni en el presente recurso se cuestiona que las actuaciones de la Generalitat de Cataluña, a las que se refiere el acuerdo recurrido, son subsumibles en los supuestos que contempla el citado precepto constitucional; esto es, el incumplimiento de obligaciones constitucionales o legales, o el grave atentado al interés general de España. Supuestos que, tanto en criterio del Gobierno como del Senado, y de conformidad también con lo alegado por la abogacía del Estado, habrían concurrido en el presente caso.

Resulta suficiente en este punto una remisión general a lo señalado en la mencionada sentencia, cuyas consideraciones deben darse por reproducidas, sin perjuicio de que, dada la trascendencia que reviste este aspecto, deban recogerse aquí, de forma resumida, lo que constituyen las líneas básicas de aquella fundamentación:

a) La Constitución ha previsto en el art. 155 una modalidad de control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas, que debe calificarse de extraordinario, en la medida en que contempla una ‘vía específica de coerción directa’, prevista para afrontar incumplimientos constitucionales extremadamente cualificados, siendo esta medida un último recurso del Estado ante el incumplimiento flagrante de las obligaciones constitucionalmente impuestas.

b) El procedimiento del art. 155 CE no responde a la lógica propia de un control de naturaleza competencial, como el que el bloque de constitucionalidad atribuye en determinados supuestos al Estado respecto de las comunidades autónomas. Se trata, por el contrario, del uso de una coerción estatal, que da lugar a una injerencia en la autonomía de las comunidades autónomas, la cual quedará temporalmente constreñida en mayor o menor grado, según la concreta situación lo requiera, en orden a la consecución de los fines para los que la norma fundamental autoriza dicha injerencia. El art. 155 CE es, respecto de las normas del bloque de constitucionalidad relativas a la configuración de la autonomía y a la articulación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ley extraordinaria y, en cuanto tal, habilita el ejercicio de una coerción estatal que depara, para los casos en los que está prevista, la constricción o limitación directa de la autonomía que la Constitución garantiza a las comunidades autónomas a través de los estatutos de autonomía, con los límites y cuando concurran las condiciones previstas en el propio artículo 155 CE o en otros preceptos constitucionales.

c) Dada la posición de superioridad en que aquí queda el Estado respecto de la Comunidad Autónoma, que le autoriza a limitar su autogobierno, no cabe incoar este procedimiento sino para remediar una conducta de una comunidad autónoma, manifestada mediante actos o disposiciones formales o resultante de comportamientos fácticos, en la que se ponga de manifiesto una grave alteración jurídica e institucional en parte del territorio nacional; reparación que corresponde, en primer lugar, a la propia comunidad autónoma, una vez requerida para ello, y que asumirán el Senado y el Gobierno, si ese requerimiento no fuere atendido, resultando inexcusable, entonces, acudir a la “coerción directa”.

El art. 155 CE se refiere al incumplimiento de ‘las obligaciones que la Constitución u otras leyes’ impongan a la comunidad autónoma y también a una actuación autonómica ‘que atente gravemente al interés general de España’. En su tenor literal, diferencia el atentado grave al interés general de España respecto al primero de los mencionados, diferenciación que no debe entenderse como exclusión o contraposición entre ambos. El incumplimiento de concretos deberes constitucionales o legales puede deparar, en según qué casos, lo que también puede llegar a considerarse como un grave atentado al interés general y, a su vez, este último, no habría de denunciarse nunca al margen del derecho.

d) El art. 155 CE no es un fin en sí mismo, sino un instrumento para garantizar la validez y eficacia de la Constitución en aquellos supuestos en los que sea manifiesto que solo a través de esta vía es posible restaurar el orden constitucional, por lo que la finalidad última que el precepto consiente no puede ser otra que la de restablecer el orden constitucional y, con él, el normal funcionamiento institucional de la comunidad autónoma en el seno de dicho orden. Por ello, las ‘medidas necesarias’ que el precepto permite aprobar han de responder al objetivo que resulta de su tenor; esto es, bien a obligar a la comunidad autónoma a cumplir con las obligaciones constitucionales y legales, bien a preservar o proteger el mencionado interés general contra el que se ha atentado.

