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Artículo 128.

1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.

Ténganse en cuenta los arts. 33, 38 y 131 CE (y, en especial, nota al art. 38 CE).

2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general.

El reconocimiento explícito de la iniciativa pública en la economía rompe con el llamado principio de subsidiariedad según el cual la creación de empresas por las Administraciones Públicas estaba, como regla, supeditada a la ausencia de iniciativa privada. Tal reconocimiento viene a desplazar ahora el problema a una pura cuestión de oportunidad o conveniencia en función de los diferentes programas políticos de los partidos gobernantes. Pero esa amplia posibilidad de la Administración tiene, como contrapartida, un importante límite: el de someterse a idénticas exigencias que los particulares para no desnaturalizar el principio de la libre competencia, que es también un criterio básico del Derecho Comunitario.

En cuanto a la intervención de empresas la expresión «mediante ley» permite sostener tanto la posibilidad de una Ley general de intervención, la previsión de la medida en leyes sectoriales concretas o la ley singularizada de intervención (STC 111/1983, de 2 diciembre, FJ. 10).

La primera posibilidad no se ha hecho efectiva después de la Constitución. No hay una ley general de intervención postconstitucional. Pero debe tenerse en cuenta que la Ley 1 septiembre 1939, de Intervención de Empresas Mercantiles Dedicadas a la Fabricación de Elementos de Guerra y otras, no ha sido formalmente derogada y que el Tribunal Supremo la ha considerado vigente en alguna ocasión (SSTS 17 diciembre 1986). Esta Ley fija los sectores en los que es posible la incautación, tipifica las causas y regula el procedimiento, consistente en un acuerdo del Consejo de Ministros nombrando un Consejo de Incautación que asume la gestión. La Ley es, no obstante, de dudosa vigencia si se tiene en cuenta que el sistema implantado se amplió tras la posterior Ley 24 noviembre 1939, de Ordenación y Defensa de la Industria, y que esta segunda Ley fue derogada expresamente por la Ley 21/1992, de 16 julio, de Industria. Sin embargo, la citada Ley ha sido utilizada en alguna ocasión aislada después incluso de la Constitución (por ejemplo, RD 3047/1979, de 21 diciembre: incautación de Hytasa, que dio lugar a la ya mencionada STS 17 diciembre 1986).

V. también el art. 119 de la Ley de Expropiación Forzosa.

La segunda posibilidad (previsión de la intervención en Leyes concretas) está presente en alguna normativa sectorial como la Ley 26/1988, de 29 junio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito (arts. 31 a 38) o la Ley 27/1999, de 16 julio, de Cooperativas, habiéndose hecho uso de ellas en algún caso.

La tercera posibilidad no ha sido puesta en práctica en sus propios términos aunque Leyes singulares de expropiación acercan un tanto el resultado final.

En todo caso, debe tenerse en cuenta con carácter general el Derecho comunitario sobre la competencia y, ya en el ámbito interno, la Ley 15/2007, de 3 julio, que regula la Defensa de la Competencia. Ahora también el RD 2295/2004, de 10 diciembre, relativo a la aplicación en España de las reglas comunitarias de la competencia que eventualmente puede significar limitaciones a las posibilidades de este artículo en cuanto los entes públicos no respeten las excepciones a ese principio concurrencial.

Cooperativas

Empresas y sociedades

Artículo 129.

1. La ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general.

2. Los poderes públicos promoverán eficazmente las diversas formas de participación en la empresa y fomentarán, mediante una legislación adecuada, las sociedades cooperativas. También establecerán los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción.

V. el RDLeg 8/2015, de 30 octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social y téngase en cuenta el art. 41 CE y nota al mismo.

También, la Ley 27/1999, de 16 julio, de Cooperativas.

Véase asimismo la Ley 44/2015, de 14 octubre, de Sociedades Laborales Participadas (que deroga la anterior Ley 4/1997, de 24 marzo, de Sociedades Laborales).

Actividades y sectores

Agricultura

Artesanía

Cultura

Ganadería

Medio ambiente y recursos naturales

Monte

Ordenación rural

Pesca Marítima

Pesca y acuicultura

Recursos naturales

Artículo 130.

