Читать книгу Estado de Derecho y construcción de la paz. El caso Afgano - Javier Ruiz Arévalo - Страница 16

El 6 de junio de 1944 se produjo un acontecimiento, sin duda histórico, que cambiaría el rumbo de la II.ª GM: el Desembarco de Normandía. El avance de las fuerzas aliadas que siguió a este desembarco enfrentó a las fuerzas aliadas con un problema nuevo y de una magnitud sin precedentes: la recuperación de los territorios conquistados por Alemania en las fases iniciales de la guerra y la posterior ocupación de la mayor parte de Alemania (el resto quedaría en manos soviéticas) planteó a los mandos militares aliados la necesidad de gestionar las necesidades de millones de personas que iban quedando bajo su control y responsabilidad. Tanto en Francia, como en Holanda, Bélgica, Luxemburgo y Alemania, los aliados se encontraron con una gran masa de población que tenía serios problemas para cubrir sus necesidades más básicas. Más tarde, las fuerzas estadounidenses se enfrentarían a la misma situación en Japón. En estas circunstancias, de acuerdo con el Derecho Internacional de los Conflictos Armados, la potencia ocupante es responsable de atender a las necesidades de la población51. Supone al nacimiento de una nueva conciencia que va a irse consolidando en el futuro: la de responsabilizar a las potencias ocupantes del gobierno y bienestar de las poblaciones ocupadas. Sea a través de la autoridad militar, de autoridades civiles de la potencia ocupante o, más adelante, de organizaciones internacionales, lo que va quedando claro es que ocupar territorios implica responsabilizarse de las funciones básicas que asumía, o debía asumir, el Estado derrotado52.

El problema se hacía particularmente complejo porque, a la falta de recursos básicos (alimentos, agua potable, medicinas, alojamiento), se unía, en la mayoría de los casos, la práctica ausencia de una autoridad civil capaz de gestionar la ayuda que las potencias ocupantes pudieran destinar a la población civil y de impulsar la regeneración de las capacidades propias. Esta situación suponía un doble reto para las fuerzas aliadas: proporcionar recursos suficientes a la población necesitada y crear una estructura administrativa que gobernara los territorios ocupados hasta que pudiera establecerse una autoridad civil responsable. De hecho, la II.ª GM supuso el momento en el que los ejércitos debieron llegar más lejos en el desempeño de este tipo de funciones y el nacimiento de una rama del arte militar dedicada específicamente a su gestión: Asuntos Civiles53.

El Manual de Campaña de Gobierno Militar y Asuntos Civiles estadouni-dense, aprobado poco antes de producirse estos acontecimientos, definía el Gobierno Militar como “El conjunto de poderes y responsabilidades asumidos por el comandante militar en una zona ocupada o liberada, con respecto al territorio, las propiedades y la población de la misma, sea en territorio enemigo, aliado, o nacional”. Junto a este concepto, definía Asuntos Civiles como “La asunción por el comandante de una fuerza de ocupación de un grado de autoridad menor que la autoridad suprema, que corresponde al gobierno militar, (…) a los gobiernos locales se les reconocerá por los tratados, acuerdos, o de otra manera, cierta autoridad independiente del comandante militar”54. Aunque en aquellos momentos se tendía a utilizar ambos términos como equivalentes, existía una diferencia clara: se hablaba de Gobierno Militar cuando el mando militar ejercía autoridad directa y plena sobre los territorios ocupados. El término Asuntos Civiles se reservaba para los casos en que el mando militar ejercía su autoridad de modo indirecto, a través de las autoridades civiles competentes. Esta segunda opción era la prevista para los territorios liberados, mientras que el Gobierno Militar directo se reservaba, en principio, para los territorios enemigos ocupados.

Las dos potencias responsables de poner en práctica este tipo de misiones fueron EEUU y, en menor medida, Gran Bretaña. Pero ambas afrontaron este reto de modo diferente. En el caso de EEUU, el presidente Roosevelt era de la idea de que estos asuntos debían confiarse a las agencias civiles, a través del Departamento de Estado, mientras que los militares debían centrarse en combatir. Los británicos, por su parte, posiblemente influenciados por su condición de potencia colonial, se sentían cómodos con la idea de empeñar a sus fuerzas armadas en estos cometidos, algo que habían venido haciendo durante siglos. Pronto quedó claro para EEUU que su propósito de involucrar a las agencias civiles en el gobierno de los territorios liberados era poco menos que utópico55.