e) La norma constitucional que se analiza permite la alteración temporal del funcionamiento del sistema institucional autonómico, pero en modo alguno puede dar lugar a la suspensión indefinida de la autonomía y, aún menos, a la supresión institucional de la misma comunidad autónoma, como corporación pública de base territorial y naturaleza política, ni consentiría limitar o excepcionar el patrimonio común de los ciudadanos, constituido por los derechos fundamentales.

f) La naturaleza extraordinaria de este procedimiento determina también que el mismo solo pueda emprenderse cuando las vías generales o comunes de control, jurisdiccionales o no, hayan resultado insuficientes para restablecer el orden constitucional transgredido o así se prevea fundadamente que vaya a ser, ya en atención a la actitud inequívocamente renuente de los mismos órganos superiores de la comunidad autónoma, ya a la propia entidad del ilícito de que se trate. Se trata, en suma, de una vía de ‘último recurso’ cuya aplicación exige, bien que las vías ordinarias de control hayan resultado infructuosas, bien que así se aprecie indubitadamente que lo fueran a ser, a la vista, en este segundo supuesto, de la naturaleza de la contravención, de la actitud manifiesta de las autoridades autonómicas, o de ambas consideraciones.

g) Vinculado a lo anterior, el procedimiento previsto en el art. 155 CE ha de tener, por su propia naturaleza y atendiendo a la finalidad que persigue, un límite temporal, bien expresamente determinado o bien determinable. Dicho límite temporal habrá de ser establecido por la cámara alta, a partir de la propuesta del Gobierno, debiendo el Senado apreciar y precisar en su propio acuerdo, bien el término, bien la condición resolutoria de la intervención estatal, sin perjuicio de que las concretas medidas incluidas en el acuerdo pudieran ser objeto, llegado el caso, de prórroga o renovación, previa solicitud del Gobierno y aprobación del Senado. Este requisito de temporalidad se cumplió en el acuerdo que se examina, el cual predeterminó, en los términos ya expuestos, la condición a cuya verificación vinculó su pérdida de vigencia».

Precisiones, pues, sobre el sentido del art. 155, su presupuesto y sus límites (tiene carácter temporal y no puede suponer la supresión institucional de la comunidad autónoma). Un aspecto, el del alcance y límites del precepto constitucional, al que la Sentencia dedica su Fundamento 6 en los siguientes términos:

«(...) Sobre las modalidades de la intervención coercitiva del Estado que, en principio, permite el precepto constitucional, es obligado remitirse así a cuanto quedó fijado en fundamento jurídico 10 de la STC 89/2019; de lo allí expuesto interesa destacar, en síntesis, lo siguiente:

a) El art. 155.1 CE no especifica las medidas en las que puede materializarse la coerción estatal, pues elude tasar las que el Gobierno puede proponer y la cámara alta autorizar. Tampoco exige que las medidas aprobadas por el Senado hayan de ser necesariamente autoaplicativas, en el sentido de que no requieran ulteriores disposiciones y actos de aplicación. El art. 155.1 permite tomar ‘las medidas necesarias’, y las que se adopten en cada caso dependerán de la gravedad del incumplimiento o del atentado al interés general; se otorga así a los órganos constitucionales llamados a su aplicación un margen de discrecionalidad para la determinación de las medidas que procedan atendiendo a la situación que se trata de afrontar.

No es admisible, por tanto, como pretende la demanda, que las ‘medidas necesarias’ hayan de agotarse en la imposición de obligaciones de hacer a la comunidad autónoma, lo que en ningún caso se infiere del precepto constitucional; tampoco pueden confundirse tales medidas con las instrucciones a que alude el art. 155.2, y que, a efectos de su ejecución, puede el Gobierno dirigir a las autoridades autonómicas. Las instrucciones y la potestad de impartirlas a que se refiere el art. 155.2 no son propiamente una medida, sino un excepcional instrumento jerárquico, previsto en la propia Constitución y puesto a disposición del Gobierno, para conseguir ejecutar las ‘medidas necesarias’.

b) Entre las ‘medidas necesarias’ pueden llegar a estar, en atención a las circunstancias, las de carácter sustitutivo mediante las que la cámara apodere al Gobierno para: i) subrogarse en actuaciones o funciones de competencia autonómica; o ii) ocupar el lugar, previo desplazamiento institucional, de determinados órganos de la comunidad autónoma.