1. Los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles.

2. Con el mismo fin, se dispensará un tratamiento especial a las zonas de montaña.

Véanse, entre otras, las siguientes Leyes:

- Ley 34/1979, de 16 noviembre, de Fincas Manifiestamente Mejorables (y la STC 238/1992, de 17 diciembre, que declara inconstitucional su art. 6.2 por contrario al art. 24.1 CE);

- Ley 25/1982, de 30 junio, de Agricultura de Montaña (así como la STC 144/1985, de 25 octubre, sobre ella);

- Ley 1/1992, de 10 febrero, de Arrendamientos rústicos históricos;

- Ley 19/1995, de 4 julio, de modernización de las explotaciones agrarias, y, en relación con ella, el RD 613/2001, de 8 junio, de mejora y modernización de las estructuras de producción de las explotaciones agrarias, que, con el objeto de contribuir al desarrollo rural, establece un sistema de ayudas conforme a la citada Ley 19/1995 y en el marco de la política estructural de la Unión Europea.

- Ley 49/2003, de 26 noviembre, de arrendamientos rústicos.

- Ley 35/2011, de 4 octubre, de titularidad compartidas de las explotaciones agrarias, dictada con el fin de promover la igualdad efectiva de las mujeres en el medio rural, a través del reconocimiento jurídico y económico de su participación en la actividad agraria.

Artículo 131.

1. El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.

2. El Gobierno elaborará los proyectos de planificación, de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las Comunidades Autónomas y el asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones profesionales, empresariales y económicas. A tal fin se constituirá un Consejo, cuya composición y funciones se desarrollarán por ley.

En relación con el apartado primero v. también los arts. 38 y 128.1 CE, y notas a los mismos.

Por lo que hace al inciso final del apartado segundo, téngase en cuenta que el Consejo Económico y Social se creó por la Ley 21/1991, de 17 junio (parcialmente modificada con posterioridad). Se trata de un órgano consultivo del Gobierno en materia socioeconómica y laboral. Forman parte de él 61 miembros en representación de las organizaciones sindicales y empresariales, de los sectores agrario y pesquero, de los consumidores, de las cooperativas y las sociedades laborales, así como un grupo de expertos. Entre sus funciones está emitir Dictámenes sobre los Anteproyectos de Ley y de Reglamentos en materias socioeconómicas y elaborar estudios e informes en esas mismas materias.

Actividades y sectores

Bienes comunales

Bienes de dominio público

Comunidad de bienes

Costas

Mar y sus playas

Medio ambiente y recursos naturales

Patrimonio del Estado

Propiedad

Propiedades y derechos del Estado

Propiedad y derechos reales

Recursos naturales

Zona marítimo-terrestre

Artículo 132.

1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.

V. los arts. 339 y siguientes CC.

1. Ténganse en cuenta la Ley 33/2003, de 3 noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas; los arts. 79 a 83 de la Ley 7/1985, de 2 abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local; los arts. 74 a 85 del RDLeg 781/1986, de 18 abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local; y el RD 1372/1986, de 13 junio, que aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.

V., asimismo, la Ley 55/1980, de 11 noviembre, de Montes Vecinales en Mano Común.

2. En orden a la protección de los bienes públicos, téngase en cuenta que la reforma del Reglamento Hipotecario llevada a cabo por RD 1867/1998, de 4 septiembre, parte del principio de universalidad registral y, en consecuencia, posibilita la inscripción en el Registro de la Propiedad de los bienes inmuebles «sin distinción de la persona física o jurídica a que pertenezcan y, por tanto, los de las Administraciones Públicas» (art. 4). De manera que, como señala el art. 5 «los bienes inmuebles de dominio público también podrán ser objeto de inscripción, conforme a su legislación especial». Y ahora, ya con carácter general, en el plano legislativo, el art. 36 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.

1. V., así, entre otras, por orden cronológico, las siguientes Leyes:

- Ley 22/1973, de 21 julio, de Minas, modificada por Ley 54/1980, de 5 noviembre.

- Ley 10/1977, de 4 enero, del Mar Territorial y Ley 15/1978, de 20 febrero, de regulación de la zona económica.

- Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (sobre la zona marítimo-terrestre y las playas).

- Ley 25/1988, de 29 junio, de Carreteras (modificada también parcialmente con posterioridad);

- Ley 34/1998, de 7 octubre, del Sector de Hidrocarburos (modificada en términos sustanciales con posterioridad).

- Ley de Aguas (ahora RDLeg 1/2001, de 20 de julio, que aprueba su texto refundido);

- Ley Puertos del Estado y de la Marina Mercante (ahora RDLeg 2/2011, de 5 septiembre, que aprueba su texto Refundido).

2. Aunque este precepto no es, en puridad, un título de competencial, en él se ha apoyado, entre otros, el legislador estatal para aprobar leyes como ya mencionada la Ley de Aguas o la Ley 22/1988 de Costas.

A propósito de la primera de ellas, el Tribunal Constitucional, en la STC 227/1988, de 29 de noviembre, ha sentado esta importante doctrina (FJ. 14):

«La Constitución se refiere expresamente a los bienes de dominio público en los dos primeros apartados del art. 132. Este precepto reserva a la ley la regulación de su régimen jurídico, sobre la base de algunos principios que ella misma establece (ap. 1), y dispone que son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental (ap. 2). Ciertamente, este art. 132.2 no es en sí mismo una norma de distribución de competencias, ni traza nítidamente la frontera entre un dominio público estatal y otro autonómico. Lo que establece, junto a la asignación directa y expresa de algunas categorías genéricas de bienes de dominio público estatal, es una reserva de ley -obviamente de ley del Estado- para determinar qué otros bienes han de formar parte de ese mismo dominio público adscrito a la titularidad estatal. Pero eso no significa, como es evidente, que corresponda en exclusiva al Estado la incorporación de cualquier bien al dominio público, ni que todo bien que se integre en el demanio deba considerarse, por esta misma razón, de la titularidad del Estado».

«Ello no obstante, el art. 132.2 de la CE ofrece una clara pauta interpretativa para determinar los tipos de bienes que al legislador estatal corresponde en todo caso demanializar, si así lo estima oportuno en atención a los intereses generales, incluyéndolos en el dominio público estatal (...)».

«En efecto, no es casual, como lo demuestran también los antecedentes parlamentarios, que la Constitución haya incorporado directamente al dominio público estatal en el art. 132.2 determinados tipos de bienes que, como la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial, etc., constituyen categorías o géneros enteros definidos por sus características físicas o naturales homogéneas. La Constitución ha dispuesto así que algunos de los tipos de bienes que doctrinalmente se han definido como pertenecientes al demanio "natural" formen parte del dominio público del Estado. Sin embargo, con un criterio flexible, no ha pretendido agotar la lista o enumeración de los géneros de bienes que, asimismo, en virtud de sus características naturales, pueden integrarse en el dominio estatal ("en todo caso", reza el art. 132.2), pero sí ha querido explícitamente reservar a la ley, y precisamente a la ley estatal, la potestad de completar esa enumeración...».

Todo ello, unido al hecho de que la exclusión del tráfico jurídico privado de todo un género de bienes definidos por sus características naturales es materialmente legislación civil (art. 149.1.8ª CE), que atañe además a las condiciones básicas o posiciones jurídicas fundamentales de todos los españoles (art. 149.1.1ª CE), permiten concluir que corresponde al Estado la exclusiva potestad de definir estos bienes como de dominio público natural. Y en consecuencia declara la plena constitucionalidad del art. 1.2 de la Ley de Aguas.

En parecidos términos, la STC 149/1991, de 4 julio, sobre la Ley de Costas, que, como la anterior, declara la inconstitucionalidad de algunos de sus preceptos y lleva a cabo una interpretación conforme a la Constitución de otros.

3. Por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación.

1. V. la Ley 33/2003, de 3 noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Sobre el Patrimonio Nacional téngase en cuenta su ley reguladora, la Ley 23/1982, de 16 junio (parcialmente modificada por Leyes posteriores) y su actual reglamento aprobado por RD 496/1987, de 18 de marzo (parcialmente modificado también con posterioridad).

