Читать книгу Handbuch Versammlungsrecht - Группа авторов - Страница 37

183a) Die Versammlungsgesetze als Gefahrenabwehrgesetze. Die Versammlungsgesetze werden gemeinhin als besonderes Gefahrenabwehrrecht eingestuft⁴⁷². Ihre präventive Funktion wirkt in zwei Richtungen: Einerseits geht es um die Abwehr von Gefahren, die der staatlichen Gemeinschaft von seiten der Versammlungen drohen. Andererseits sind die Versammlungsgesetze aber auch Versammlungsschutzgesetze, die die störungsfreie Abhaltung von Versammlungen gewährleisten sollen⁴⁷³. Die erstgenannte Funktion wird in der Literatur bis heute meist einseitig betont. Die demgegenüber bei der Entstehung des Versammlungsgesetzes des Bundes zum Teil sogar stärker herausgestellte Funktion als Versammlungsschutzgesetz⁴⁷⁴ hat inzwischen durch die häufige Problematik Demonstration/Gegendemonstration⁴⁷⁵ wieder an Aktualität gewonnen⁴⁷⁶; auch die neuere Gesetzgebung betont diesen Gedanken, was v. a. im Versammlungsfreiheitsgesetz Berlin bzw. VersFG Schleswig-Holstein sowohl in der Gesetzesbezeichnung als auch in der Voranstellung der die staatliche Schutzaufgabe normierenden Vorschrift (§ 3 VersFG SH, § 3 VersFG BE) zum Ausdruck kommt⁴⁷⁷.

184Auch wenn es sich bei den Versammlungsgesetzen in erster Linie um Gefahrenabwehrgesetze handelt, enthalten sie daneben sachlich als Zivilrecht einzustufende Vorschriften (zum Verhältnis der Versammlungsbeteiligten untereinander)⁴⁷⁸ sowie Straf- und Bußgeldnormen⁴⁷⁹.

185b) Versammlungsgesetze, allgemeines Polizeirecht und „Minusmaßnahmen“. Das Recht der Gefahrenabwehr ist in Deutschland vor allem in den jeweiligen allgemeinen Polizei- und Ordnungsbehördengesetzen der Länder geregelt. Für viele Gebiete mit spezifischen Gefahrensituationen existieren allerdings Spezialgesetze (z. B. Waffenrecht, Ausländerrecht, Gewerberecht); man spricht insoweit von besonderem Polizei- und Ordnungsrecht.⁴⁸⁰ In diese Kategorie gehört auch das Versammlungsrecht. Insofern gilt für das Verhältnis zwischen Versammlungsgesetz und allgemeinem Polizeigesetz wie auch sonst zwischen besonderem Polizeirecht und allgemeinem Polizeigesetz der Grundsatz der Spezialität: Soweit das Versammlungsgesetz Regelungen trifft, sind diese anwendbar und nicht die Normen des allgemeinen Polizeigesetzes; das gilt für friedliche und unfriedliche Versammlungen gleichermaßen⁴⁸¹. Der in diesem Zusammenhang geläufige Begriff der „Polizeifestigkeit der Versammlung“⁴⁸² trägt mehr zur Verwirrung als zur Klärung bei.⁴⁸³ Damit ist nicht etwa gemeint, dass Versammlungen vor dem Zugriff der Polizei bewahrt werden; vielmehr handelt es sich um eine Rückgriffssperre der versammlungsrechtlichen Regelung gegenüber dem allgemeinen Gefahrenabwehrrecht.⁴⁸⁴ Diese Rückgriffssperre beruht auf dem allgemeinen Rechtsgrundsatz des Vorrangs der spezielleren Norm gegenüber der allgemeineren.⁴⁸⁵ Das allgemeine Polizeigesetz kann aber ergänzend einschlägig sein, wo das Versammlungsgesetz keine Vorgaben macht. Die Versammlungsgesetze enthalten keine abschließenden Regelungen für die Abwehr aller Gefahren, die im Zusammenhang mit Versammlungen auftreten können; vielmehr ist das Versammlungswesen im VersG (und den Versammlungsgesetzen der Länder) nicht umfassend und vollständig, sondern nur teilweise und lückenhaft geregelt, so dass in Ermangelung einer speziellen Regelung auf das der allgemeinen Gefahrenabwehr dienende Polizeirecht des Landes zurückgegriffen werden muss.⁴⁸⁶ Es ist insofern zumindest missverständlich, wenn daraus, dass ein Verhalten in den Schutzbereich von Art. 8 GG fällt, der Schluss gezogen wird, ein Einschreiten auf Grundlage des allgemeinen Polizeirechts sei nicht möglich.⁴⁸⁷

186Für Fälle, in denen sich zwar versammlungstypische Probleme stellen, die Instrumente des Versammlungsrechts (Verbot, Beschränkung, Ausschluss von Teilnehmern) jedoch inadäquat erscheinen, werden „Minusmaßnahmen“ diskutiert.⁴⁸⁸ Das BVerwG kombiniert für solche „Minusmaßnahmen“ die Eingriffsgrundlage des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts mit der versammlungsrechtlichen Ermächtigungsnorm für Verbot/Auflösung und Beschränkungen⁴⁸⁹.