En cuanto a lo primero, el ejercicio por el ejecutivo estatal de determinadas actuaciones para imponer a la comunidad autónoma el ‘cumplimiento forzoso’ de sus obligaciones constitucionales o legales incumplidas, o para la ‘protección’ del interés nacional frente al que hubiere atentado gravemente. Esa posible sustitución, que no es factible en las relaciones competenciales entre las comunidades autónomas y el Estado, sí lo es en el procedimiento instituido en el art. 155 CE; ámbito en el que los órganos del Estado son llamados por la Constitución a limitar la autonomía, en mayor o menor medida, no a título competencial, sino para garantizar la integridad del orden constitucional frente a contravenciones del mismo no reparables por las vías ordinarias de control.

Por la misma razón, la amplitud del concepto constitucional de ‘medidas necesarias’, a los efectos del art. 155 CE, puede amparar la asunción íntegra por el Gobierno, si el Senado así lo considerara, de todas las funciones que corresponden a un determinado órgano u órganos de la comunidad autónoma, sustituidos por el Gobierno o por quien él designe. Esta sustitución no implica, sin embargo, la supresión de la comunidad autónoma, pues esta subsiste como tal durante la intervención coercitiva, aun cuando sean los órganos estatales los que, a ciertos efectos, decidan por ella; siendo de advertir que en el desempeño de las funciones de sustitución el Gobierno o las autoridades que al efecto pudiera llegar a designar, quedarían siempre sujetos al deber de observar un comportamiento leal para con la comunidad autónoma así intervenida.

El artículo 155 CE permite así constreñir o limitar la autonomía que la Constitución garantiza a las comunidades autónomas por medio de sus respectivos estatutos. Consecuentemente, la apreciación acerca de la validez o invalidez de las reglas adoptadas y aquí recurridas no puede hacerse por referencia a las normas que en el bloque de constitucionalidad delimitan la autonomía, sino atendiendo a la norma constitucional que permite excepcionar o desplazar aquellas normas.

Son asimismo convenientes, acto seguido, algunas apreciaciones acerca del alcance y límites de la intervención que autoriza el precepto constitucional, consideración que procede tan solo respecto de las previsiones del acuerdo singularmente impugnadas por los recurrentes, y con referencia a lo señalado en el fundamento jurídico 11 de la STC 89/2019.

a) La intervención coercitiva estatal está estrictamente al servicio de la reconducción de la autonomía a su propio marco constitucional, estatutario y legal, lo que impide medidas tales como la derogación del estatuto de autonomía o la suspensión indefinida de la misma autonomía. No cabe una suspensión general y permanente del régimen de autogobierno fundado en la Constitución y el estatuto de autonomía, pues se contravendría el derecho a la autonomía que la Constitución garantiza (art. 2 CE). La intervención coercitiva será pues parcial en un doble plano: por un lado, en la pervivencia del propio ordenamiento autonómico, en cuanto no resulte desplazado por las reglas aprobadas por el Senado al ser conciliable con la finalidad o los términos de la intervención; por otro, en el plano orgánico e institucional, en cuanto las medidas coercitivas no podrán incidir directa e indiferenciadamente sobre cualesquiera órganos y autoridades de la comunidad autónoma, pues la coerción estatal únicamente será posible sobre aquellos cuyas actuaciones guardan relación con el supuesto que, a juicio del Gobierno y del Senado, ha determinado la aplicación de lo previsto en el art. 155 CE.

b) Los recurrentes vienen a entender que la expresión medidas ‘necesarias’ es tanto como decir medidas ‘proporcionadas’, equivalencia que les lleva a invocar y proyectar sobre las medidas recurridas las pautas fijadas al efecto por la doctrina constitucional. Esto es, la exigencia de que las medidas debieran haber sido adecuadas y, además, las menos gravosas para la autonomía en orden a la consecución del fin perseguido, lo que niegan que se cumpliera aquí.