2. No deben confundirse el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional. El primero hace referencia al conjunto de bienes y derechos del Estado que no se hallen afectos al uso general o a los servicios públicos, esto es, que no sean bienes de dominio público. El segundo hace referencia a los bienes de titularidad del Estado afectados al uso y servicio del Rey para el ejercicio de la representación que la Constitución le asigna.

Integran ese especial patrimonio los siguientes bienes:

- el Palacio Real de Oriente y el Parque de Campo del Moro;

- el Palacio Real de Aranjuez y la Casita del Labrador, con sus jardines y anexos;

- el Palacio Real de San Lorenzo del Escorial, el Palacete denominado la Casita del Príncipe con su huerta y terrenos, y la llamada «Casita de Arriba» con las Casas de Oficios de la Reina y los Infantes;

- los Palacios Reales de La Granja y de Riofrío, con sus anexos;

- el monte de El Pardo y el Palacio de El Pardo, con la Casita del Príncipe;

- el Palacio Real de La Zarzuela y el predio denominado «La Quinta», con su Palacio y anexos;

- la Iglesia de Nª Sª del Carmen, el convento del Cristo y anexos;

- el Palacio de la Almudaina con sus jardines, en Palma de Mallorca;

- la parcela de terreno sita en Cuacos de Yuste (Cáceres) denominada «Monasterio de San Jerónimo de Yuste».

- los bienes muebles de titularidad estatal contenidos en los citados inmuebles o inventariados y depositados en otros; y

- las donaciones hechas al Estado a través del Rey.

Asimismo, forman parte del Patrimonio Nacional los derechos de patronato o de gobierno y administración sobre las siguientes Fundaciones, denominadas Reales Patronatos:

- la Iglesia y el Convento de la Encarnación;

- la Iglesia y Hospital del Buen Suceso;

- el Convento de las Descalzas Reales;

- la Real Basílica de Atocha;

- la Iglesia y Colegio de Santa. Isabel;

- la Iglesia y Colegio de Loreto;

- el Monasterio de San Lorenzo de El Escorial;

- el Monasterio de Las Huelgas y el Hospital del Rey, en Burgos;

- el Convento de Sta. Clara, en Tordesillas;

- el convento de San Pascual, en Aranjuez; y

- el Copatronato del Colegio de Doncellas Nobles, en Toledo.

Los bienes del Patrimonio Nacional son inalienables, imprescriptibles e inembargables y están gestionados por un Consejo de Administración configurado como Entidad de Derecho público.

Administración Local

Recursos de las Haciendas Locales

Artículo 133.

1. La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley.

2. Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes.

3. Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley.

4. Las Administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes.

Téngase en cuenta el art. 31 CE y véase también, la Ley 58/2003, de 17 diciembre, General Tributaria.

Sobre la Hacienda de las Comunidades Autónomas, véase, sobre todo, además de los respectivos Estatutos de Autonomía, la Ley Orgánica 8/1980, de 22 septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (modificada de manera sustancial con posterioridad). Téngase en cuenta Nota al art. 157 CE.

Sobre la Hacienda de las Entidades Locales, ténganse en cuenta los arts. 105 y siguientes de la Ley 7/1985, de 2 abril, reguladora de las Bases de Régimen Local; y, sobre todo, ahora, el RDLeg 2/2004, de 5 marzo, que aprueba el Texto Refundido de la de Haciendas Locales.

Acción institucional

Créditos del Estado

Hacienda Pública

Presupuestos del Estado

Artículo 134.

1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación.

2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.

4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.

5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.

6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación.

7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.

1. El procedimiento legislativo para la aprobación de los Presupuestos se contiene en los Títulos V y IV, respectivamente, de los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado (v. nota al art. 72 CE).

Sobre el contenido, aprobación y demás aspectos del Presupuesto, v. los arts. 26 y siguientes de la Ley 47/2003, de 26 noviembre, General Presupuestaria.