187Die vom Bundesverwaltungsgericht gefundene Lösung wird in der Literatur kontrovers diskutiert; verschiedene Autoren wollen sie ergänzen, lehnen sie ab⁴⁹⁰ oder beschreiten gänzlich andere Wege. So stimmt Schäffer dem BVerwG im Grundsatz zu, hält aber das die Normen des allgemeinen Polizeirechts in zwei Konstellationen für ohne Verbindung mit dem Versammlungsgesetz anwendbar: bei Maßnahmen während der Versammlung, die nicht in erster Linie in Art. 8 GG eingreifen, sowie generell im Vorfeld der Versammlung.⁴⁹¹ Kötter/Nolte betrachten während der Versammlung nur Auflösung und beschränkende Verfügungen („Auflagen) als zulässig; sonstige (Minus-) Maßnahmen können ihrer Ansicht nach weder auf versammlungsgesetzlicher Grundlage noch nach allgemeinem Polizeirecht gestützt auf eine Kombination aus beiden ergehen.⁴⁹²

188Rechtsklarheit durch eine gesetzliche Regelung gibt es in Schleswig-Holstein und Berlin: Gemäß § 9 VersFG SH bzw. § 10 VersFG BE können Maßnahmen gegen einzelne Versammlungsteilnehmer nach dem allgemeinen Polizeigesetz getroffen werden, allerdings mit der Maßgabe, dass die unmittelbare Gefahr als Eingriffsschwelle gilt.⁴⁹³

189Zutreffend dürfte es sein, bei „Minusmaßnahmen“ die Normen des allgemeinen Polizeirechts neben dem Versammlungsgesetz für anwendbar zu halten⁴⁹⁴, indes mit der Beschränkung, dass die Rechtsfolgen nicht über das durch das Versammlungsgesetz bestimmte Maß hinausgehen dürfen.⁴⁹⁵ Zudem ist wegen des hohen Rangs der Versammlungsfreiheit als Eingriffsschwelle die unmittelbare Gefahr nötig, wie der Gesetzgeber in Schleswig-Holstein richtig erkannt hat.

190c) Konstellationen der Anwendung des allgemeinen Polizeirechts bei Versammlungen. – aa) Nicht-öffentliche Versammlungen. Die Versammlungsgesetze (Ausnahmen: NVersG⁴⁹⁶ und VersFG SH) erfassen nur öffentliche, nicht hingegen nicht-öffentliche Versammlungen.⁴⁹⁷ Daher kommt bei nicht-öffentlichen Versammlungen das allgemeine Polizeirecht zur Anwendung⁴⁹⁸, allerdings mit der Maßgabe, dass die für öffentliche Versammlungen normierte Eingriffsschwelle (unmittelbare Gefahr) beachtet werden muss.⁴⁹⁹ Nach anderer Ansicht sind für Beschränkungen und Verbote nicht-öffentlicher Versammlungen die Versammlungsgesetze entsprechend anwendbar.⁵⁰⁰

191bb) Nicht versammlungsspezifische Gefahren. Auf das allgemeine Polizeirecht kann insoweit zurückgegriffen werden, als es um die Verhütung von Gefahren geht, die allein aus der Anwesenheit einer Vielzahl von Menschen an einem dafür ungeeigneten Ort entstehen, unabhängig davon, ob es sich dabei um eine Versammlung im Sinne des Versammlungsrechts handelt.⁵⁰¹ In Betracht kommt insbesondere ein Vorgehen aus feuer-, gesundheits- oder veterinärpolizeilichen Gründen.⁵⁰² Entgegen dem VGH Mannheim⁵⁰³ ist nicht Voraussetzung, dass eine Gefahr für Leib oder Leben der Teilnehmer oder anderer Personen abgewehrt werden muss. Richtig dürfte es vielmehr sein, solche Eingriffe nur bei unmittelbarer Gefahr (nicht unbedingt für Leib oder Leben) für zulässig zu halten, um hier dem hohen Rang der Versammlungsfreiheit gerecht zu werden. Denn bei der verfassungsrechtlich gebotenen Erhöhung der Eingriffsschwelle im Vergleich zur polizeirechtlich sonst üblichen konkreten Gefahr wird man sich an der typischen versammlungsgesetzlichen Eingriffsschwelle orientieren müssen und nicht ohne jeden dogmatischen Anhaltspunkt auf die Gefahr für Leib oder Leben abstellen können. Sofern mit solchen Maßnahmen (mittelbar) Einschränkungen des Versammlungsrechts verbunden sind, dürfen sie allenfalls eine zwangsläufige Nebenfolge, nie jedoch (auch nur teilweise) ihr eigentlicher Zweck sein.⁵⁰⁴