Tal posición es, no obstante, rechazada en la STC 89/2019 partiendo de la consideración de que el concepto de “medida necesaria” supone un límite jurídico que el Tribunal ha de utilizar para juzgar, no la medida en sí, sino el juicio que han realizado otros órganos constitucionales, el Gobierno y el Senado, acerca de la adecuación de la medida a las circunstancias que han desencadenado la aplicación del art. 155 CE. En ese juicio externo es al Tribunal, como garante de la supremacía constitucional, al que corresponde decidir si la valoración de la necesidad se ajusta o no a lo que exige el art. 155 CE, pero sin sustituir el juicio político ni formular hipótesis sobre la viabilidad de otras alternativas. Esto es, se trata de utilizar parámetros de constitucionalidad racionalmente aceptables, ponderados en atención a las circunstancias del caso, atendidos tanto hechos consumados como otros previsibles, para valorar, con un canon de escrutinio externo, la razonabilidad del juicio acerca de la relación de las medidas acordadas con la finalidad de defender el orden constitucional frente a su patente transgresión por un poder público.

c) La adopción, cumplimiento y ejecución de las medidas de intervención acordadas por el Senado corre, de ser necesario, a cargo del Gobierno. Las del art. 155 CE son aquellas medidas precisas para hacer frente a actuaciones contra las que no sirven las respuestas ordinarias que pueden ofrecer los órganos constitucionales en su normal funcionamiento, de donde se sigue que el Gobierno cuando ejecuta las medidas autorizadas por el Senado, no actúa estrictamente como poder ejecutivo, sino como órgano constitucional garante de la integridad de la norma suprema del ordenamiento y del orden territorial que de ella deriva y con la finalidad de reconducir la actuación de una comunidad autónoma cuyos órganos han infringido gravemente obligaciones constitucionales o legales o han atentado contra el interés general de España. No está así ejerciendo las facultades que le atribuye el art. 97 CE, sino las que específicamente le otorga el Senado a través del procedimiento previsto en el art. 155 CE.Por otra parte, si la finalidad del precepto es hacer frente a situaciones de crisis constitucional mediante la intervención ordenada por el Senado y ejecutada por el Gobierno, es de todo punto lógico que no se determinen los órganos y autoridades autonómicas a lo que pueden referirse las medidas que se aprueben y sobre las que se proyecte la actuación del Gobierno, pues tal situación ha podido ser provocada por la actuación conjunta de varias de ellas. Además, el art. 155.1 CE no contempla un elenco tasado de medidas, apertura que también se encuentra en el art. 155.2 CE con la referencia constitucional, a estos efectos, a ‘todas las autoridades’.

En todo caso, el parámetro de corrección funcional que debe aplicarse, por lo que respecta a la distribución de poderes establecida en la Constitución, implica que el Gobierno no podrá ser habilitado por el Senado para ejercer, en el curso de esa intervención, cualesquiera potestades, dado que en la Constitución no caben poderes exentos de límites, ni lo consiente tampoco la vía excepcional que abre el art. 155. Habrá de actuar siempre sujeto a la legalidad, estatal o autonómica, que sea de aplicación en cada caso, siempre que no haya resultado a su vez excepcionada o temporalmente innovada por el acuerdo del Senado, y no puede quedar autorizado por el Senado para ejercer, en este procedimiento, las potestades legislativas ordinarias que corresponden, ya a las Cortes Generales, ya al Parlamento autonómico. Asimismo, ha de actuar vinculado a lo dispuesto en el acuerdo del Senado y en el marco del mismo, y las decisiones que adopte no están exentas del correspondiente control judicial. Finalmente, la alteración institucional de la organización autonómica que produzca la actuación del Gobierno ha de ser, en todo caso, compatible con el mantenimiento del principio de autonomía que la Constitución garantiza, con las modulaciones que en el caso resulten necesarias, pues la finalidad última del art. 155 CE es la reconducción de la comunidad autónoma al orden constitucional y estatutario.

