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Nach der Subordinationstheorie sollen öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehungen durch das Bestehen eines Subordinations(Über-Unterordnungs-)verhältnisses zwischen Rechtssubjekten gekennzeichnet sein, während für das Privatrecht eine Gleichordnung der Rechtssubjekte charakteristisch sei. Ausdruck eines solchen Subordinationsverhältnisses ist in der Regel die Möglichkeit des übergeordneten Rechtssubjekts, verbindliche Regelungen gegenüber dem untergeordneten Rechtssubjekt einseitig treffen zu können.

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Diese Theorie verdeutlicht in einem weiten Bereich (insbesondere auf dem Sektor der Eingriffsverwaltung, vornehmlich im Polizeirecht) das Vorliegen einer öffentlich-rechtlichen Rechtsbeziehung. Sie vermag jedoch nicht zu erklären, warum das öffentliche Recht auch Rechtsbeziehungen zwischen gleichgeordneten juristischen Personen des öffentlichen Rechts umfassen kann. So stellt auf ihrer Basis der gesetzlich geregelte öffentlich-rechtliche Vertrag (§§ 54 ff VwVfG) vor allem zwischen gleichgeordneten juristischen Personen des öffentlichen Rechts (sog. koordinationsrechtlicher Vertrag) einen Widerspruch in sich dar. Auch bei Realakten, die sowohl im öffentlichen Recht wie im Privatrecht denkbar sind, hilft die Subordinationstheorie nicht weiter. Zudem gibt es umgekehrt auch im Privatrecht – namentlich im Arbeitsrecht – Subordinationsverhältnisse, welche nach dieser Theorie nicht zu erklären sind.

§ 3 Die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs (§ 40 VwGO) › III. Das Vorliegen einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit › 2. Die Interessentheorie