Sobre la Ley de Presupuestos resulta de gran interés, entre otras, la STC 76/1992, de 14 mayo. Allí, en el FJ. 4, señala el Tribunal Constitucional que se trata de una verdadera Ley, cuya peculiaridad estriba en su procedimiento y contenido. El primero está condicionado por las disposiciones contenidas en los aps. 1, 6 y 7 de este art. 134 CE y por las restricciones impuestas a su tramitación por los Reglamentos de las Cámaras. En cuanto al contenido se trata del «vehículo de dirección y orientación de la política económica que corresponde al Gobierno», que puede contener «disposiciones de carácter general en materias propias de la ley ordinaria estatal (con excepción de lo dispuesto en el ap. 7 de este mismo art. 134 CE) que guardan relación directa con las previsiones de ingresos y las habilitaciones de gastos de los Presupuestos o con los criterios de política económica en que se sustentan».

Se distingue, pues, en la Ley de Presupuestos un contenido mínimo y necesario (la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos) y un contenido posible, no necesario. La legitimidad constitucional de este eventual contenido adicional de la Ley está sometido a la presencia de algunos requisitos justificados, entre otras razones, en atención al principio de seguridad jurídica: de una parte, es preciso que esas materias tengan relación directa con los gastos e ingresos que integran el Presupuesto o con los criterios de política económica de la que el Presupuesto es instrumento y, además, que su inclusión en dicha ley esté justificada por ser un complemento necesario para la mayor inteligencia y más eficaz gestión de dicho Presupuesto y de la política económica.

En esta misma línea, sobre el contenido limitado de la Ley de Presupuestos, v. también las SSTC 178/1994, de 16 junio y 195/1994, de 28 junio.

En relación con los Presupuestos autonómicos la STC 174/1998, de 23 julio, siguiendo el antecedente de la 116/1994, de 18 abril, señala que las normas constitucionales que regulan instituciones del Estado no pueden aplicarse automática y analógicamente a las instituciones autonómicas y, en consecuencia, la doctrina anterior sobre la Ley de Presupuestos sólo será aplicable a los de las Comunidades Autónomas si en los Estatutos o en la legislación autonómica se contiene una previsión similar a la del art. 114 CE para los Presupuestos del Estado.

A raíz de esta doctrina constitucional, se generalizó la práctica de aprobar, junto con el Presupuesto pero separado de él, una llamada Ley de acompañamiento a la Ley de Presupuestos («Ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social», se suele denominar) en la que se incluyen aquellas previsiones normativas o modificaciones de leyes anterior que, estrictamente, no encajan en el ámbito material de una Ley de Presupuestos. Y que en muchas ocasiones han supuesto modificaciones de decenas de Leyes. La práctica –criticada por la doctrina– fue abandonada por el Estado después, pero sigue presente y muy viva en la vida institucional de muchas Comunidades Autónomas.

2. En relación con el apartado 6 es muy importante la doctrina de la STC de 12 de abril 2018 en un conflicto entre el Gobierno y el Congreso de los diputados, donde el TC, desestima el conflicto planteado por el Gobierno y sienta la siguiente doctrina:

«el art. 134.6 CE contiene una prerrogativa del Ejecutivo que tiene, como presupuesto habilitante, la vinculación estricta a la norma presupuestaria, que debe por ello verse afectada. Teniendo en cuenta, como ya se ha señalado, que cualquier iniciativa o proposición de ley es susceptible de suponer un incremento de gasto o una disminución de ingresos, el Gobierno debe justificar de forma explícita la adecuada conexión entre la medida que se propone y los ingresos y gastos presupuestarios. Esta conexión debe ser directa e inmediata, actual, por tanto, y no meramente hipotética. Debe además referirse al presupuesto en particular, sin que pueda aceptarse un veto del Ejecutivo a proposiciones que, en el futuro, pudieran afectar a los ingresos y gastos públicos, pues ello supondría un ensanchamiento de la potestad de veto incompatible con el protagonismo que en materia legislativa otorga a las Cámaras la propia Constitución (art. 66 CE)» (FJ 9).

Deuda pública

Mercado de Deuda Pública en Anotaciones

Mercado de valores

Unión económica y monetaria

Artículo 135.

1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.

2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.

Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito.

Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.

El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

5. Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:

a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.

b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.

c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.