Entre las eventuales medidas que el Senado puede autorizar para su adopción por el Gobierno, excluido ya que le corresponda el ejercicio ordinario de potestades legislativas, pueden incluirse aquellas que supongan una injerencia en la actividad del parlamento autonómico, siempre que tales medidas sean temporales y, atendida la situación concreta planteada, puedan considerarse adecuadas para reconducir la actuación de la comunidad autónoma que ha dado lugar a la aplicación del art. 155 CE.

d) El acuerdo del Senado que, como se ha dicho, tiene fuerza de ley, puede acuñar reglas específicas para la ocasión que, circunstancialmente, aseguren la eficacia de su ejecución por el Gobierno, y, con ello, la finalidad misma perseguida por el art. 155 CE; reglas entre las que pueden incluirse aquellas que, de modo temporal, ordenen las condiciones y facultades de acción del Gobierno en el marco del art. 155 CE, y que puede desplazar pro tempore otras normas del ordenamiento o añadir a sus previsiones otras que la cámara considere a estos efectos, alterando, en lo necesario, el ordenamiento pero sin integrarse de modo estable en él».

Artículo 156.

1. Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.

2. Las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos.

V. nota al artículo siguiente.

Artículo 157.

1. Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por:

a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.

b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.

c) Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.

e) El producto de las operaciones de crédito.

2. Las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.

3. Mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado.

1. La Constitución establece un modelo genérico de fuentes de financiación de las Comunidades Autónomas y se limita a remitir a una Ley Orgánica (art. 157.3), que es la que establecerá el modelo de financiación, y a prever, en el art. 158, posibles transferencias económicas para la financiación de los servicios estatales traspasados (principio de suficiencia) y un fondo para corregir los desequilibrios interterritoriales (principio de solidaridad).

La ley orgánica a la que remite el art. 157.3 CE es la LO 8/1980, de 22 septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, (LOFCA) parcialmente modificada con posterioridad, como consecuencia del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas adoptado por el Acuerdo 6/2009, del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 15 de julio de 2009. El citado Acuerdo se plasmó poco después en la modificación de la LOFCA (por LO 3/2009) y en la aprobación de una nueva ley por la que se regula el sistema de financiación autonómica (Ley 22/2009, de 18 diciembre).

En la actualidad, pues, el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común se plasma, además de en los Estatutos, en tres importantes Leyes: la citada LO 8/1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas en su versión modificada por LO 3/2009; la Ley 22/2009, de 18 diciembre, que, en el marco de aquélla, regula el sistema de financiación; y la Ley 22/2001, de 27 diciembre (modificada por Ley 23/2009, de 18 diciembre) del Fondo de Compensación Territorial. Con posterioridad, 15 Leyes específicas (las Leyes 16/2010 a 30/2010, de 16 julio) concretaron la cesión de tributos para cada Comunidad Autónoma.

2. Al margen del llamado «sistema LOFCA» y en virtud de previsiones constitucionales diferentes, circula la financiación de la Comunidad foral de Navarra (Ley 28/1990, de 26 diciembre, del Convenio Económico, ampliamente modificada por Leyes 19/1998, 25/2003, 48/2007 y 14/2015) y la del País Vasco (Ley 12/2002, de 23 mayo, del Concierto Económico, modificada por Leyes 28/2007, de 25 octubre, 7/2014, de 21 abril y, singularmente, por Ley 10/2017, de 28 diciembre). Véase a este respecto también la Ley 11/2017, de 28 diciembre, por la que, en aplicación de las previsiones del Estatuto y la Ley del Concierto, se aprueba la metodología de determinación del Cupo para el quinquenio 2017-2021. El cupo es la contribución del País Vasco al sostenimiento de las cargas generales del Estado y se configura como una cantidad global integrada por las correspondientes a cada uno de los Territorios Históricos. Su fijación exige aprobar una metodología de cálculo que la Ley del Concierto prevé se lleve a cabo cada cinco años.

Artículo 158.

1. En los Presupuestos Generales del Estado podrá establecerse una asignación a las Comunidades Autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español.

2. Con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso.

V. nota al art. 157 CE.