Читать книгу Verwaltungsgerichtsordnung - Martin Redeker - Страница 150

43Nach § 42 Abs. 2 ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den VA, seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Diese Sachentscheidungsvoraussetzung wird gemeinhin mit „Klagebefugnis“ bezeichnet. Nach deutscher Rechtsauffassung geht es hierbei darum, dass es nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit ist, behördliche Maßnahmen allgemein auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, sondern die Befugnis des Klägers, eine gerichtliche Überprüfung einzufordern von seiner, des Klägers, eigener Rechtsbetroffenheit abhängig zu machen. Der Einzelne hat also keinen allgemeinen Rechtsanspruch auf rechtmäßiges Handeln, sondern nur da­rauf, dass seine eigenen Rechte nicht durch rechtswidriges Verwaltungshandeln verletzt werden¹¹⁷. Dabei sind auch durchaus andere Modelle denkbar, wie insbesondere durch das das deutsche Verwaltungsprozessrecht immer stärker modifizierende EU-Recht (vgl. § 1 Rn. 22) deutlich wird. Danach kann man dem französischen System folgend durchaus auch jedermann zubilligen, Verwaltungsentscheidungen überprüfen zu lassen. Dann jedoch indiziert ein ordnungsgemäß durchgeführtes Verfahren eine rechtlich einwandfreie Entscheidung der Behörde.

44Mit der erforderlichen eigenen Rechtsbetroffenheit wird in der VwGO die Popular- und Interessenklage ausgeschlossen¹¹⁸. Mittlerweile gibt es jedoch verschiedene spezialgesetzliche Regelungen, die das deutsche Prinzip der Notwendigkeit eigener Rechtsbetroffenheit durchbrechen¹¹⁹ (wobei diese Regelungen nicht einer gewissen Denklogik entbehren: Rechtsgüter, auf die sich kein Kläger berufen kann, wie Umweltgüter im Naturschutzrecht, fallen nach dem deutschen System regelmäßig durchs Prüfraster, anders als Umweltgüter aus dem Immissionsschutz, die auch dem Einzelnen zu dienen bestimmt sein können; ergänzt wird dies durch die Umweltinformationsrechte und die Vorschriften zur Partizipation der Öffentlichkeit, der Teilhabe, um Transparenz zu erzeugen¹²⁰ – vgl. Rn. 58 f.).

45Die Klagebefugnis als Sachentscheidungsvoraussetzung bezieht sich zunächst nur auf die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage. Umstritten ist, ob auch eine analoge Anwendung bezüglich sämtlicher anderer Klagearten vorzunehmen ist. Die Situation in der Recht­spre­chung ist unübersichtlich und reicht von der Annahme einer pauschalen, analogen Anwendung bei allen Klagearten¹²¹ bis zu einer sich teilweise widersprechenden und sehr differenzierten Judikatur¹²². Die analoge Anwendung ist insgesamt zu favorisieren.

46Bei der allgemeinen Leistungsklage: Auf Grund der Tatsache, dass die anderen Klagearten nicht ausdrücklich in § 42 geregelt sind, ist eine Auslegung zu bevorzugen, die sich an der jeweiligen Verwandtschaft der Klageart zu den beiden geregelten orientiert. Danach gilt für die allgemeine Leistungsklage, dass sie der Verpflichtungsklage als einer besonderen Leistungsklage sehr ähnlich ist. Das spricht für die analoge Anwendung von Absatz 2, zumal das Ergebnis sachgerecht ist, denn es geht jeweils um die Durchsetzung subjektiver öffentlicher Rechte¹²³.

47Bei der allgemeinen Feststellungsklage: In der Judikatur wird die analoge Anwendung von § 42 Abs. 2 mit unterschiedlicher Begründung überwiegend bejaht und vom BVerwG als st. Rspr. bezeichnet¹²⁴. Damit soll der Gefahr begegnet werden, dass Popularklagen zulässig werden. Dagegen wird von der Literatur¹²⁵ eingewandt, dass man zu diesem – sachgerechten – Ergebnis auch ohne analoge Anwendung gelangen könne, wenn man nämlich konsequenter das Tatbestandsmerkmal des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses anwende¹²⁶. Insbesondere weil § 43 vom berechtigten statt eines rechtlichen Interesses spricht, bedürfe es nicht eines sozusagen zusätzlichen analogen Anwendens von § 42 Abs. 2¹²⁷. Letztlich kann diese dogmatisch einwandfreie Begründung nicht verhehlen, dass es vor allem erforderlich ist, ­sowohl bei Klagen nach § 42 als auch bei solchen nach § 43 zu einheitlich sachgerechten Ergebnissen zu gelangen. Das gewährleistet überzeugend die Auffassung des BVerwG.