Modificado por art. único de Reforma , de 27 septiembre 2011

1. La redacción vigente del art. 135 procede de la reforma constitucional, aprobada por el procedimiento de urgencia y conforme al art. 167 de la Constitución, el 27 de septiembre de 2011. Las razones de tal cambio se expresan en la Exposición de Motivos que antecede al acuerdo. Se dice allí que «formando parte España de la Unión Económica y Monetaria Europea, que consolida y proyecta sus competencias en el marco de una creciente gobernanza común, y siendo cada vez más evidentes las repercusiones de la globalización económica y financiera, la estabilidad presupuestaria adquiere un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuación del Estado, del mantenimiento y desarrollo del Estado Social que proclama el artículo 1.1 de la propia Ley Fundamental y, en definitiva, de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos. Un valor, pues, que justifica su consagración constitucional, con el efecto de limitar y orientar, con el mayor rango normativo, la actuación de los poderes públicos». Recuerda después la citada Exposición que «la salvaguarda de la estabilidad presupuestaria ya supuso un instrumento imprescindible para lograr la consolidación fiscal que nos permitió acceder a la Unión Económica y Monetaria y fue posteriormente recogida en normas de rango legislativo» y que en el mismo sentido «el Pacto de Estabilidad y Crecimiento tiene como finalidad prevenir la aparición de un déficit presupuestario excesivo en la zona euro, dando así confianza en la estabilidad económica de dicha zona y garantizando una convergencia sostenida y duradera de las economías de los Estados Miembros».

El texto justificativo añade:

«La actual situación económica y financiera, marcada por una profunda y prolongada crisis, no ha hecho sino reforzar la conveniencia de llevar el principio de referencia a nuestra Constitución, al objeto de fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española a medio y largo plazo.

La presente reforma del artículo 135 de la Constitución Española persigue, por tanto, garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Administraciones Públicas en su consecución, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad económica y social de nuestro país».

El acuerdo modificativo tiene una Disposición Adicional en la que se alude a la Ley Orgánica de Estabilidad prevista en la nueva versión del art. 135. Según dicha Disposición la citada Ley contemplará «los mecanismos que permitan el cumplimiento del límite de deuda a que se refiere el artículo 135.3 de la Constitución Española», añadiendo en su apartado 3 que «los límites de déficit estructural establecidos en el artículo 135.2 de la Constitución Española entrarán en vigor a partir de 2020». Y, en efecto, en abril de 2012 se aprobó la citada Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria, LO 2/2012, de 27 abril (modificada por LO 4/2012, de 28 septiembre, y, con carácter más amplio, por la LO 9/2013, de 20 diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público y luego por la LO 6/2015, de 12 junio).

La citada LO 9/2013 aborda el control del endeudamiento del sector comercial. Su Preámbulo recuerda que «el endeudamiento del sector público no solo se refleja en el volumen de su deuda financiera, sino también en su deuda comercial», de manera que «limitar el control del endeudamiento a la deuda pública financiera es obviar una de las expresiones más relevantes del endeudamiento, la deuda comercial. La sostenibilidad financiera no es sólo el control de la deuda pública financiera, sino también es el control de la deuda comercial» considerada «como el volumen de deuda pendiente de pago a los proveedores de las Administraciones Públicas». Esa morosidad afecta tanto al sector público como al privado. A éste porque incide en sus costes de financiación. A aquél, porque incide en la sostenibilidad financiera y supone un sobrecoste el pago de intereses de demora comprometiendo recursos futuros.

Tanto la LO 2/2012 como la LO 9/2013 pretenden lograr tres objetivos básicos: garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas, fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria. Consta de 32 artículos, 6 disposiciones adicionales, 4 transitorias, 1 derogatoria y 7 finales, y se estructura en seis capítulos. El capítulo I determina su objeto y ámbito de aplicación que incluye las diferentes Administraciones Públicas, incluida la Administración de la Seguridad Social, pero que considera también sector público al «resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de las administraciones públicas», que quedarán sujetos a lo dispuesto en las normas de la Ley «que específicamente se refieran a las mismas». La reforma de 2013 implica ampliar el concepto de sostenibilidad financiera para incluir también el control de la deuda comercial.