192cc) Vorfeldmaßnahmen. Der zeitliche Geltungsbereich der Versammlungsgesetze setzt – vorbehaltlich einer abweichenden ausdrücklichen Regelung – im Interesse einer klaren Zäsur den Beginn der Versammlung⁵⁰⁵ voraus.⁵⁰⁶ Das VersG enthält keine Ermächtigung zu polizeilichen Maßnahmen, die im Vorfeld einer Versammlung ergriffen werden, sodass die Spezialität des Versammlungsgesetzes insoweit Maßnahmen der Gefahrenabwehr auf der Grundlage des Polizeirechts grundsätzlich nicht entgegensteht.⁵⁰⁷ Vorfeldmaßnahmen können also i. d. R. auf das allgemeine Gefahrenabwehrgesetz gestützt werden.⁵⁰⁸ Soweit derartige Maßnahmen die Versammlungsfreiheit einschränken, sind allerdings erhöhte Anforderungen an die Gefahrenprognose zu stellen.⁵⁰⁹

193Vor allem Trurnit hat Bedenken gegen auf das allgemeine Polizeirecht gestützte Vorfeldmaßnahmen geäußert: Wo weder das Versammlungsgesetz auf das Landespolizeigesetz verweise noch das Landespolizeigesetz Art. 8 GG zitiere, verstießen derartige Maßnahmen gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG.⁵¹⁰ Art. 91 BayPAG, § 10 NPOG, § 8 RhPfPOG und § 11 SOGLSA erlauben ausdrücklich Eingriffe in die Versammlungsfreiheit, womit sich das Problem in den entsprechenden Ländern ebensowenig stellt wie in Schleswig-Holstein und Berlin, wo § 9 VersFG SH bzw. § 10 VersFG BE ausdrücklich das allgemeine Polizeigesetz ergänzend für anwendbar erklärt. Demgegenüber haben es andere Bundesländer – auch bei Novellierungen ihrer Polizeigesetze wie etwa in NRW oder Hessen – nicht für nötig gehalten, die Versammlungsfreiheit zu zitieren. Das Zitiergebot nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG wird freilich von der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung in vielerlei Hinsicht einschränkend ausgelegt. U.a. hat das BVerfG für die Anwendbarkeit des Zitiergebots einen „gezielten und gewollten Eingriff“ vorausgesetzt.⁵¹¹ Mit dieser Überlegung lässt sich durchaus die Notwendigkeit einer Zitierung von Art. 8 GG im allgemeinen Polizeirecht verneinen, denn weder die Polizeigesetze an sich noch einzelne Normen zielen auf Einschränkungen der Versammlungsfreiheit; Einschränkungen der Versammlungsfreiheit können sich lediglich in – vergleichsweise doch eher seltenen – Einzelfällen ergeben. Wenn man dies anders sieht, ist immer noch nicht etwa die Nicht-Anwendbarkeit von Vorschriften des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts auf Maßnahmen im Vorfeld von Versammlungen die zwingende Rechtsfolge. Vielmehr muss bedacht werden, dass sich das Zitiergebot an den Gesetzgeber richtet. Für den Rechtsanwender hat das BVerfG dagegen bei Gelegenheit aus Gründen der Rechtssicherheit die folgende Erleichterung bereitgestellt: „Allerdings bleibt die Nichtbeachtung des Zitiergebots für die Wirksamkeit des angegriffenen Gesetzes ohne Konsequenzen.“⁵¹² Daher steht im Ergebnis das Zitiergebot einer auf polizeigesetzliche Normen gestützten Verfügung nicht im Weg.⁵¹³

194dd) Polizeipflichtigkeit und Zwangsmittelanwendung. Wohl unstreitig ist, dass auch bei Versammlungen für die Bestimmung des richtigen Adressaten (Polizeipflichtigkeit)⁵¹⁴ und für die Zwangsmittelanwendung die Vorschriften des allgemeinen Polizeirechts Anwendung finden.⁵¹⁵