48Allgemeine Voraussetzungen der Klagebefugnis: Die Klagebefugnis ist gegeben, wenn eine Verletzung der Rechte des Klägers durch den angegriffenen VA oder durch die Ablehnung oder Unterlassung des begehrten VA nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder denkbaren Betrachtungsweise unmöglich erscheint. M. a. W. offensichtlich und eindeutig, wie man es auch beleuchtet, die vom Kläger behaupteten Rechte nicht bestehen oder ihm nicht zustehen können. Eigentlich geht es um die Darlegungslast des Klägers, er muss vortragen, das subjektive öffentliche Recht haben zu können. Einerseits sollen damit unzulässige Klagen bereits frühzeitig ausgeschlossen werden (der Kläger beruft sich auf das Recht auf „Windabschöpfung“), andererseits soll nicht in einer Tiefe, die die Begründetheit vorwegnimmt, dargelegt und geprüft werden müssen. Ob diese Vor­aus­set­zung erfüllt ist, wird nach h. L. anhand der Möglichkeitstheorie bestimmt¹²⁸. Die Verletzung eigener Rechte muss auf der Grundlage des Klagevorbringens möglich sein; diese Möglichkeit ist nur auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können¹²⁹. Nach der Schlüssigkeitstheorie¹³⁰ ist zu prüfen, ob der Kläger schlüssig behauptet hat, dass gerade er in seinen Rechten verletzt wird. Damit gelangt man jedoch zu unbefriedigenden Ergebnissen. Denn anders als im Zivilrecht genügt in der Zulässigkeitsprüfung eine eher summarische Prüfung. Ob dann tat­säch­lich eine Rechtsverletzung vorliegt, ist eine Frage der Begründetheit der Klage¹³¹. Insofern ist klar abzuschichten, dass bei der Zulässigkeitsprüfung die Anforderungen nicht zu hoch sind. Allerdings genügen belastende Feststellungen innerhalb des VA als solche noch nicht, es reicht aber aus, wenn die Voraussetzungen nur bezüglich einzelner im VA getroffener Regelungen erfüllt sind. Zusammenfassend kann man sagen, dass der Kläger substantiiert behaupten muss, durch den Erlass des VA in seinen Rechten verletzt zu sein bzw. einen Anspruch auf den begehrten VA zu haben. Dafür ist ausreichend, wenn er Tatsachen vorträgt, die es denkbar und möglich erscheinen lassen, dass er durch den Verwaltungsakt in einer eigenen rechtlich geschützten Position beeinträchtigt ist¹³². Danach darf es nicht ausgeschlossen sein, dass der Kläger eine Norm für sich geltend machen kann. Dabei geht es nicht darum, was der Kläger zur Rechtfertigung seines prozessualen Anspruchs vorträgt, sondern ob er sich bezüglich des vorgetragenen Streitgegenstands auf ein subjektives Recht berufen kann¹³³. Eine Beweiserhebung zur Feststellung der Richtigkeit der behaupteten Tatsachen ist der Prüfung der Klagebefugnis fremd¹³⁴. Das Gericht hat dann – zweistufig – zu prüfen, ob es überhaupt öffentlich-rechtliche Anspruchsnormen gibt, die das Begehren des Klägers stützen und, ob es nicht von vornherein ausgeschlossen ist, dass gerade der Kläger die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt. Sofern der Kläger entsprechend einen subjektiven Anspruch geltend machen konnte, impliziert die Versagung oder Unterlassung der Behörde die Möglichkeit der Rechtsverletzung¹³⁵.

49Unproblematisch ist die Klagebefugnis dann, wenn der Kläger bei der Anfechtungsklage selbst Adressat des belastenden VA ist. Schwieriger wird es, wenn ein Dritter den einen anderen begünstigenden VA anficht. Wenn der Kläger nicht Adressat des angefochtenen VA ist, gilt, dass bezüglich einer vorliegenden Klagebefugnis geprüft werden muss, ob subjektive eigene Rechte oder zumindest anderweitig geschützte Interessen verletzt sein könnten¹³⁶. Dazu reicht jedenfalls nicht aus, dass der Kläger sich zur Begründung da­rauf beruft, dass er einen allgemeinen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung habe, weil es den nicht gibt, da der VA selbst immer materielle subjektive Rechte des Klägers berühren muss¹³⁷. So läuft die zu klärende Frage wiederum da­rauf hinaus festzustellen, ob der Kläger ein subjektives öffentliches Recht hat. Schwierige Abgrenzungsfragen, die häufig tief in das materielle Recht einsteigen, sind dabei allerdings bei der Begründetheit zu prüfen¹³⁸, wie es auch das BVerwG tut¹³⁹.