El capítulo II está destinado a los principios generales de la Ley (estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia, eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos públicos, sostenibilidad financiera, responsabilidad y lealtad institucional; este último se considera un esencial principio rector para armonizar y facilitar la colaboración y cooperación entre las distintas administraciones en materia presupuestaria.

El capítulo III está dedicado a la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Conforme a las pautas en él incluidas todas las Administraciones Públicas deben presentar equilibrio o superávit, sin que puedan incurrir en déficit estructural. No obstante, el Estado y las Comunidades Autónomas podrán presentar déficit estructural en situaciones excepcionales tasadas en la Ley: Catástrofes naturales, recesión económica o situación de emergencia extraordinaria, situaciones que deberán ser apreciadas por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. Se incorpora, además, la regla de gasto de la normativa europea, en virtud de la cual el gasto de las Administraciones Públicas no podrá aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del Producto Interior Bruto. Asimismo, se fija el límite de deuda de las Administraciones, que no podrá superar el valor de referencia del 60 por ciento del PIB establecido en la normativa europea. Y se establece la prioridad absoluta de pago de los intereses y el capital de la deuda pública frente a cualquier otro tipo de gasto, así como la obligación de publicar el periodo medio de pago a proveedores de cada Administración.

El capítulo IV prevé medidas preventivas, correctivas y coercitivas. Se establece un mecanismo de alerta temprana de carácter preventivo, la aprobación de un plan económico-financiero como instrumento de corrección en caso de desviación y otras medidas automáticas de corrección. La Ley vincula el cumplimiento de los objetivos de estabilidad a la autorización de emisiones de deuda, concesión de subvenciones o suscripción de convenios. Además, en caso de incumplimiento de un plan económico-financiero, la administración responsable deberá aprobar normas sobre la no disponibilidad de créditos y constituir un depósito. En tales casos, de no adoptarse por las Comunidades Autónomas los acuerdos de no disponibilidad o de no acordarse las medidas propuestas por una comisión de expertos que se contempla en la Ley, ésta habilita, al amparo del artículo 155 de la Constitución, la adopción de medidas para obligar a su cumplimiento forzoso. En el caso de las Corporaciones Locales se puede llegar a la disolución de la Corporación Local.

El capítulo V desarrolla el principio de la transparencia estableciendo los criterios de información precisos. Finalmente, en el capítulo VI, relativo a la gestión presupuestaria, se refuerza la planificación presupuestaria, se fija un límite de gasto para todas las Administraciones y se prevé un fondo de contingencia para atender necesidades imprevistas y no discrecionales.

2. Un aspecto importante de esta Ley el principio de responsabilidad por incumplimiento de las normas de la Unión Europea, según el cual cada Administración es responsable de cumplir internamente con las obligaciones europeas y que se concreta en el art. 8 y en la Disp. Adicional 2ª de la citada Ley Orgánica 2/2102, que, tras la reforma de la LO 9/2013, establecen:

«Artículo 8. Principio de responsabilidad.

1. Las Administraciones Públicas que incumplan las obligaciones contenidas en esta Ley, así como las que provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de los compromisos asumidos por España de acuerdo con la normativa europea o las disposiciones contenidas en tratados o convenios internacionales de los que España sea parte, asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado.

En el proceso de asunción de responsabilidad a que se refiere el párrafo anterior se garantizará, en todo caso, la audiencia de la administración o entidad afectada.

2. El Estado no asumirá ni responderá de los compromisos de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones Locales y de los entes previstos en el artículo 2.2 de esta Ley vinculados o dependientes de aquellas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos.

Las Comunidades Autónomas no asumirán ni responderán de los compromisos de las Corporaciones Locales ni de los entes vinculados o dependientes de estas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos".

"Disposición Adicional segunda. Responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho de la Unión Europea o de tratados o de convenios internacionales de los que España sea parte.