Un factor adicional que contribuyó a afianzar el protagonismo de las fuerzas militares en la gestión de los asuntos relacionados con la población civil fue la ausencia de agencias civiles capaces de actuar en el campo de la ayuda humanitaria. Las organizaciones no gubernamentales (ONG) no habían aparecido prácticamente en escena y las organizaciones inter-nacionales carecían de competencias y capacidades reales en este campo. Ni la Cruz Roja, ni la Administración de Socorro y Rehabilitación de las Naciones Unidas (UNRRA)56 estaban en condiciones de asumir la responsabilidad de atender a las necesidades básicas de millones de personas, sobre todo teniendo en cuenta el grado de destrucción de infraestructuras y la falta de recursos de todo tipo presente en amplias zonas de Europa. La ausencia de un gobierno efectivo y de otras agencias capaces de atender a las necesidades de la población obligó a las fuerzas aliadas a responsabilizarse de atender a los requerimientos básicos de millones de personas, incluyendo la gestión de refugiados y desplazados. El protagonismo en esta ingente tarea fue asumido de modo espontáneo por EEUU, única potencia capaz de movilizar las capacidades necesarias para ello.

A la hora de ejercer sus responsabilidades como potencia ocupante, EEUU aplica dos sistemas diferentes: el gobierno indirecto, a través de las autoridades locales, preferido para los territorios liberados, y el ejercicio directo del gobierno por la autoridad militar, reservado a los territorios ocupados. El gobierno indirecto no era siempre factible, ya que dependía de la persistencia de unas capacidades de gobierno mínimas, circunstancia que no siempre concurría en los territorios liberados. Cuando era factible, era el sistema preferido, porque al hacer uso de las capacidades de gobierno existentes, ahorraba recursos militares, permitía apoyarse en la legitimidad de los gobiernos en el exilio y evitaba crear la percepción de que la liberación suponía simplemente la sustitución de una potencia ocupante por otra57.

A pesar de lo que pudiera parecer en algunos momentos, la asunción de este tipo de cometidos por las fuerzas militares no implicaba que éstas se convirtieran en agencias humanitarias. Para las fuerzas aliadas no había duda al respecto: el objetivo era contribuir al éxito de las operaciones, consiguiendo para ello la cooperación de los ciudadanos de los territorios ocupados y fomentando el desarrollo de políticas nacionales a largo plazo, incluyendo planes para el regreso, lo más rápido posible, de los gobiernos en el exilio. La principal preocupación del mando militar era mantener la capacidad de combate de sus fuerzas, para lo que era imprescindible controlar los movimientos de la población civil y evitar cualquier tipo de desorden o epidemia en los territorios ocupados. La consecución de este objetivo supuso que, en muchas ocasiones, las fuerzas militares se vieran empeñadas en la distribución de ayuda de todo tipo a la población, pero siempre se aplicó el criterio de que esta ayuda debía limitarse a la imprescindible para evitar el colapso general de la sociedad civil o la propagación de enfermedades58.

El problema es que las fuerzas armadas de EEUU carecían de una estructura de Asuntos Civiles y de personal convenientemente preparado, de forma que semejante tarea tuvo que acometerse improvisando ambos59. La dificultad de proporcionar estructuras de gobierno a una nación extranjera se vio así incrementada por esta falta de preparación: era necesario aplicar habilidades que hasta ese momento no se incluían en los programas de instrucción y adiestramiento y desarrollar capacidades inexistentes hasta ese momento en la estructura de las fuerzas armadas estadounidenses. Incluso antes del fracaso de las agencias civiles en África, el Departamento de Estado había puesto ya de manifiesto la necesidad de establecer un programa de preparación en este campo y de crear una estructura permanente de Asuntos Civiles en el Estado Mayor del Ejército. Pero, cuando se produce el Desembarco de Normandía, apenas se habían dado los primeros pasos al respecto.