1. Las Administraciones Públicas y cualesquiera otras entidades mencionadas en el apartado 2 del artículo 2 de esta Ley que, en el ejercicio de sus competencias, incumplieran obligaciones derivadas de normas del derecho de la Unión Europea o de tratados o convenios internacionales en los que España sea parte, dando lugar a que el Reino de España sea sancionado por las instituciones europeas, o condenado por tribunales internacionales o por órganos arbitrales, asumirán, en la parte que les sea imputable, las responsabilidades que se devenguen de tal incumplimiento, de conformidad con lo previsto en esta disposición y en las de carácter reglamentario que, en desarrollo y ejecución de la misma, se dicten.

2. El Consejo de Ministros, previa audiencia de las Administraciones o entidades afectadas, será el órgano competente para declarar las responsabilidades previstas en los apartados anteriores y acordar, en su caso, la compensación o retención de dichas deudas con las cantidades que deba transferir el Estado a la Administración o entidad responsable por cualquier concepto, presupuestario y no presupuestario. En dicha declaración se tendrán en cuenta los hechos y fundamentos contenidos en la resolución de las instituciones europeas, de los tribunales internacionales o de los órganos arbitrales y se recogerán los criterios de imputación tenidos en cuenta para declarar la responsabilidad. El acuerdo se publicará en el "Boletín Oficial del Estado".

3. Se habilita al Gobierno para desarrollar reglamentariamente lo establecido en la presente disposición, regulando las especialidades que resulten aplicables a las diferentes Administraciones Públicas y entidades a que se refiere el apartado 1 de esta disposición.»

En desarrollo de estas previsiones se ha aprobado por el Gobierno el RD 515/2013, de 5 julio, en el que, por primera vez, se regulan y detallan, con carácter general, los criterios y el procedimiento para determinar y repercutir las responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea.

Con posterioridad, téngase en cuenta también la LO 6/2013, de 14 noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de responsabilidad fiscal, que, según dispone su art. 2, «tiene por objeto garantizar el cumplimiento efectivo por las Administraciones Públicas del principio de estabilidad presupuestaria previsto en el art. 135 de la Constitución, mediante la evaluación continua del ciclo presupuestario, del endeudamiento público y del análisis de las previsiones económicas».

3. Por lo demás, y en relación con el art. 135 CE obsérvese que es la primera vez en la que se hace referencia expresa en la Constitución a la Unión Europea.

Acción institucional

Administración General del Estado

Créditos del Estado

Hacienda Pública

Presupuestos del Estado

Tribunal de Cuentas

Tribunales de cuentas

Artículo 136.

1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público.

Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.

2. Las cuentas del Estado y del sector público estatal se rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste.

El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido.

3. Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas incompatibilidades que los Jueces.

4. Una ley orgánica regulará la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas.

V. la LO 2/1982, de 12 mayo, del Tribunal de Cuentas, y la Ley 7/1988, de 5 abril, de Funcionamiento del mismo Tribunal (modificada luego parcialmente).

La LO 2/1982, del Tribunal de Cuentas, le atribuye a éste dos funciones diferenciadas: la función fiscalizadora externa de la actividad económico-financiera del sector público y la función de enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos.

El Tribunal Constitucional ha señalado que:

«la actividad fiscalizadora se centra en el examen y comprobación de la actividad económico-financiera del sector público desde el punto de vista de los principios de legalidad, eficiencia y economía, y el resultado de la misma se recoge en los Informes o Memorias anuales que el Tribunal debe remitir a las Cortes Generales, en los que propondrá las medidas a adoptar, en su caso, para la mejora de la gestión económico-financiera del sector público y hará constar cuantas infracciones, abusos o prácticas irregulares haya observado, con indicación de la responsabilidad que, a su juicio, se hubiera incurrido y de las medidas para exigirla» (STC 187/1988, de 17 de octubre [RTC 1988, 187]).

El enjuiciamiento contable aparece configurado como una actividad de naturaleza jurisdiccional a través de un procedimiento judicial desarrollado en la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal. Sus resoluciones son susceptibles de recurso de casación y revisión ante el Tribunal Supremo.

El Tribunal Constitucional ha señalado también que «aun cuando se prevé que las Comunidades Autónomas puedan realizar su propia función fiscalizadora, no existe esta previsión respecto a la actividad jurisdiccional» (STC 187/1988).